Лекция 2. История народовластия в России

2.1. Формынародовластияв Древней Руси. Вечевой строй

Россия всегда являлась европейской страной, поэтому на формирование демократической традиции существенное влияние оказали политический опыт античности и христианства.

Ряд институтов древнерусского государства уходит своими корня­ми в догосударственную эпоху. Эти институты по мере вызревания и становления государственности трансформировались и превра­щались в органы государства, приобретая новые черты и в то же время сохраняя определенные традиции. К таким институтам от­носится и вече - народное собрание.

Вече по своему про­исхождению - архаический институт, уходящий своими корнями в недра первичной формации. Оно изменяется в соответствии с переменами, проис­ходившими в социальной структуре восточно-славянского обще­ства. Как отмечал И.Я.Фроянов, племенное вече эпохи первобыт­ного строя отличалось от волостного вече второй половины XI-XII веков. Сосуществование и совместная деятельность не­скольких родов в составе племени предполагали принятие общих решений представителями этих родов. По мере разложения родов на отдельные семьи и постепенного перехода от родовой общины к соседской, с одной стороны, и объединения племен в суперпле­менные союзы - с другой, возрастало и значение совместно вы­работанных и одобренных как на межсемейном, общинном, так и на межпоселенческом уровне решений.

Если для управления родовой общиной было достаточно установить иерархию, построенную на основе кровнородственных связей, то в новых условиях особое значение приоб­ретало умение договориться всем вместе, выработать взаимоприем­лемое решение стоящих перед всеми задач. И все это делалось в ре­зультате совместного обсуждения свободными людь­ми общих проблем, которое приводило к их решению или, по крайней мере, к определению пути решения. Так закладывались основы народовластия. И отнюдь не случайно прослеживается се­мантическая и этимологическая близость понятий «совет», «совеща­ние», «вече». По словам Прокопия Кесарийского, «эти племена, сла­вяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве, и поэтому у них счастье и несчастье в жизни счи­тается делом общим». По-видимому, стремлением найти именно общее для всех решение объясняется традиция, насколько можно су­дить по источникам, и в более поздние времена определять волю на­родного собрания не формальным голосованием, а добиваясь еди­ногласия, точнее, согласия всех участников, когда не только слышны возгласы одобрения, но и не слышно высказываний «против».

Постепенное складывание государственности оказывает су­щественное влияние на развитие института народного собрания. Из института самоорганизации населения вече превращается в го­сударственный орган. В условиях углубления социальной диффе­ренциации и усложнения управления трансформировалось и вече. Нигде формально не были закреплены полномочия вече, однако известно, что на его рассмотрение выносились такие вопросы, как признание, приглашение или изгнание князя, а также назначение и смещение должностных лиц, одобрение законодательных актов, распоряжение финансами, установление денежных сборов, объяв­ление войны и заключение мира. Кроме того, вече выполняло неко­торые судебные полномочия, принимало и направляло послов и т.п.

Вече проводились в городах, являвшихся административ­ными центрами волостей. Таким образом, политическая жизнь сосредоточивалась в крупных городах, но вместе с тем существовало и множество горо­дов, именовавшихся пригородами, тяготевших к тому или иному вечевому городу.

В вече принимали участие все свободные взрослые мужчи­ны данной земли. Конечно, преобладали жители вечевого города в силу территориальной близости к месту проведения народного собрания. Однако и свободные селяне, и представители пригородов, прибывшие на вече, не были лишены права принимать в нем учас­тие. Аристократия в силу своей авторитетности, организованности, образованности, искушенности в политике играла заметную роль в деятельности народных собраний, но это вовсе не означает, что простые люди были лишь послушным орудием в ее руках. Источ­ники свидетельствуют, что простые горожане часто активно под­держивали те или иные предложения или же, наоборот, выступали ярыми противниками каких-либо проектов, увлекая за собой боль­шинство участников вече, а иногда инициатива полностью перехо­дила в руки рядовых жителей.

С конца X века государственное единство Киевской Руси обеспечивалось единством княжеского ро­да, представители которого правили во всех землях. Существовал определенный порядок замещения освободившихся престолов по старшинству, когда князь мог в течение всей своей жизни постепен­но перемещаться из менее престижных земель в более престижные. Однако, прибывая в тот или иной вечевой город для занятия прес­тола, он должен был заручиться поддержкой народного собрания. Земля в лице вече и князь при этом заключали договор - ряд.

По мере развития земельной собственности князья стали оседать в отдельных землях, передавая их по наследству. С XII века вместе с престолом потомкам князя стал переходить только один удел - великокняжеский. Князь, занимая великокняжеский прес­тол, во временное владение получал и территорию великого княже­ства, но при этом сохранял за собой и свой удел. Такое оседание кня­зей в отдельных волостях и послужило основой для феодальной раздробленности. Развивалась борьба монархического начала в ли­це князя, опирающегося на свою дружину, и демократического - в лице народного собрания. По-разному сложилась судьба этого института непосредственной демократии в различных частях стра­ны. Так, на юго-западе Руси то разгорался, то угасал конфликт меж­ду князем и аристократией. И та и другая сторона стремилась для укрепления своих позиций заручиться поддержкой народного соб­рания, что влекло за собой усиление значимости последнего.

На северо-востоке Руси после убийства Андрея Боголюбского в 1174 году началась гражданская война за наследование его прес­тола. При этом вечевой город Суздаль, ранее пригласив­ший Андрея Боголюбского на княжение, боролся с прямыми наследниками убитого князя и стремился посадить на великокня­жеский престол представителей другой ветви дома Рюриковичей. В гражданской войне победили прямые потомки князя Андрея. В результате роль вечевого города Суздаля, и соответственно вече, в управлении стала падать. Князь стал править, опираясь глав­ным образом на свою дружину.

Иным образом развивались отношения между обществом и князем в Великом Новгороде, что привело к созданию Новгородской республики, просуществовавшей с 1136 по 1478 гг.

2.2. Новгородская республика

В 1136 году новго­родское вече, опасаясь усиления княжеской власти, как это прои­зошло в других русских землях, изгнало князя Всеволода с формулировкой «не блюдет смердов» и приняло законодательный акт, по которому князь и представители его свиты, не имели права приоб­ретать землю в собственность в пределах территории, подвласт­ной этому городу. В 1196 году съезд князей признал за Новгоро­дом право самому приглашать себе князя при условии, что он будет из Рюриковичей. Укреплению самостоятельности Новгоро­да, а позже и Пскова, и республиканских устоев в них способство­вал ряд факторов - мощные и политически активные купечество и ремесленники, включенность указанных городов в международ­ную торговлю и др.

В Новгороде, отдельно от вся­кого вече, существовало большое вече, т.е. полное законное собрание, которое юридически являлось верховной властью. Право собрания большого вече не принадлежало только сановникам, облеченным властью или правительственною обязанностью, за исключением князя и посадника, которые, будучи предводителями, вынуждены были советоваться с народом. Созвать вече - значило представить какой-либо значимый вопрос на обсуждение народа, и поэтому всякий, кто считал себя вправе говорить перед народом, мог и созвать вече. Удар в вечевой колокол был требованием народного голоса.

Вече устанавливало приговоры по управлению, договоры с князьями и с иностранными землями, объявляло войны, заключало мир, призывало князей, избирало владык; делало распоряжения о сборе войска и охранении страны; уступало в собственность или в кормленье земли, определяло торговые права и качество монеты, иногда ставило миром церкви и монастыри, устанавливало правила и законы. Таким образом, вече являлось законодательной властью, но также исполняло функции судебной власти, особенно в делах, касающихся нарушения общественных прав.

Цензов на участие в вече не существовало. Деятельными членами на вече могли быть все граждане Новгорода - как богатые, так и бедные, как бояре, так и черные люди.

Все новгородское население делилось на лучших и меньших людей. Причем меньшие не были таковыми по политическим правам, а только по экономическому положению и фактическому значению. Неравенство фактическое при полном равенстве юридическом стало причиной многочисленных новгородских бунтов.

Кроме общего разделения на лучших и меньших, новгородское общество делилось на три класса: высший класс – бояре, средний – житьи люди, т.е. купцы и своеземцы, низший – черные люди.

Новгородское боярство, в отличие от боярства других княжеств, являлось не дружиной князя, а крупными землевладельцами и владельцами крупных капиталов. Боярство стояло во главе всего новгородского общества, являясь основной политической силой Новгорода. Получая со своих земель колоссальные доходы, бояре имели возможность подкупать на вече «крикунов» и проводить решения, нужные им. Кроме того, обладая большими капиталами, бояре ссужали ими купцов и таким образом стояли во главе торговых оборотов.

Средний класс новгородского общества в основном представлялся житьими людьми. Житьи люди – это население среднего достатка. Они представляли собой род акционеров, вкладывающих деньги в развитие международной торговли. Получая со своих земель доходы, житьи люди вкладывали их в купеческие предприятия, с чего и получали прибыль. В политической жизни города этот класс исполнял судебные и дипломатические поручения Совета господ, являлся представителем концов, в которых проживал.

