Тема 14. «Новые политические пространства» в структуре междержавных противоречий

  1. Океанические пространства

Завершение серии войн на Балканах в конце 1990-х годов, а также войны 2000-х годов (в Афганистане и Ираке), не связанные напрямую с захватом и присвоением территорий, подтверждают предположение, закрепившееся в умах дипломатов и политиков, о том, что в пределах земной поверхности «все в основном поделено». Очередной тур территориального переустройства может быть связан только с военным конфликтом высокой степени интенсивности или иными чрезвычайными обстоятельствами общемирового масштаба. На таком политико-психологическом фоне в последние десять лет стремительно возрастал интерес к освоению общих пространств человечества — океанического, воздушного, космического, информационного и приполярного. Эти пространства воспринимаются ведущими государствами мира как «неразделенные», и в каком-то смысле их пока в самом деле можно считать таковыми.

Наиболее жесткому переделу подвергаются океанические пространства. После Первой мировой войны в основу международного морского публичного права был положен принцип свободы морей и мореплавания. После Второй мировой войны он получил свое подтверждение.

Женевские конвенции по морскому праву (1958) постулировали принципы:

-     свободы открытого моря;

-     исключительной юрисдикции государства над судами своего флага;

-     мирного использования Мирового океана;

-     суверенитета государства над внутренними морскими водами и территориальными морями.

Генеральная Ассамблея ООН создала в 1970 г. режим «океанического соуправления», в рамках которого все государства имеют равные права на эксплуатацию открытого моря и несут одинаковую ответственность за судьбу его ресурсов. Эти положения были конкретизированы Конвенцией о международных правилах предупреждения столкновения судов в море (1972) и Международной конвенцией по охране человеческой жизни на море (1974).

Режим правового регулирования Мирового океана был окончательно оформлен Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. (вступила в силу 16 ноября 1994 г.). Государственный суверенитет распространялся на внутренние, территориальные и архипелажные воды. Открытое море (океанические пространства) было объявлено нейтральным пространством, на него не распространяется суверенитет государств.

Особый правовой режим получили:

-      закрытое море — море, не используемое для транзитного прохода в другое море или океан;

-      прилегающая зона — 12 морских миль от территориальных вод, на которые распространяется суверенитет государства в области экологии, налогообложения, таможенного контроля и миграции населения;

-      особая экономическая зона — 200 морских миль от береговой линии, где государство имеет исключительные права на эксплуатацию всех природных ресурсов;

-      континентальный шельф — 350 морских миль от береговой линии, в пределах которых прилегающие государства имеют исключительное право на эксплуатацию природных и биологических ресурсов.

Отдельный режим был создан для международного района морского дна. Конвенция ООН установила, что ни одно государство не может претендовать на суверенитет над морским дном далее своих территориальных вод. Дно морей и океанов было объявлено «общим наследием человечества», от имени которого стал действовать созданный при ООН Международный орган по морскому дну.

Для соблюдения «океанического соуправления» были созданы:

-     Межправительственная океанографическая комиссия при ЮНЕСКО;

-     Международный совет по изучению моря;

-     Международное гидрографическое бюро;

-     Международная ассоциация физических наук об океане;

-     Специальный комитет по изучению моря при ООН.

В 1994 г. для разрешения территориальных споров на море был сформирован Международный трибунал по морскому праву (МТМП). Великие державы также согласились частично ограничить военную деятельность в океанических пространствах.

Система «океанического соуправления» была усилена экологическими соглашениями. В 1972 г. была принята Конвенция по предотвращению загрязнения морской среды путем сброса веществ с судов и летательных аппаратов. В 1980-х и 1990-х годах она была дополнена конвенциями о защите биоресурсов отдельных участков Мирового океана. В 1992 г. участники Конференции ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро заявили о важности совместной защиты экосистемы Мирового океана.