В отличие от других русских княжеств, в Новгороде сохранился класс мелких землевладельцев – своеземцев. Но землевладение своеземцев несколько отличалось от обычного боярского землевладения - своеземцы очень редко владели землями в одиночку. Обычно своеземцы обрабатывали и приобретали землю сообща – некоторое подобие крестьянской общины. Своеземцы либо сами обрабатывали свою землю, либо сдавали ее в аренду крестьянам. Своеземцы отличались от крестьян тем, что имели полное право на землю.

Купечество было торговым классом, извлекающим прибыль из выгодного географического положения Новгорода. Купцы, в основном, работали с помощью капиталов бояр и житьих людей. Новгородское купечество вело крупную транзитную торговлю и имело собственные земельные владения.

Не принадлежавшее к первым двум классам население называлось «черными людьми», которые составляли большинство населения Новгородской республики. К ним принадлежали жившие в городах ремесленники и мелкие торговцы, сельское население: смерды и земцы. Они несли повинности по строительству и ремонту мостов и дорог, сооружению церквей и городских укреплений, в военное время призывались в ополчение. Черные люди, как и все свободное население Новгорода, имели право принимать участие в вече.

Основная масса сельского населения являлась смердами. Первоначально они имели свое собственное хозяйство и платили дань государству. С развитием боярского землевладения они все больше превращались в экономически зависимое население.

Самой бесправной группой населения в Новгороде были земцы (холопы), которые постепенно с развитием боярского землевладения теряли свои права.

Независимо от большого вече, каждый конец – а в Новгороде было пять концов - должен был иметь свое частное вече.

Решения вече постановлялись единогласно; в случае несогласия вече разделялось на партии, и сильнейшая силой заставляла согласиться слабейшую. Иногда, как результат распри, созывалось два вече; одно на Торговой, другое – на Софийской стороне. Конфликт кончался тем, что оба вече сходились на Великом мосту и дрались, если вмешательство духовенства не предупреждало кровопролития.

На вече не было понятия кворума, которое никак не влияло на принятие решения. Все население города, присутствовавшее на вече, могло не принять закона, а сотая часть населения могла принять закон, который был выгоден только этой части. Результат голосования определялся не по количеству голосов, а по мощи глотки кричащих: за что громче кричали, то и считалось принятым.

Так как вече собиралось не регулярно, а только тогда, когда его созывали, то необходим был постоянный орган власти, который бы занимался управлением Новгородской республикой. Таким органом власти стал Совет господ. Он состоял из старых и степенных посадников, тысяцких, сотских и архиепископа. Совет имел аристократический характер, число его членов в XV в. доходило до 50. Этот орган развился из древнего института власти – боярской думы князя с участием городских старейшин. В XII в. князь к себе на совет со своими боярами приглашал городских сотских и старост. По мере того как князь терял органические связи с местным новгородским обществом, он с боярами был постепенно вытеснен из совета. Его заменил местный владыка – архиепископ, который стал постоянным председателем Совета.

Совет господ  готовил и вносил на вече законодательные вопросы, представлял готовые законопроекты, при этом он не имел собственного голоса в принятии законов. Также Совет осуществлял общее наблюдение за работой государственного аппарата и должностных лиц республики, контролируя, таким образом, деятельность исполнительной власти. Он же, совместно с князем, посадником и тысяцким решал вопросы о созыве вече и впоследствии направлял всю его деятельность.

Совет господ имел огромное значение в политической жизни Новгорода. Он состоял из представителей высшего новгородского класса, имевшего могущественное экономическое влияние на весь город, этот подготовительный совет часто и предрешал выносимые им на вече вопросы, проводя среди граждан подготовленные им самим ответы. Таким образом, вече очень часто становилось орудием для придания решениям Совета законности в глазах граждан.

Главой исполнительной власти в Новгороде был посадник. Посадник - это высшее выборное должностное лицо, являвшееся исполнительным органом вече, которому передавалось управление делами республики. Официально он избирался на вече из числа всех полноправных граждан Новгорода, но фактически посадник - из немногих наиболее знатных родов Новгородской республики. Срок посадничества не был ограничен, но фактически посадники занимали свою должность по одному-два года. Посадники, сложившие с себя полномочия, назывались «старыми посадниками».

Область деятельности посадников была очень обширной. Они направляли всю деятельность Новгородской республики, осуществляли контроль за работой всех категорий людей, проживавших на ее территории, совместно с князем ведали вопросами управления и суда, командовали войсками во время походов, наблюдали за строительством оборонительных сооружений, вели дипломатические сношения с другими русскими княжествами и иностранными государствами, руководили заседаниями Совета господ и вечевыми собраниями. Посадник, как представитель города, охранял интересы Новгорода и всей Новгородской республики перед князем. Без него князь не мог судить новгородцев и раздавать новгородские волости. В отсутствие князя посадник управлял всем городом. 

Особенно интересно положение князя в Новгороде, сильно отличавшееся от положения князей в других Русских областях. Князь являлся в Новгороде высшей судебной и военной властью, руководил и управлял судом, скреплял сделки и утверждал в правах. Князь приглашался новгородским вече, но при этом был обязан подписать договор с Новгородом - ряд. По этим договорам определялась роль князя в управлении Новгородской республикой.

Смена князей на Новгородском престоле происходила доволь­но часто. За два столетия (1095-1304) князья менялись 58 раз, некоторые из них смогли удержаться на своем посту всего несколько месяцев. Ослабление вели­кокняжеской власти приводило к постепенному усилению роли посадников и расширению их функций. Они не только контролиро­вали действия князей, но и становились главными магистратами республики, сосредоточившими в своих руках всю полноту испол­нительной власти. Следует отметить, что в отдельные периоды власть князей усиливалась, и чаще всего это происходило во времена военной опасности. Так, например, в середине XIII века, когда с за­пада Новгороду угрожали немецкие рыцари - крестоносцы и шве­ды, а с юга татары.

Еще одним носителем исполнительной власти в Новгородской республике был тысяцкий. Тысяцкий занимался регулированием торговых отношений, торговым судом, созывом ополчения, обороной города и республики, имел полицейские функции. Он также, как и посадник получал свои полномочия на неопределенный срок, имел в подчинении целый штат мелких агентов, которые исполняли различные судебные и административно-полицейские распоряжения, объявляли решения вече и призывали к суду, извещали суд о преступлении, производили обыски и т.д. Кроме этого тысяцкий занимался военным судом - судом над собранными ополченцами.

Также одной из важнейших выборных должностей в Новгородской республике был архиепископ. После отсоединения от Киевской Руси в 1136 г. епископ Новгородский стал избираться на вече. Вече выбирало три кандидатуры на этот пост и бумажки с этими кандидатурами клали на престол Софийского Собора, а потом слепой или мальчик выбирал одну из бумажек. Претендент, имя которого было написано в этой бумажке, становился епископом Новгородским, а с 1156 г. - архиепископом Новгородским. Архиепископ Новгородский председательствовал на заседаниях Совета господ, осуществлял право церковного суда, наблюдал за торговыми мерами и весами, был хранителем государственной казны. К его голосу постоянно прислушивались высшие чины новгородской администрации. Архиепископ являлся крупнейшим феодалом Новгородской республики, владел обширными землями, образовавшимися, в основном, из конфискованных владений князя.

Судебная власть в Новгороде не была отделена от исполнительно-административной. Судебными полномочиями обладали многие органы власти и управления: вече, архиепископ, князь, посадник, тысяцкий. При вступлении в должность выборные приносили присягу - «крестное целование». Суд не сосредотачивался в отдельном ведомстве, а был распределен между разными правительственными властями. Суд был очень доходным, что и служило причиной его раздробления между различными органами управления. Возникновение новых правительственных институтов вносило осложнения в существовавшую судебную систему.

Судопроизводство усложнялось еще комбинациями разных юрисдикций в смешанных делах, где встречались стороны различных подсудностей. В тяжбе церковного человека с мирянином городской судья судил вместе с владычным наместником или его тиуном (уполномоченным). Княжеского человека с новгородцем судила особая комиссия, состоявшая из двух бояр, княжеского и новгородского, и, если они не могли согласиться в решении, дело докладывалось самому князю, когда он приезжал в Новгород, в присутствии посадника. Тысяцкий судил преимущественно дела полицейского характера, а также торговые. Он был первым из трех старшин в купеческом совете, который с участием посадника разбирал дела между новгородцами и купцами немецкого двора в  Новгороде. 

Во второй половине XIV в. в северо-восточной Руси усили­лась тенденция к объединению земель. Центром объедине­ния стало Московское княжество, выделившееся из Владимиро-Суздальского еще в XII в.

В течение XV в. московские великие князья из князей-вот­чинников становились монархами централизованного госу­дарства. Усиление их власти происходило за счет сокращения власти удельных князей и татарских ханов. Формировалась самодержавная, т. е. политически независимая, власть. С идео­логических позиций эта власть представлялась в качестве обя­занности, общегосударственного, державного служения.

Ярким представителем «князей собирателей» был Иван III. Он сравнительно скоро и успешно разрешил стоящие перед ним задачи. Неудивительно, что позднее с именем Ивана связывалось представление о великих преобразованиях и огромных успехах Русского государства, за что он и был прозван «Великим».

Иван III начал с покорения и присоединения Новгорода – «главы русс­ких республик». Новгородская республика, в которой хозяйничала боярская аристократия, приходила в упадок одновременно с усилением Московского княжества и собиранием вокруг него земель, поэтому избежать присоединения Новгорода, которое произошло в 1478 г., к создававшемуся Русскому государству было невозможно.

С 13 по 15 января 1478 г. все жители Новгорода были приведены к присяге Ивану III. Новгородское вече прекратило свое существование, а вечевой колокол был отправлен в Москву.

Таким образом, было покончено с «главой русских респуб­лик» - Новгородом. Пал древний вечевой строй. Некогда он давал воз­можность народным массам бороться с боярской аристократией, но к XV веку вече превратилось в арену деятельности олигархов. В силу этого новгородские низы поддержали Ивана, несмотря на то, что он уничтожил их вечевые по­рядки. Кроме того, сепаратизм бояр, их попытки отдать Новгород в компенсацию за сохранение собственного господства польско-литовс­кому королю и магистру ордена немецких рыцарей, их явная антинаци­ональная и антинародная политика способствовали укреплению патри­отического чувства новгородцев, стремившихся к слиянию с Москвой в единое Русское государство.

Так же стоит отметить, что в то время, когда Новгородское государство с его республиканским устройством и слабой централизацией приходило в упадок по причине социальных противоречий, монархическая Москва собирала под свою руку земли и созидала новое Русское государство: сильная государственная власть доказала свою целесообразность в России.

Кроме Новгорода также в Пскове продолжились и развились традиции управления с сильным народным собранием и приглашаемым на время князем. Псков перестал быть пригородом Новгорода по договору 1347 года. От Новгорода также отделился, превратившись в самостоятельную республику, город Хлынов, переимено­ванный в конце XVIII века в Вятку.

Управление Новгородом и Псковом строилось в целом оди­наково, хотя имелись и некоторые отличия. В Пскове также главен­ствующее положение сохранялось за вече. Оно избирало и увольня­ло всех должностных лиц, приглашало и изгоняло князя. В отличие от Новгорода псковское вече избирало двоих посадников, которые пред­седательствовали на народном собрании, контролировали деятель­ность князя и других должностных лиц. Судебные функции князь осуществлял только в присутствии посадника. Избирался также ты­сяцкий, который в мирное время ведал торговлей и осуществлял суд по торговым делам, а в военное - командовал опол­чением. Псковское вече избирало епископа (в Новгороде - архиепископа). Епископ председательствовал в Совете господ, называвшемся в Пскове – Оспода, хранил государствен­ную казну, ведал архивом, осуществлял записи актов гражданского состояния. Оспода предварительно рас­сматривал вопросы, выносимые на рассмотрение вече, координиро­вал деятельность различных должностных лиц. В состав Оспода входили действующий посадник, а также бывшие посадники, тысяцкий, сотские, кончанские и уличанские старосты. Псков делился на шесть концов. В каждом конце, на каж­дой улице созывалось свое вече, избирались соответственно конча­нские и уличанские старосты. Пригороды также пользовались опре­деленным самоуправлением.

В конце XV века утратил независимость Хлынов, а Псков вошел в состав Московского госу­дарства в 1510 году.

2.3. Сословно-представительные органы в истории России

Новым этапом в развитии форм участия населения в осуществле­нии государственной власти явился период сословно-представительной монархии (XVI-XVII вв.), который характеризовался введением такой оригинальной демократической практики, как земские и поместные соборы.Земские соборы являлись высшими сословно-представительными учреждениями в России в середине XVI – в конце XVII вв., на которых рассматривались важнейшие общегосударственные вопросы. В их состав входили члены Освященного собора (архиепископы, епископы во главе с митрополитом, а с 1589 г. – с патриархом), Боярской думы, «государева двора», выборные от провинциального дворянства и верхушки горожан. Целью создания Иваном Грозным Земского собора в 1549 г. явилась необходимость противопоставления боярам мнения других социальных слоев для поддержки царской власти. В дальнейшем на Земских соборах принимались важнейшие законы, избирались цари (Борис Годунов, Василий Шуйский, Михаил Романов). Поместные же соборы являлись съездами служителей самостоятельных христианских церквей для решения вопросов вероучения, обрядности, церковного управления и других.

Сословно-представительные учреждения явились шагом вперед в развитии форм народовластия по сравнению с народными собраниями. Так, вече было формой прямой демократии. А формы прямой демократии при всей их значимости имеют и ряд ограниче­ний. Например, вече может быть созвано на сравнительно неболь­шой территории, а в крупном государстве это невозможно. Народ­ное собрание не может заседать долго, поскольку в нем участвует все взрослое население, а необходимость удовлетворения насущных жизненных потребностей предполагает, что эти же люди должны быть задействованы в повседневном производстве. Такого рода ог­раничения преодолеваются путем применения различных форм представительной демократии.

Вместе с тем сословно-представительные учреждения надо отличать от появившихся позже парламентов. Сословно-предста­вительные учреждения представляли не граждан своей страны и да­же не население, а отдельные сословия и общины, получившие при­вилегии на такое представительство. Отсюда и формирование части подобных учреждений, как правило, верхней палаты по наслед­ственно-должностному принципу. По полномочиям сословно-представительные учреждения не были официально законодатель­ным органом. Монарх созывал их для совещания и формально не был связан их решениями. Не случайно, например, законодатель­ные инициативы в английском парламенте, принятые палатой об­щин, оформлялись в виде петиций. На российских земских соборах решения также подавались царю в виде челобитных. Конечно, во многих случаях монарх удовлетворял смиренные просьбы выбор­ных от сословий и общин. Однако правомочным законодательным органом становятся только парламенты современного типа, начиная с XVIII века.

В то же время именно в силу неопределенности круга полно­мочий земских соборов они имели право рассматривать практиче­ски любой вопрос. При этом для рассмотрения разных вопросов царь мог созывать несколько отличающиеся друг от друга по соста­ву земские соборы. В частности, земские соборы утверждали канди­датуру царя при передаче престола по наследству и даже проводили настоящие выборы, когда династия пресекалась. Они также разра­батывали и одобряли проекты законодательных актов, в том числе объемные кодифицированные документы (например, в 1550 г. был одобрен Судебник, а в 1649 г. - Соборное уложение), утве­рждали размеры податей, обсуждали вопросы войны и мира, изме­нения территории и т. д.

Первоначально в XVI веке на земские соборы приглаша­лись представители сословных и территориальных сообществ, но чаще всего под такими представителями понимались лица, уже вы­полнявшие какие-либо общественные обязанности, то есть предста­вители «по должности», а не специально избранные депутаты. Однако даже на этом этапе земские собо­ры существенно меняли характер принятия решений. В.О.Ключев­ский писал о земских соборах XVI века: «Только здесь боярско-приказное правительство становилось рядом с людьми из управляемого общества как со своею политической ровней, чтобы изъявить госу­дарю свою мысль; только здесь оно отучалось мыслить себя всевла­стной кастой, и только здесь дворяне, гости и купцы, собранные в столицу из Новгорода, Смоленска, Ярославля и многих других го­родов, связываясь общим обязательством «добра хотеть своему госу­дарю и его землям», приучались впервые чувствовать себя единым народом в политическом смысле слова: только на соборе Великороссия могла сознать себя цельным государством».

Постепенно на соборах стали вводиться выборные пред­ставители. Сама по себе система представительства была довольно сложной и запутанной. Вместе с тем расширение выборного начала позволило В.О. Ключевскому сделать вывод: «Вы­борный народный челобитчик на земском соборе XVII века сменил собою правительственного агента XVI века». При этом порядок избрания определялся на местах теми, кто избирал своего предста­вителя. Для избранного лица готовился наказ, в котором излагалась позиция делегирующего его коллектива. Наряду с выборными ли­цами часть мест в соборе по-прежнему занимали должностные лица: члены Боярской думы и высшее духовенство.

Одной из форм представительства интересов в средневековой России являлась Боярская дума, которая представляла собой постоянный совет князя с ближайшим окружением -боярами. По мере становления Боярской думы в ней происходило расслоение по чинам на бояр, окольничих, думных дворян и др. Их появление связано с расширением социальной базы, служившей опорой царю. Наряду с родовитой знатью членами Боярской думы становились отдельные преданные самодержцу люди незнатного происхождения, что особенно усилилось в конце XVIпервой половине XVII вв.

Права Боярской думы не были законодательно закреплены и держались скорее на сложившихся традициях. Нормотворческая функция думы заключалась в следующем: «Государь указал и бояре приговорили». Поскольку состав Боярской думы неуклонно сокращался, а значительная часть родовой знати критически восприняла нововведения, то в конце XVII в. царь перестает созывать Боярскую думу, и этот сословно-представительный орган постепенно прекращает своё существование.