Постепенно в политике морских держав намечалась тенденция к пересмотру Конвенции ООН по морскому праву. Еще в 1983 г. СССР заявил, что не принимает процедур, влекущих за собой обязательные решения при рассмотрении находящихся в юрисдикции ООН споров. (Подобную оговорку сделала и Россия, для которой Конвенция ООН по морскому праву вступила в силу 11 апреля 1997 года.) 3 августа 1984 г. страны «группы семи» приняли «Временные договоренности по вопросам глубоководных районов морского дна». В них фиксировалась необязательность решений Международного органа по морскому дну по отчуждению добытых природных ресурсов.

В 1990-х годах эта тенденция усилилась. Ведущая океанская держава — США — не ратифицировала Конвенцию ООН по морскому праву. После серии переговоров Вашингтон и Подготовительный комитет ООН подписали в 1994 г. дополнительное соглашение к этому документу. Комитет пообещал дать Соединенным Штатам ряд привилегий: не ограничивать их экономическую деятельность на дне спорных участков шельфа и перейти к системе группового голосования в Совете Международного органа по морскому дну. В 2007 г. президент США Дж. Буш-младший вновь предложил сенату ратифицировать этот документ, и комитет сената по иностранным делам согласился с этим предложением. Но сенат США пока отказывается провести голосование по вопросу о ратификации. Неясно также, ратифицирует ли Вашингтон Конвенцию ООН по морскому праву как отдельный документ или в пакете с дополнительным соглашением 1994 года.

На это обстоятельство накладывается неопределенность принципов раздела континентального шельфа. В конце прошлого века Международный суд ООН урегулировал серию межгосударственных споров вокруг участков шельфа. Но полномочия по разрешению этих споров постепенно переходят к МТМП. Возникает вопрос о правомочности трибунала выносить решения в отношении государств, не ратифицировавших Конвенцию ООН по морскому праву. Не ясно, имеет ли МТМП право пересматривать решения Международного суда ООН или ранее принятые соглашения.

Дальнейшие дискуссии о пересмотре Конвенции ООН, по-видимому, будут связаны со спорами о правовом статусе отдельных морских пространств. Речь идет прежде всего об окраинных моряхприлегающих к материку водных пространствах, слабо отделенных от океана полуостровами и островами. Это позволяет сопредельным государствам объявлять подобные пространства своими территориальными водами. Возможен вариант раздела окраинных морей между несколькими странами.

Прецеденты подобного раздела существуют. Страны Карибского бассейна учредили в 1983—1990 гг. для Карибского моря правовой режим «автономного соуправления». Это море стало территориальными водами прилегающих к нему стран. В будущем «Карибский прецедент» может быть распространен на ряд спорных морей — Северное море, Норвежское море, Баренцево море, Чукотское море и море Беллинсгаузена у побережья Антарктиды. Австралия и Новая Зеландия рассматривают вопрос о создании подобного режима для Тасманова моря. Большое количество окраинных морей существует в Средиземноморском бассейне, причем правомерность выделения некоторых из них (например, Балеарского или Критского моря) признается далеко не всеми государствами.

Существует также практика объявления великими державами окраинных морей своими территориальными морями. Советский Союз объявил в 1920—1924 гг. своими внутренними морями Белое море, Карское море, море Лаптевых и Восточно-Сибирское море. После присоединения в 1945 г. Южного Сахалина и Курильских островов СССР объявил Охотское море своим территориальным морем. В 1969 г. Австралия, несмотря на протесты Индонезии и Франции, объявила своей территорией Коралловое море. С 1 января 1985 г. Канада ввела в отношении приарктических проливов, образующих Северо-Западный проход, режим внутренних морских вод.

Другая проблема — внутренние моря. Конвенция ООН 1982 г. определяет их как моря, глубоко вдающиеся в сушу и сообщающиеся с океаном одним или несколькими проливами. В зависимости от гидрологического режима (циркуляция ветра, течений и уровень солености) они подразделяются на внутри- и межматериковые. При смене гидрологического режима эти моря и связанные с ними проливы могут менять географический, а следовательно, и правовой статус.