Одной из форм народного представительства являются Уложенные комиссии - временные коллегиальные органы, призванные кодифицировать российское законодательство. Всего было семь уложенных комиссий, среди них наибольшую известность получила сословно-представительная комиссия, созванная Екатериной II в 1767–1769 гг. На её рассмотрение она представила «Наказ» из 526 статей, который должен был носить законодательный характер.

В состав комиссии был избран 571 депутат от различных сословийдворян, горожан, казачества, государственных крестьян[1], нерусских народов Поволжья и Сибири, за исключением духовенства и крепостных крестьян. В Комиссию было подано 1,5 тыс. наказов избирателей от всех сословий, которые стали предметом жарких дискуссий. В конечном итоге работа комиссии зашла в тупик и, не приняв никакого решения, она была распущена. Нельзя не согласиться с мнением известного историка А.Б. Каменского, специалиста по екатерининскому времени о том, что «она явно переоценила своих подданных. Не имевшие опыта законодательной парламентской работы, в большинстве плохо образованные, они... в целом отражали общий низкий уровень политической культуры народа и не в состоянии были подняться над узкосословными интересами ради интересов общегосударственных»[2].

При Екатерине Второй начинают также законодательно регламентироваться сословные политические права дворян и горожан. Жалованные грамоты дворянству и городам были дарованы в 1785 году, в соответствии с которыми определялся порядок выборов органов городского самоуправления и юстиции, работа дворянских собраний и дворянских судов. Сам порядок устанавливался верховной властью, в прерогативы которой входила ликвидация выборных органов.

Дворяне наделялись правом объединяться в губернские и уездные дворянские общества, созывать и участвовать в съездах, избирать судебных заседателей и предводителей дворянства. Дворянские собрания[3] проводились один раз в три года в зимнее время с разрешения генерал-губернатора для производства выборов. Кандидаты в заседатели дворянских судов, выбранные собранием на тот же срок, утверждались также главой администрации. Их избирали местные дворяне уездов, составлявших округ соответствующего суда, из лиц, удовлетворявших цензу оседлости и добропорядочности, выраженной в отсутствии явного порока, а также имущественному (доход с деревень) не ниже 100 руб., возрастному не моложе 25 лет и служебному не ниже обер-офицерского чина, если он не был получен лишь при отставке. Были установлены цензы для приобретения как активного, так и пассивного избирательного права.

В соответствии с городовым положением в городах создавалась городская дума[4] (распорядительный орган) и городская управа под председательством городского головы (исполнительный орган). Выборы в городскую думу проводились по трем куриям на основе имущественного ценза. Первую курию составляли крупные налогоплательщики, вносившие треть городских налогов; вторую более мелкие, уплачивавшие другую треть налогов; третью все остальные. Каждая курия избирала равное число гласных в городскую думу. Имущественный ценз ограничивал число избирателей. В наиболее крупных городах они составляли в среднем 5,6 % от населения.

В компетенцию городского самоуправления входили городское благоустройство, развитие торговли, устройство больниц, школ, противопожарные меры и городское налогообложение. Городские думы находились под контролем правительственных чиновников. Городской голова, избранный думой, утверждался губернатором или министром внутренних дел. Они же могли приостанавливать решения городской думы.

Исполнительным органом городской думы сначала являлась Шестигласная дума[5], затем в 1846 г. для Петербурга, а 1862 г. для Москвы она была заменена на всесословную Распорядительную думу, а в ходе городской реформы 1870 г. повсеместно – на городскую управу.

В 1864 г. в результате земской реформы были созданы выборные органы местного самоуправления, получившие название земств. Земства, избиравшиеся на три года, были всесословными выборными учреждениями, выборы в которые проводились на основе имущественного ценза по куриям землевладельческой,городской и сельских крестьянских общин – и были многостепенными.

Земские распорядительные органы – губернские или уездные земские собрания (председатель – губернатор или уездный предводитель дворянства), состоящие из депутатов – «гласных». Cобрания «гласных» выбирали исполнительные органы – губернские и земские управы в составе председателя и нескольких членов. Собрания «гласных» происходили раз в год. В их компетенцию входило распределение государственных налогов, утверждение местных налогов, местное хозяйство, медицина, образование. Земство занималось также статисти­кой, оказанием агрономической помощи, земским страхованием имущества, зем­ской почтой и т. д. Упор при этом делался на самоорганизацию активной части населения, поскольку властные полномочия зем­ских органов были весьма ограничены. Земства действовали под контролем властей - министерство внутренних дел и губернаторы имели право отменять их решения. Являясь представительными учреждениями, земства внимательно относились к местным нуждам. Работа в земствах способствовала формированию гражданского сознания, развитию российской интеллигенции.

Служащие земств и часть дворянства составили земское движение, главным требованием которого было создание центрального земского учреждения.

В конце 1870 г. земства были сформированы в 35 из 59 губерний, а к 1914 г. – в 43. После февральской революции 1917 г. земства были введены еще в 19 губерниях и областях России, а также созданы волостные земства – низшие органы местного самоуправления. В 1918 г. земства были ликвидированы декретом советского правительства.

Формирование сословно-представительных органов в России свидетельствует о том, что демократические процессы в стране проходили параллельно с европейскими и североамериканскими, однако были прерваны радикальными сторонниками демократии.

2.4. Эволюция идеи народного представительства

Первый парламент в России появился в результате ре­волюции 1905-1907 гг. Потребность в коренном изменении политической системы в России вызревала долгие годы, осознание же этой потребности произошло в XIX веке. Причем необходимость преобразований постепенно осознавалась все более широкими слоями российского общества.

Так, идея народного представительства нашла свое отраже­ние в проектах М.М. Сперанского, которые он разрабатывал по поручению Александра I в начале XIX столетия. Согласно за­мыслу Сперанского, предполагалось создать избираемую много­степенными выборами Государственную думу и назначаемый им­ператором Государственный совет. При этом Государственная дума должна была наделяться правом принимать законы, а Государственный совет не должен был принимать или отклонять законы, а только обсуждать их и нап­равлять свои мнения императору. Окончательное же решение оставалось за царем. Государственная дума в тот период так и не была учреждена, а введение реформированного в 1810 г. в соответствии с предложениями М.М. Сперанско­го Государственного совета, который был основан в 1801 г., были переданы вопросы, которые по проекту Сперанского предполагалось предварительно разрабатывать и рассматривать в Государственной думе. В то же время никаких властных полномо­чий Государственный совет не получил и существовал исключи­тельно как совещательный орган.

За учреждение выборного законодательного органа высту­пали и декабристы. Избираемый на цензовой основе законодательный орган (при сохранении монархии) был предусмотрен, в част­ности, проектом конституции, подготовленным Н.М.Муравьевым. Духом народного представительства проникнут и республиканский конституционный проект «Русская Правда» П.И. Пестеля.

Таким образом, и последовательные противники самодер­жавия, и верные его сторонники (М.М.Сперанский никогда против правящего режима не выступал, а содей­ствовал его укреплению) еще в первой четверти XIX века видели преимущества введения представительных коллегиальных законо­дательных органов. Однако в то время круг таких людей был сравнительно узок, а абсолютизм, по-видимому, еще не исчерпал своих ресурсов.

Крымская война (1853-1856) обнажила и крайне обострила проблемы и противоречия экономического и политического строя России. Необходимость проведения коренных реформ стала оче­видной не только для широких слоев российской общественности, но и для правящих кругов. Одной из по­литических сил, борющихся за демократизацию государственного управления, явилось земское движение.

Проводя земскую и городскую реформы, Александр II отвергал любые проекты учреждения в России выборного законо­дательного органа, согласившись лишь с возможностью введения законосовещательного представительного института. Однако в го­ды политической реакции, последовавшей за убийством Александ­ра II, даже проекты законосовещательных органов были преданы забвению.

Примечательно, что если для России монарх и большинство его окружения в XIX и начале XX века отвергали са­му идею пусть даже ограниченного парламентаризма, то на отдель­ных территориях, находившихся под властью российского импера­тора, парламенты существовали и в XIX веке. Так, двухпалатный парламент, в который входили сейм и сенат, действовал в Царстве Польском в период с 1815 по 1831 год. Царство Польское было со­здано в соответствии с решениями Венского конгресса и находилось в личной унии с Россией, то есть российский император был поль­ским царем. Александр I октроировал Конституцию Царства Поль­ского, устанавливавшую систему органов власти и управления (в том числе сейм и сенат). В ноябре 1830 года в польских вооружен­ных силах (которые считались самостоятельными и организацион­но не входили в состав российских) началось восстание. Польша провозгласила себя независимой, объявив, что российский импера­тор не является более польским царем. Восстание было подавлено, и хотя Царство Польское как государственное образование сохра­нилось, Конституция 1815 года была отменена, а вместо нее в 1831 го­ду был утвержден Органический статут. Вместе с Конституцией ка­нули в лету сейм и сенат.