В международном праве существуют прецеденты создания режимов особого управления внутренними морями. В 1857 г. была принята Копенгагенская конвенция об открытом статусе Балтийского моря. В 1936 г. последовала Конвенция Монтрё об особом статусе проливов Босфор и Дарданеллы и находящемся между ними Мраморном море. Возможна активизация дискуссий о разработке особых международно-правовых режимов для Черного, Азовского, Эгейского, Адриатического, Тирренского и Ионического морей. В Индийском океане могут быть созданы особые системы управления для Персидского залива и Красного моря. Большой интерес представляет также пространство между Индийским и Тихим океанами — море Банда, море Суду, море Сулавеси и Яванское море. Австралийские и индонезийские географы часто обозначают этот комплекс термином «Австрало-Азиатское средиземное море», что обосновывает претензии на введение особого правового статуса для этого бассейна. Иногда к нему добавляют Южно-Китайское море, что вызывает протесты со стороны КНР.

Особую проблему представляют закрытые моря, не имеющие выхода в Мировой океан. Конвенция ООН по морскому праву не дает четкого определения их правового статуса, хотя и фиксирует наличие у неприбрежных стран права допуска к подобным пространствам в коммерческих или научных целях. С научной точки зрения не всегда можно понять критерии выделения водных пространств в закрытые моря, а не озерные пространства. Это создает правовые коллизии для дискуссий о пересмотре их правового статуса. Большой интерес представляет прецедент Каспийского моря, связанный с определением его статуса. Решающую роль этот прецедент может сыграть для Аральского моря — бессточного соленого озера на границе Казахстана и Узбекистана.

Большое значение имеет прецедент Саргассова моря. Оно представляет собой район антициклонического круговорота вод в Атлантическом океане. От остальной части океана оно отделено не берегами, а серией течений. Это порождает два правовых вопроса. Первый — возможен ли пересмотр статуса Саргассова моря в случае колебания траектории движения течений. Второй — можно ли на этой основе объявлять части Мирового океана отдельными морскими пространствами. (Достаточно вспомнить дискуссии в США о возможности объявления Гудзонова залива или Персидского залива особыми морями.)

Новое значение приобретает экологический фактор. Еще в 1995 г. была принята Глобальная программа действий по защите морской среды от загрязнения в результате осуществляемой на суше деятельности. В 2002 г. участники Всемирного форума по устойчивому развитию в Йоханнесбурге (ЮАР) рекомендовали всем странам, во-первых, ввести к 2010 г. экосистемный подход к управлению прибрежными и океаническими районами и, во-вторых, помочь государствам третьего мира разработать морскую политику и механизмы комплексного управления прибрежными районами. Это открывает возможности для проведения каждым государством своей экологической политики в прибрежных районах.

Особый комплекс проблем возникает из-за обострившейся в 2008— 2009 гг. проблематики пиратства. Возвращение этого явления порождает сомнения в способности великих держав обеспечить функционирование режима свободной торговли в Мировом океане. Основные зоны активности пиратов (побережье Сомали, Малайзии, Западной Африки) находятся на перекрестке путей транспортировки энергоносителей. Борьба с пиратством ставит вопрос о милитаризации международных транспортных путей и закреплении за государствами особых «зон ответственности» на море. Возникает предлог для закрепления в международном праве принятой на Лондонском саммите стран «группы семи» (1984) концепции «разблокировки проливов»: использования военной силы для обеспечения бесперебойных морских поставок энергоносителей.

Борьба с транснациональным терроризмом и пиратством усиливает милитаризацию морских пространств. Еще в 2002 г. в США был принят Закон о безопасности морского транспорта, ужесточающий систему береговой охраны. Международная морская организация приняла в 2002 г. более жесткий Кодекс охраны судов и портовых сооружений. В 2008 г. последовали резолюции Совета Безопасности ООН № 1816 и 1846 об усилении мер по борьбе с пиратством. Для решения этих задач были созданы Малайзийское агентство береговой охраны, «Инициатива четырех», Инициатива безопасности портов Юго-Восточной Азии. На повестку дня выходит создание региональных «зон ответственности» государств — прежде всего в ключевых с точки зрения транзита энергоносителей Ормузском, Малаккском и Сингапурском проливах.

Конвенция ООН по морскому праву была принята в 1982 г., когда у США существовал противовес в виде советского военно-морского флота. В 2000-х годах Соединенные Штаты занимают преобладающие позиции в области военного и торгового флотов, но не присоединяются к нормативному документу о принципах использования Мирового океана. Другие морские державы (прежде всего Россия и КНР) вынуждены наращивать морские вооружения или усиливать контроль над принадлежащими им морскими пространствами. Возникает тенденция к замене режима «океанического соуправления» менее кооперационной системой отношений в Мировом океане.

  1. Приполярные территории

Неопределенность статуса океанических пространств обострила соперничество за раздел приполярных территорий. Подвижки в системе «океанического соуправления» поставили вопрос о разделе морских пространств, под определение которых попадают морские акватории около Северного и Южного полюсов. Появился пласт экспертной литературы о быстром таянии полярных льдов и возможности добычи больших залежей углеводородов на шельфе приполярных морей. Свое значение сохраняет и стратегический аспект проблемы. В Арктике были развернуты компоненты российской и американской систем предупреждения о ракетном нападении, базы для атомных подводных лодок, стратегической авиации. Антарктида занимает важное место в строящейся Международной системе мониторинга за ядерными испытаниями.

Еще в начале XX в. Франция, Британия, Австралия, Новая Зеландия, Чили, Аргентина и Норвегия заявили свои претензии на ряд антарктических территорий. Но 1 декабря 1959 г. был подписан Международной договор об Антарктиде, который запретил объявлять государственный суверенитет над любой частью антарктической территории и вести на ней военную деятельность, включая проведение ядерных испытаний и захоронение радиоактивных отходов. Государствам запрещалось также вести в Антарктике экономическую деятельность, т.е. добывать полезные ископаемые.

Антарктику разрешалось использовать исключительно в научно-исследовательских целях. Под давлением СССР и США большинство держав-претендентов были вынуждены присоединиться к этому договору, сняв открытые претензии на обладание антарктическими территориями. (Москва и Вашингтон сделали при этом оговорку, что в принципе могут выдвинуть свои территориальные претензии в Антарктике, хотя пока отказываются от этого.) 23 июня 1961 г. Договор об Антарктиде вступил в силу.

Параллельно с подписанием Международного договора об Антарктиде СССР и США договорились о нейтрализации антарктических морей. Еще в 1937 г. Международная географическая комиссия выделила Южный океан, границей которого стало Антарктическое циркумполярное течение, проходящее между 40 и 50° южной широты. В 1953 г. Международная географическая комиссия подтвердила факт выделения нового океана. (Хотя Международная географическая комиссия пока не принимала принцип обязательного разделения Мирового океана на пять океанических пространств.)

Но страны-претенденты не отказались от своих претензий. Соперничество между ними развернулось за пограничные территории между 40 и 60° южной широты (приантарктические территории). Претензии на них выдвинули Аргентина и Британия (Фолклендские острова, Южная Георгия и Южные Сандвичевы острова), Аргентина и Чили (острова архипелага Огненная Земля). Норвегия, несмотря на протесты СССР и США, сохранила в силе королевский указ 1927 г. о присоединении к себе «сектора Буве». К французским приантарктическим владениям относятся острова Крозе, остров Кергелен, острова Сен-Поль и Амстердам. Австралия владеет островами Херд и Макдоналд, островом Маккуори; Новая Зеландия — островами Окленд и Кэмпбелл; ЮАР — островами Принс-Эдуард. Британия относит к своим приантарктическим территориям находящиеся севернее 60° южной широты острова Тристан-да-Кунья и остров Гоф. Борьба вокруг этих островов и связанного с ними континентального шельфа поставила вопрос о том, что считать границей Южного океана — Антарктическое циркумполярное течение (район 40° южной широты) или зону действия Договора об Антарктике (район 60° южной широты). Скрытой формой территориальных претензий на Антарктику стала также антарктическая филателия — публикация заинтересованными странами марок, на которых ряд территорий Антарктиды обозначается как принадлежащие им территории.