В 1809 году в результате войны с Швецией к России по Фридрихсгамскому договору отошли герцогство Финляндия, зани­мавшее юго-западную часть современной Финляндии, и ряд уездов, также располагавшихся на территории современной Финляндии. Из них было сформировано Великое княжество Финляндское, со­стоявшее в унии с Россией и возглавлявшееся великим князем - российским императором. Александр I сохранил существовавший в герцогстве двухпалатный сейм, формировавшийся по сословному признаку, и сделал его органом власти всего великого княжества. Правда, вплоть до 1863 году сейм не созывался, зато потом стал со­зываться регулярно, вначале раз в пять лет, а позже раз в три года. Даже закон 1899 года, нацеленный на сужение автономии Финлян­дии, не предусматривал ликвидации сейма. Летом 1906 года в усло­виях революции была проведена реформа сейма. Он стал одно­палатным, вместо сословных выборов было введено всеобщее избирательное право (причем в выборах участвовали и женщины). Российский император (великий князь) сохранял вместе с тем пра­во досрочного роспуска сейма и на практике пользовался этим пра­вом. Финляндия рассматривалась не как интегральная часть Рос­сии: между Россией и Финляндией проходила таможенная граница, у Финляндии была своя валюта (финская марка), своя система уп­равления, свое законодательство, российские поданные не могли поступать на государственную службу в Финляндии, официальным языком в Финляндии был шведский.

Россий­ское руководство вообще относилось гораздо более благосклонно к установлению демократии за рубежом, чем у себя дома.

В России в начале XX века идеи народного представительства продолжали отстаивать целый ряд деятелей земского движения. В ноябре 1904 года состоялся съезд земских и городских деятелей, на котором была принята резолюция, указывавшая на необходимость проведения либеральных реформ, среди которых упоминалось и народное представительство как особое выборное учреждение для осуществления законодательной власти. Русско-японская вой­на (1904-1905) усугубила накопившиеся проблемы, и либеральное движение, упреждая революцию, предла­гало царю вступить на путь реформ. Однако царское правительство оказалось способно лишь подготовить указ от 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного по­рядка». В указе были обещаны многие либеральные реформы, упо­минавшиеся в резолюции ноябрьского съезда земских и городских деятелей. Однако, несмотря на то, что в указе меры по проведению реформ признавались неотложными, четкие сроки не назначались, да и содержание реформ было представлено в самом общем виде. При этом одно из положений резолюции съезда, а именно о необхо­димости выборного законодательного органа, в указе вообще не нашло отражения.

2.5. Дуалистическаямонархия

Лишь только в условиях революции, начав­шейся в 1905 г., император согласился допустить народных представителей к законотворческому процессу. Причем вначале царь по­пытался ограничиться созывом законосовещательной Государствен­ной думы. Проект соответствующего законодательства готовился в Министерстве внутренних дел под непосредственным руковод­ством министра А.Г. Булыгина, за что Дума и получила впоследствии наименование «булыгинской». 6 августа 1905 г. были приняты Ма­нифест об учреждении Государственной думы, Учреждение Государ­ственной думы и Положение о выборах в Государственную думу. Призывы левых партий к бойкоту выборов в условиях нараста­ния забастовочной борьбы привели к срыву выборов в булыгинскую Государственную думу. Необходимость проведения более глубоких преобразований уже мало у кого вызывала сомнения.

11 декабря 1905 г. был подписан указ «Об изменении По­ложения о выборах в Государственную думу и изданных к нему до­полнений», а 20 февраля 1906 г. было принято новое Учрежде­ние Государственной думы. Это законодательство, принятое в развитие Манифеста от 17 октября 1905 г., фактически уч­реждало Государственную думу как орган, участвующий в приня­тии законов.

Избирательное законодательство сохраняло предусмотрен­ную булыгинским законодательством куриальную систему выборов. При образовании курий в расчет принимались принцип сословного представительства и принцип имущественного ценза. При этом женщины вообще не получили избирательных прав, а возрастной ценз устанавливался в 25 лет. К выборам не допускались также воен­нослужащие и народности, ведущие кочевой образ жизни. В резуль­тате применения всех цензов избирательное право было предостав­лено только 15% взрослого населения. Образовывались четыре курии: землевладельческая, городская, крестьянская и рабочая. Нор­мы представительства в куриях были различны. В итоге получалось, что голос в землевладельческой курии (состоявшей в основном из дворян-помещиков) был равен трем голосам в городской курии (в которую входили главным образом буржуа), пятнадцати голосам в крестьянской курии и сорока пяти голосам в рабочей курии. Кро­ме того, выборы были многостепенными: для землевладельческой и городской курий - двухстепенные, для рабочей курии - трехсте­пенные, для крестьянской курии - четырехстепенные. Срок полномочий депутатов Государственной думы состав­лял 5 лет, а перевыборы всех депутатов проводились одновремен­но.

Роль второй палаты парламента отводилась Государственному совету, реформирован­ному на основании закона от 20 февраля 1906 г. В состав Государственного совета входили лица, назна­ченные царем в прежний Государственный совет, а другая половина нового Государственного совета избиралась по куриям: от губернских земских собраний - 34 члена; от съездов землевладельцев в неземских губерниях - 22 члена; от дворянских обществ - 18 членов; от православной Церкви - 6 членов; от Академии наук и университетов - 6 членов; от организаций торгового купечества - 6 членов и от организаций предпринимателей-промышленников - 6 членов. Таким образом, выборная часть Государственная совета в полном составе насчиты­вала 98 членов. Разработанный способ формирова­ния совета предусматривал такое представительство, в котором доминировало дворянство.

По общему правилу, срок полномочий выборных членов Го­сударственного совета составлял 9 лет, причем каждые три года в указанных куриях переизбиралась одна треть состава. Единствен­ное исключение было установлено для земских собраний и съездов землевладельцев. Поскольку срок полномочий губернских земских собраний составлял три года, то считалось, что они не могут выби­рать представителей на время большее, чем длятся их полномочия. Поэтому они избирались на три года и выбывали все одновременно. Съезды землевладельцев избирали членов Государственного сове­та в тех губерниях и других частях России, где не было земств, поэто­му для избранных ими членов Государственного совета был уста­новлен такой же срок полномочий, как и членов этой палаты от земских собраний.

При выборах членов Государственного совета применялся повышенный возрастной ценз пассивного избирательного права, составлявший 40 лет. Была законода­тельно закреплена несовместимость должностей депутата Государ­ственной думы и члена Государственного совета.

Го­сударственный совет и Государственная дума пользовались равными в делах законодательства правами. Первой рассматривала зако­нопроект та палата, в которую он поступал первоначально, и затем передавала в другую палату.

Для инициации законодательного процесса необходимо было подать председателю палаты письменное заявление, подписанное не менее чем тридцатью членами палаты. После этого назначалось обсуждение всей палатой инициативы внесения изменений в действующий за­кон или принятия нового закона. На это обсуждение приглашались министры, к ведению которых относилось законодательное предположение. В случае если палата признавала желательным высту­пить с законодательной инициативой, она обращалась к соответству­ющему министру, которому и надлежало подготовить и внести законопроект. Если же министр отказывался сделать это, то палата поручала разработку законопроекта одной из своих комиссий. Однако никаких сроков, в течение которых министр обязан был либо отказаться, либо внести законопроект, установлено не было. Поэтому представители правительства могли просто затянуть процеду­ру внесения законопроекта практически до бесконечности.

Для принятия законопроекта требовалось его одобрение каждой из палат. Основные законы не предусматривали никаких последующих действий в случае отклонения законопроекта одной из них. Вместе с тем, на практике были выработаны некоторые согла­сительные процедуры, применявшиеся, когда сторонники законоп­роекта из одной палаты надеялись найти компромиссный вариант, который был бы принят обеими палатами. После одобрения двумя палатами законопроект, для того чтобы стать законом, подлежал ут­верждению императором. Подавал его на подпись царю председатель Государственного совета. Император обладал правом абсолютного вето. Если законопроект не получал одобрения одной из палат или не был утвержден монархом, то его нельзя было вносить на повторное рассмотрение в течение той же сессии.

В период между сессиями Государственной думы император мог по предложению Со­вета министров принимать акты, имеющие силу закона, если в этом была необходимость. После со­зыва Государственной думы такой акт должен был быть ей представлен, затем пройти процедуру утверждения и Государственной думой, и Государственным советом. Если одна из палат отклоняла этот акт, то он терял силу. Однако созыв Государственной думы был прерогативой царя, и он мог при желании отложить его на относи­тельно долгое время. Тем не менее, Основные государственные за­коны указывали, что акты, принятые императором в порядке зако­нодательства, вызванного чрезвычайными обстоятельствами, не могли вносить изменения в сами Основные законы, в Учреждения Государственного совета и Государственной думы, в постановления о выборах в Совет или в Думу.

Государственная дума и Государственный совет участвова­ли в принятии не только законов, но и государственного бюджета, однако их бюджетные права были ограниченными.

Палаты парламента обладали также некоторыми контроль­ными полномочиями. Им предоставлялось право обращаться к министрам с запросами по по­воду таких действий, которые представлялись незакономерны­ми. Однако министры и другие члены правительства, как и Со­вет министров в целом не несли ответственности перед палатами парламента. Правительство же формировалось без какого-либо учас­тия Государственной думы или Государственного совета.