Толчком к обострению антарктического вопроса стала британо-аргентинская война за Фолклендские острова 1982 г. Она создала прецедент вооруженной борьбы за пересмотр правового статуса приантарктических территорий.

Одновременно был поставлен под сомнение безъядерный статус Антарктики. (В 2003 г. Британия подтвердила факт наличия ядерного оружия на борту своих судов в ходе Фолклендской войны.) Использование британской авиацией американской военной базы на острове Вознесения (центр Атлантического океана) поставило вопрос о возможности использования для военной деятельности в Антарктике территорий за пределами континента. Бразилия под влиянием итогов конфликта заявила в 1986 г. о наличии у нее зоны интересов в Антарктике между 28 и 53° западной долготы. Поэтому после окончания Фолклендской войны американские исследователи Джон Киган и Эндрю Виткрофт в работе «Зоны конфликтов: Атлас будущих войн» (1986) доказывали возможность новых конфликтов за ресурсы Антарктиды и Южного океана.

В таких условиях Москва и Вашингтон в 1980-х годах предприняли шаги по укреплению международного статуса Антарктиды. Еще в 1980 г. была подписана Конвенция по сохранению антарктических морских ресурсов, подтверждавшая статус этого континента как международного заповедника. В 1986 г. Антарктика была официально объявлена безъядерной зоной. В 1991 г. был подписан Мадридский протокол об охране ее окружающей среды (вступил в силу в 1999 г.), подтвердивший положения конвенции 1959 года. Он ввел пятидесятилетний мораторий на добычу полезных ископаемых в Антарктике.

Международная географическая комиссия в 2000 г. определила Южный океан как особое водное пространство ниже 60° южной широты. На Южный океан стали распространяться положения Конвенции ООН по морскому праву, а также положения Договора об Антарктиде 1959 г.

Британия, Чили и Аргентина подняли вопрос о принадлежности широты южнее мыса Горн — границы антарктических плавучих льдов и поверхностных вод. Ситуация обостряется в связи с появившимися в 2005—2007 гг. прогнозами о возможном изменении границ Антарктического циркумполярного течения. Подтверждение этого факта возродит дискуссии об изменении границ Южного океана. На фоне обострения конфликта вокруг шельфа приантарктических территорий это усилит соперничество за пересмотр международного статуса Антарктики.

Более жесткое соперничество развернулось за статус Арктики. В отличие от Антарктиды межгосударственного договора о статусе Арктических территорий нет. Границы были проведены по результатам «первой арктической гонки» рубежа XIX—XX веков. В 1925—1926 гг. Канада и СССР провозгласили своими владениями треугольные секторы по сходящимся азимутам от восточной и западной точек своего побережья Северного Ледовитого океана до Северного полюса. Сложнее было положение США, Норвегии и Дании. Статус арктических стран они приобрели через изолированные от основной части территории страны и не могли создать в Арктике крупных национальных секторов. Вместе с тем в 1920-х годах СССР, Норвегия, Дания, США и Канада условились считать свои арктические секторы постоянными границами.

Международная конвенция по морскому праву 1982 г. ограничила владения каждого арктического государства территорией в 200 морских миль. Документ был ратифицирован всеми приарктическими странами, кроме США. Северный полюс и прилегающие к нему территории были объявлены нейтральными водами. Для осуществления принципа «океанического соуправления» в 1996 г. была создана международная организация Арктический совет. Попытки применить этот принцип в Северном Ледовитом океане вызвали серию неразрешенных международно-правовых конфликтов.