Таким образом, в результате принятия Основных законов 23 апреля 1906 г. в России абсолютная монархия уступила место дуалистической. Первый российский парламент по­явился как вынужденная уступка царя революционному движению. При этом, однако, было сделано все возможное, чтобы парламент оказался как можно менее влиятельным, а в его составе преоблада­ло дворянство. Император в начале XX века всячески избегал пере­мен и надеялся сохранить прежние устои, опираясь на верное трону и крепкое, как представлялось, дворянство и лояльное самодержа­вию, как тогда казалось, крестьянство. Тем не менее, развивающий­ся капитализм размывал прежнюю сословную структуру общест­ва, требовал замены отжившей системы управления новой, которая была бы адекватна складывающимся политическим и экономиче­ским реалиям. Неспособность и неготовность российской монар­хии к обновлению в соответствии с меняющимися политическими и экономическими условиями жизни привели к еще более сильным революционным потрясениям.

2.6. Проект социалистической демократии: советы как форма классовой диктатуры

Получив большинство на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов и провозгласив принадлежность государ­ственной власти Советам, большевики, и в первую очередь В.И.Ле­нин, приложили теоретические усилия по обоснованию новой государственности. Критикуя буржуазный парламентаризм и клас­сические выборные процедуры с их принципами всеобщего, рав­ного и прямого избирательного права, Ленин при этом не призывал к полному упразднению института выборного представительства, заявляя: «Без представительных учреждений мы не можем себе представить даже и пролетарской демократии, без парламентаризма - можем и должны». Однако, этот путь с точки зрения вождя революции лежал через «диктатуру пролетариата», в рамках которой пролетариат «основывает свое господство посредством насильственного нис­провержения буржуазии».

Таким образом, обоснование и закрепление диктатуры про­летариата в форме Советов рабочих и солдатских депутатов стало од­ной из основополагающих задач в строительстве большевиками но­вой государственности. Конституция РСФСР 1918 года установила, что диктатура пролетариата в виде мощной всероссийской советской власти учреждается «в целях полного подавления буржуазии, унич­тожения эксплуатации человека человеком и водворения социализ­ма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти». Исходя из этого, новая советская форма осуществления власти обосновывалась исключительно классовыми, идеологически­ми соображениями. При этом полностью отрицался не только пред­шествующий российский опыт монархической государственности и сословно-представительных учреждений, а также опыт буржуаз­ной республики 1917 года и европейская, да и вся мировая парла­ментская культура.

Именно с помощью Советов предполагалось вовлечь в непосредственное управление страной все трудовое население. С этой целью предусматривалось осуществить максимальную децентрализацию управления с тем, чтобы ни один вопрос не решался без участия органов трудящихся, формирующих­ся на местах. Те же вопросы, ре­шение которых требует совместных усилий нескольких Советов или всего государства, должны выноситься на рассмотрение съездов представителей, то есть делега­тов заинтересованных Советов. Решения таких съездов должны быть обязательны на всей территории, на которой правомочны действо­вать Советы, делегировавшие своих представителей.

Другой отличительной чертой Советов должна была стать их близость к избирателям, для чего предусматривалась довольно частая переизбираемость их состава (по Основному Закону РСФСР 1918 года, срок полномочий депутатов составлял всего 3 месяца), право отзыва депутатов и публичный, открытый характер работы Советов. Все это теоретически позволяло сосредоточить в руках коллегиального выборного органа власти как нормотворческую, так и исполнительную работу.

Советы вслед за предшествовавшими им коммунами (Парижской, Марсельской и др.) рассматрива­лись как работающие корпорации, одновременно издающие и ис­полняющие законы и отвергающие разделение власти на законо­дательную, исполнительную и судебную.

Однако, задуманная большевиками форма организации власти не была осуществлена. Этому помешали Гражданская война, иностранная интервенция, а также сами классовые принципы пролетарской избирательной системы, которые усиливали конфронтацию политических сил. Преимущества на выборах в представительные органы власти были предоставлены ранее эксплуатируемым классам. Для этого в Конституцию РСФСР 1918 года был введен так называемый «трудовой ценз», вследствие чего выборы перестали быть все­общими. К участию в выборах допускались лишь лица, добывающие средства к жизни производительным и общественно полезным тру­дом, и лишались такого права лица, использующие наемный труд, живущие на нетрудовые доходы, частные торговцы, служители церкви и некоторые другие. Списки лиц, лишенных избирательных прав, в городах составляли и вели пре­имущественно фабрично-заводские профсоюзные комитеты. В сельской местности этим занимались комитеты бедноты или сами сельские Советы. Особенностью правового положения «лишенцев» была не только потеря ими активного и пассивного избирательного права на выборах Советов. Вместе с потерей избирательных прав они вовсе лишались правового статуса гражданина. В списках лишенцев ввиду их произвольного со­ставления мог оказаться любой житель страны. Поражение в граж­данских правах стало инструментом административного давления государства на все население страны.

Конституция РСФСР 1918 года, помимо лишения избира­тельных прав ряда категорий граждан по классовым и социальным признакам, не предполагала проведение прямых вы­боров съездов Советов и устанавливала существенные преимуще­ства в представительстве на съездах Советов городского населения по сравнению с сельским. Для обеспечения в стране, где крестьяне составляли более 74% населения, преимущественного представи­тельства городского пролетариата на областных и губернских съез­дах Советов устанавливались разные квоты для городского и сель­ского населения. Высший орган власти РСФСР - Всероссийский съезд Советов - формировался из представителей городских Советов и губернских съездов Советов. Первые поставляли одного депутата от 25 тысяч избирателей, вторые - одного депутата от 125 тысяч жителей.

Являясь исполнительным органом Президиума ВЦИК, НКВД осуществлял наблюдение за своевременным созывом губер­нских, уездных и волостных съездов Советов, контролировал пра­вильность выборов в Советы и на съезды Советов; рассматривал жалобы на действия избирательных комиссий, делегировал своих представителей на заседания Советов и съезды Советов, наблюдал за осуществлением других политических прав и свобод трудящих­ся. Документально эти функции были закреплены в Положении о НКВД лишь в 1922 году.

Таким образом, в качестве дополнительных черт периода пролетарской диктатуры в России необходимо констатировать как отсутствие независимой системы избирательных комиссий, так и специфическим характером де­ятельности органов внутренних дел по обеспечению политических, в том числе избирательных, прав и свобод трудящихся. Эти факто­ры в совокупности с системой лишения отдельных категорий граждан избирательных прав, тотальным контролем за процедурой голосования привели к практически полному отторже­нию населения от Советов и усилению тенденции на централизацию власти.

Основной закон 1918 года предусматривал созыв Всероссийских съездов дважды в год. Однако, со второй половины 1920-х гг. съезды на­чинают созывать реже, чем раз в год (с 1922 года по 1936 год прошло всего восемь Всесоюзных съездов Советов), а промежутки между сессиями ЦИК все увеличивались. Возобновившаяся тенденция к усилению централизации все больше приводила к отрыву совет­ской власти от масс трудового населения и все большей ее концент­рации в руках высшего партийно-советского руководства.

Происходило это еще и потому, что в начале 1920-х гг. был сформирован секретариат ЦК РКП (6), который в 1922 году в качестве генерального секретаря возглавил И.В.Сталин. Именно генеральный секретарь руководил подбором руководящих кадров, в том числе и для высших советских органов. Кандидаты, делегиру­емые на съезды Советов, стали обязательно согласовываться в губкомах партии. Все это не оставалось незамеченным населением, из­биратели стали еще больше игнорировать процедуры голосования, становившиеся все более формальными.

Партия, озабоченная снижением активности населения, предприняла меры к повышению явки избирателей. Начиная с 1923 года, явка на выборы каждый год увеличивалась на 10%, к 1934 году достигнув на выбо­рах в городские Советы 91%, на выборах в сельские Советы - 83%. Эти результаты были получены не посредством реально­го вовлечения избирателей в работу представительных органов власти, а за счет создания жесткого механизма давления на избира­телей. Этот механизм заключался в административно-политическом надзоре за обязательным участием граждан в собраниях избирателей и тоталь­ном контроле за результатами открытого голосования в поддержку безальтернативных кандидатов. Сыграла свою роль и жесткость партийного давления на организаторов выборов и всю систему из­бирательных комиссий, которые стали соревноваться в выведении завышенных показателей явки и итогов голосования.

Таким образом, уже первый период становления советской власти в форме съездов Советов рабочих, солдатских и крестьян­ских депутатов характеризовался стремительным изменением воззрений большевистской партии на массовое участие трудя­щихся в работе Советов. Изначально большевики предполагали максимально децентрализованную организацию государственной власти. Однако под влиянием ряда внутренних факторов такие представления стали видоизменяться уже в начале 1920-х годов. К числу этих факторов в первую очередь следует отнести Граждан­скую войну и установившуюся к 1922 году монополию Коммунис­тической партии на власть. Эти два обстоятельства сказались на всем дальнейшем развитии страны, в том числе и на системе уп­равления.

Фактически в стране уже в начале 1930-х годов сло­жилась единая партийно-государственная иерархическая управлен­ческая система, построенная по территориальному и производ­ственному принципу. Реальная власть была сосредоточена в руках узкой группы лиц, составлявших Политбюро ЦК ВКП (б), а затем - одного Сталина. Советы полностью утратили свои даже узкоклас­совые функции, провозглашенные в Конституции.

2.7. Административно-командная вертикаль как сталинский вариант социалистической демократии

HaXVII съезде ВКП (б) в 1934 году было объявлено о победе социализма в стране, что предполагало отмирание пролетарской госу­дарственности и передачу ряда его функций обществу. Данный процесс должен был привести к развитию советской демократии, укреплению начал об­щественного самоуправления, сокращению числа чиновничества.

Однако идея демократизации и разгосударствления обще­ственной жизни подверглась жесткой критике генеральным секре­тарем большевистской партии И.В.Сталиным. В противовес идее отмирания государства он выдвинул на первый план те­зис об усилении диктатуры пролетариата вплоть до полного пост­роения коммунизма. Детально этот тезис был развит в его докладе на XVIII партийном съезде в 1939 году. Процесс отмирания должен был проходить, по мысли Сталина, через усиление государства.

Эти тезисы Сталина логически вытекали из высказанного им еще в 1928 году, а затем развернутого в речи на февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП (б) в 1937году тезиса о том, что по мере успехов строительства социализма будет якобы усиливаться сопротивление классового врага. Таким образом, по мысли Сталина, стране в новых условиях требовалась новая, еще более жесткая орга­низация власти, которой следовало закрепить изменившиеся соот­ношения классовых сил.

В 1934 году СССР вступил в Лигу Наций и инициировал предложе­ние о создании системы коллективной безопасности против воз­можного агрессора. Одновременно нужно было изменить представ­ление о нашей стране на Западе, чему должно было способствовать принятие новой Конституции, отменившей бы ограничения прав граждан по классовому принципу и содержавшей бы набор прав и свобод, соответствующий мировым демократическим стандартам.

В ходе разработ­ки и принятия Конституции в обще­стве и государстве явственно выявились две противоречивые тенденции. Главная из них состояла в стремлении Сталина и его окружения закрепить в конституционном порядке сло­жившуюся в стране административно-командную систему управле­ния. Вместе с тем было стремление со стороны ряда партийных и го­сударственных деятелей (Н.Бухарина, М.Литвинова) не только противостоять диктату, но и найти новые подходы к модернизации страны и политического режима.

Несмотря на противоречивость своих положений, сталин­ская Конституция стала определенным шагом вперед в развитии российского народовластия. При этом речь идет не просто об изме­нении наименования Советов и перехода их работы на сессионную основу. По новой Конституции государственная власть переходила к регулярно переизбираемым Советам как органам представитель­ной демократии, а исполкомы преобразовывались в исполнитель­но-распорядительные органы, формируемыми соответствующими Советами на своих сессиях и подконтрольные им. Вместе с тем ис­полкомы местных Советов были подчинены вышестоящим испол­комам, то есть находились в двойном подчинении. Следовательно, решения исполкомов могли быть изменены или отменены выше­стоящими исполкомами, а также опротестованы прокурорами. Однако постановления Советов как представитель­ных органов не могли отменяться вышестоящими исполкомами и опротестовываться прокуратурой. Отменить или изменить их мог только вышестоящий Совет. Этим, хотя и формально, подчеркивался приоритет представительных органов власти, их но­вые принципы взаимоотношений с исполнительной властью.

Система постоянных Советов составляла своеобразную «пи­рамиду» Советов во главе с Верховным Советом СССР, состоявшим из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета националь­ностей. Роль коллективного главы государства осуществлял Прези­диум Верховного Совета СССР, включавший в свой состав председателя, его заместителей (по числу союзных республик, поскольку каждый из них был председателем Президиума Верховного Совета соответ­ствующей союзной республики), членов президиума и секретаря.

Верховный Совет формировал правительство (Совет на­родных комиссаров СССР), ответственное перед Верхов­ным Советом и его Президиумом, избирал состав Верховного суда СССР и назначал Прокурора СССР.

В Конституции устанавливалось, что именно Верховному Совету принадлежит вся полнота государственной власти в стране. Только он может издавать законы, в то время как ранее это могли де­лать и Всесоюзный съезд Советов, и ЦИК СССР, и его Президиум, и СНК. Теперь же Президиум Верховного Совета в промежутках между сессиями мог издавать указы, но они считались подзаконны­ми актами и подлежали утверждению Верховным Советом на его ближайшей сессии. Подзаконными считались также акты СНК.

На высшем уровне за­конодательная власть была сосредоточена в Верховном Совете, исполнительная - в Совнаркоме (правительстве) СССР, а высшая судебная власть - в Верховном суде СССР. Суд был объявлен не­зависимым и подчиненным только закону.

В действительности в условиях однопартийной системы и монополии Коммунистической партии на политическую власть никакого реального разделения властей не было, и быть не могло так же, как не могло быть и профессионального парламента. Повестки дня и «сценарий» работы сессий Верховного Совета СССР, а также все выносимые на сессию законопроекты предварительно обсуждались и утверждались Политбю­ро ЦК ВКП (б).

В соответствии с новой Конституцией формально улучшилось положение дел с политическими правами и свободами советских граждан. Их подробный перечень, зафиксированный в Конституции, вполне соответствовал сущест­вовавшим в то время мировым демократическим стандартам. Так в статье 129 Конституции были закреплены свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и де­монстраций, право объединения в общественные органи­зации, профсоюзы, кооперативные объединения, спортивные, обо­ронные, культурные, технические и научные общества. Однако, как показала реальная политическая практика, эти права оказались просто декларацией.

Партийное руководство стремилось показать всему миру максимальную поддержку режиму со стороны избира­телей в условиях всеобщих выборов с тайным голосованием. Для обеспечения такой поддержки А.Жданов предложил на пленуме идею блока коммунистов и беспартийных, чтобы в каждом избирательном округе от блока был выдвинут один кандидат. Так фактически сложилась система, просуществовавшая до конца 1980-х гг., «один кандидат - один депутат», хотя ни в Конституции, ни в Положении о выборах такая система не предусматривалась.

Обычно Верховный Совет собирался всего на три-четы­ре дня два раза в год и утверждал единогласно без серьезных прений проекты законов, указы своего Президиума, проекты бюджетов на год. Такая периодичность работы Верховного Совета СССР была предопределена закреплением в Основном Законе 1936 года его ком­петенции по остаточному принципу. Хотя он и провозглашался в статье 30 высшим органом государственной власти, тем не менее, указывалось, что Верховный Совет СССР осуществляет все права, присвоенные Союзу Советских Социалистических Республик. Од­нако перечень этих прав, согласно статье 14 Конституции, был весь­ма невелик по сравнению с правами Президиума Верховного Сове­та СССР, Совета Министров СССР, министерств и ведомств.

Подводя итоги, можно отметить, что уже в начале 1930-х гг. партийный аппарат фактически слился не только с государственным аппаратом Советов, министерств и ведомств, но и аппаратом профсоюзных комсомольских и других массовых об­щественных организаций в единую партийно-государственную управленческую систему. Эта управленческая система полностью контролировалась ЦК ВКП (б). Советы превратились по существу в декоративные учреждения. Партийно-государственная управлен­ческая вертикаль стала важнейшей характеристикой установлен­ного Сталиным режима личной власти.

2.8. Развитой социализм и общенародная демократия

На XXII съезде КПСС в 1962 году было объявлено о построении в СССР развитого со­циализма и переходе к построению коммунизма. Советское государство в соответствии с марксистско-ленинским учением объявлялось общенародным. КПСС становилась «руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государствен­ных и общественных организаций». Данные изменения стали поводом для подготовки и принятия нового Основного Закона страны.

Однако, перемены, произошедшие в конституционном регулировании, в общественной жизни оказывались весьма незначительными. Конституция СССР 1977 года не внесла принципиальных изменений в систему высших органов власти. Лишь формально она изменила формулировку норм, определяющих компетенцию Вер­ховного Совета.

К числу новаций следует отнести развитие в Конституции СССР 1977 года категории полновластия народа. Конституция об­щенародного государства, хотя и продолжала линию идеологиче­ского соперничества СССР с западными демократиями, впервые за многие годы употребляла в своем тексте сам термин «демократия». Так, в статье 9 было зафиксировано, что «основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии». Таким образом, понятие «демократия» хотя и было возвращено в полити­ческий и правовой лексикон, но только в контексте социализма. По­мимо понятия демократии, в Конституции был зафиксирован прин­цип полновластия народа. В статье 2 было определено, что «вся власть в СССР принадлежит народу». Это давало основания гово­рить не только о замене принципом полновластия народа прежнего положения о полновластии Советов депутатов трудящихся, но и оп­ределенного развития понятия социалистической демократии.

Конституция СССР 1977 года содержала и много других де­кларативных норм, в принципе направленных на дальнейшее рас­ширение и углубление социалистической демократии и полновлас­тия народа. Формально эти два понятия стали употребляться как синонимы, что объяснялось не только переплетением государ­ственных и общественных начал в демократии, но и множеством форм участия граждан в решении задач общества и государства: как лично, так и через общественные организации, трудовые коллекти­вы, органы общественной самодеятельности населения.

Конституция дала новое наименование представительным органам госу­дарственной власти - Советы народных депутатов. Статья 2 подчеркивала роль Советов как главной формы осуществления власти народа; в ней зафикси­ровано также, что все другие государственные органы подконтроль­ны и подотчетны Советам. То есть советская социалистическая демократия, оставаясь однопартийной, не нуждалась в парламент­ском развитии и серьезном продвижении по пути разделения влас­тей, профессионализации депутатской деятельности и контроля представительного органа за исполнительной властью.

Таким образом, Конституция СССР 1977 года стала еще одним этапом в дальнейшем огосударствлении политической сис­темы общества. Все ее элементы были по-прежнему подчинены партийно-бюрократическому режиму управления страной, сло­жившемуся еще во времена Сталина. Политическая система социа­листического общества и далее базировалась не на горизонтальных гражданских публично-правовых отношениях, а на гипертрофиро­ванных вертикальных связях, обеспечивавших тотальный госу­дарственный контроль за общественной и личной жизнью граждан.

2.9. Перестройка

Период реформ российской государственности конца 1980-х - на­чала 1990-х гг. вошел в историю под названием «перестройка». Основой преобразований, согласно позиции М..С.Горбачева, вы­сказанной им в докладе на январском 1987 года Пленуме ЦК КПСС, должны были стать демократизация всех сторон жизни общества, гласность, реформирование политических институтов страны.

Формальный старт «перестройке» государственной и обще­ственной жизни, развитию институтов демократии и народовлас­тия дали решения XXVII съезда КПСС и XIX Всесоюзной конферен­ции КПСС. Именно на их основе Верховный Совет СССР Законом от 1 декабря 1988 года внес ряд существенных изменений в Консти­туцию СССР 1977 года. Суть их сводилась не только к созданию но­вой системы органов государственной власти, но и к существенной корректировке избирательной системы, фактически допускающей альтернативные выборы.

«Перестройка» изна­чально мыслилась как способ улучшения работы самой партии при сохранении за ней статуса правящей. С этой целью перекраивалась система представительной власти, вводились принципы альтерна­тивности и элементы советского парламентаризма. Единую систе­му представительных органов государственной власти по стране стали составлять Съезд народных депутатов СССР и Верховный Со­вет СССР, съезды народных депутатов и верховные советы союзных и автономных республик, советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, краевые, областные и других адми­нистративно-территориальных единиц.

Высшим органом государственной власти СССР являлся Съезд народных депутатов СССР, состоявший из 2250 депутатов: 750 депутатов избирались от территориальных округов с равной численностью избирателей; 750 депутатов избирались от нацио­нально-территориальных округов по следующим нормам: 32 депу­тата от каждой союзной республики, 11 депутатов от каждой авто­номной республики, 5 депутатов от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа. 750 депутатов из­бирались от общесоюзных общественных организаций по нормам, установленным Законом о выборах народных депутатов СССР.

Верховный Совет СССР объявлялся постоянно действую­щим законодательным, распорядительным и контрольным (позд­нее - законодательным и контрольным) органом государственной власти. Он избирался тайным голосованием из числа народных де­путатов СССР Съездом народных депутатов СССР и был ему подот­четен. Верховный Совет по-прежнему состоял из двух равноправ­ных палат: Совета Союза и Совета национальностей, равных по своему численному составу.

Палаты избирались на Съезде народных депутатов СССР общим голосованием депутатов, Совет Союза избирался из числа депутатов от территориальных избирательных округов и депутатов от общественных организаций с учетом численности избирате­лей в союзной республике или регионе. Совет национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных избирательных округов и народных депутатов от общественных ор­ганизаций в следующей пропорции: 11 депутатов от каждой союз­ной республики, 4 депутата от каждой автономной республики, 2 де­путата от каждой автономной области и один депутат от каждого автономного округа. Съезд ежегодно должен был обновлять по од­ной пятой части состава палат.

Сравнительный анализ порядка формиро­вания Верховного Совета Съездом народных депутатов показывает его полную идентичность с тем, что предусматривалось Конститу­циями 1936 и 1977 годов. Это свидетельствует об отсутствии кардинальных перемен в деятельности представительных органов власти.

Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР не просуще­ствовали положенных им по Конституции пяти лет. Они прекрати­ли свою деятельность практически вместе с исчезновением Совет­ского Союза в конце 1991 года, так и не сумев укрепить союзную государственность.

В марте 1990 года на Съезде народных депутатов СССР из текста Конституции СССР было исключено упоминание о руково­дящей роли КПСС. Статья 6 Конституции СССР стала гласить, что «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политичес­кие партии, а также профсоюзные, молодежные, иные обществен­ные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участ­вуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами». Этим решением однопартийности как конституционному принципу формально был положен конец. Плюрализм и многопартийность поднимались на конституционный уровень.

В 1989 году в Конституцию России были внесены соответствующие поправки, а весной 1990 года состоялись выборы народных депута­тов РСФСР. В отличие от общесоюзного Верховного Совета, кото­рый в Конституции назывался самостоятельным органом, хотя и формировался съездом, Верховный Совет РСФСР, согласно Конс­титуции РСФСР, считался органом Съезда народных депутатов. Рос­сийский съезд численно был меньше общесоюзного, в него входили 1068 депутатов. Не было предусмотрено в РСФСР в отличие от со­юзного уровня специальных выборов части депутатов от общест­венных организаций. В 1990 г. Верховный Совет России стал двухпалатным, что отвечало федеративной форме государственного устройства.

В конце 1980-х гг. гораздо более серьез­ные демократические новации были предприняты в области зако­нодательства о выборах и референдумах. Впервые за многие годы предусматривалось проведение состязательных выборов с возмож­ностью выдвижения нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Для того чтобы сломать устоявшуюся десятилетиями прак­тику безальтернативных выборов, представлявших собой, по сути, лишь процедуру единогласной поддержки населением монополии КПСС, в Конституции СССР специально оговаривалось, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюлле­тени может быть включено любое число кандидатов.

На основе конституционного положения как на всесоюзном, так и на российском уровне в 1990 году были приняты законы о референдуме, в соответствии с которыми в марте 1991 года состоялся союзный референдум о сохранении Союза ССР и референдум РСФСР об учреждении поста Президента России.

Главным недостатком съездовской системы, по мнению ряда исследователей, был непостоянный характер работы и непрофессионализм депутатского корпуса. Поэтому Съезд не мог претендовать на роль российского парламента – постоянно действующего, структурированного по партийным предпочтениям представительного органа власти, способного выполнять сложные законотворческие и контрольные функции. Верховный Совет РСФСР как орган Съезда народных депутатов достаточно близко подошел к статусу законодательного органа. Однако он не опирался на процедуру всенародного избрания, нарушая принцип: источником любой власти является народ.

Съезд народных депутатов присвоил себе по существу учредительные полномочия, в том чис­ле и по отношению к органам исполнительной и судебной власти. Эти попытки входили в прямое противоречие с полновластием на­рода. Таким образом, Съезд народных депутатов, ставший переход­ной моделью советско-парламентской государственности вместо усиления начал парламентаризма в своей деятельности стал конку­рировать не только с исполнительной и судебной властью, но и присваивать себе учредительные полномочия. Это не соответ­ствовало ни правовой природе российской государственности, ни традициям российского народовластия. Кризис этой переходной формы правления в России был предопределен.

Литература:

Андреев В.Ф. Северный страж Руси. Л., 1985.

Гумилев Л.Н. От Руси к России: очерки этнической истории. М., 1992.

Ильин В.В., Ахиезер А.С. Российская государственность: истоки, традиция, перспективы. М., 1997.

Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М., 2005.

Салмин А.М. Современная демократия: очерки становления. М., 1997.

Согрин В.В. Политическая история современной России. 1985-2001: от Горбачева до Путина. М., 2001.

Фроянов И.Я. Мятежный Новгород. СПб., 1992.

[1] Государственные крестьяне – в России XVIII – первой половины XIX вв. сословие, образованное из бывших черносошных крестьян, половников, однодворцев и др. Жили на казённых землях, несли повинности в пользу государства, считались лично свободными. В 1886 г. получили право полной собственности на землю за выкуп.

[2] История России с древнейших времен до начала XXI века. / Под ред. А.Н. Сахарова. Т. 1. М., 2003. С. 792.

[3] Дворянские собрания – орган дворянского сословного самоуправления  в Российской империи  в 1785–1917 гг.

[4] Городская дума – орган городского самоуправления в России в 1785-1917 гг.

[5] Шестигласная дума – исполнительный орган городского самоуправления в России в 1785-1870 гг. (в Петербурге – до 1846 г., в Москве – до 1862 г.). Избиралась на три года из 6 гласных общей городской думы и городского головы. Ведала вопросами городского благоустройства.