Во-первых, Россия, Канада, Дания и Норвегия постановили, что часть арктических морей является их территориальными или внутренними водами. С этими решениями не согласились США и страны ЕС, которые выступили за принцип свободного судоходства во всем Северном Ледовитом океане. Особую активность в этой сфере проявляют Финляндия, Швеция и Исландия — страны, неудачно претендовавшие в прошлом на создание своих арктических секторов. Под их влиянием институты ЕС предлагают подписать международное соглашение по Арктике наподобие Договора об Антарктиде 1959 года. Это предложение вызвало в апреле 2009 г. резкое возражение со стороны Канады, которая видит в нем угрозу для введенного в 1952 г. внутреннего статуса Канадского арктического архипелага и прилегающих к нему водных пространств.

Во-вторых, отход от принципа секторального деления Арктики возродил конфликты вокруг статуса Северного полюса. Еще в 1958 г. Международный суд постановил, что эта территория может отойти к Канаде, если в течение 100 лет никакая страна не докажет прав на дно Северного Ледовитого океана.

В апреле 2004 г. претензии на Северный полюс выдвинула Дания, мотивируя его связью с Гренландией подводным хребтом Ломоносова. В начале 2000-х годов в СМИ обсуждался тезис о формировании коалиции России, Дании и Канады за сохранение секторального раздела Арктики при условии перехода Северного полюса к Канаде. Однако Москва выступила за сохранение международного статуса приполярной территории. 2 августа 2007 г. российская экспедиция «Арктика-2007» установила российский флаг на дне под Северным полюсом. Другие приарктические страны — Канада, Дания и США — восприняли этот шаг России как претензию на присоединение Северного полюса к предполагаемому российскому континентальному шельфу.

В-третьих, ратификация Конвенции ООН по морскому праву поставила перед Россией вопрос о сохранении статуса Северного морского пути. С 1926 г. он считался национальной транспортной коммуникацией СССР, статус которой регламентировался внутренним законодательством. 27 апреля 1965 г. Совет министров СССР постановил, что в Северном Ледовитом океане воды проливов Карские Ворота, Югорский Шар, Маточкин Шар, Вилькицкого, Шокальского и Красной Армии являются территориальными, а проливов Дмитрия Лаптева и Санникова — историческими владениями Советского Союза. 31 июля 1998 г. был принят закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», который подтвердил статус Северного морского пути как внутренней транспортной артерии России. Распространение на Северный Ледовитый океан принципов «океанического соуправления» меняет ситуацию. Другие арктические страны (особенно США) могут поставить вопрос о свободном судоходстве на восточной ветке Северного морского пути от Маточкина Шара до Берингова пролива.

В-четвертых, между арктическими странами возник вопрос о пересмотре границ полярных секторов. Канада приняла 27 июня 1952 г. Закон о северных территориях, который распространил канадский суверенитет на прилежащие к континентальной части Канады арктические земли и острова. Это вызвало территориальные споры Канады с Данией (остров Ханс и пролив Нарес в Канадском Арктическом архипелаге) и США (участки моря Бофорта). Между СССР и Норвегией с начала 1970-х годов длится спор по поводу 155 тыс. кв. км шельфа Баренцева моря. Новым фактором стало провозглашение расширенной автономии Гренландии 21 июня 2009 года. Теоретически возможно появление ситуации, когда возникнет вопрос о праве Копенгагена быть участником Арктического совета.

Особую роль играют пограничные споры между Россией и США. В 1979 г. Верховный Совет СССР решил отодвинуть восточную границу, разделяющую Евразийский и Североамериканский континенты, к западу до 168°58’ западной долготы. Это решение вызвало территориальный спор Советского Союза и Соединенных Штатов из-за шельфовых участков в Беринговом и Чукотском морях. 1 июня 1990 г. США и СССР подписали соглашение о разграничении морских пространств в Беринговом море («соглашение Шеварднадзе—Бейкера»), по которому спорная территория в 50 тыс. кв. км площади была передана Вашингтону. Государственная дума РФ не ратифицировала это соглашение. Конгресс США, напротив, ратифицировал его 18 сентября 1990 г., и Вашингтон не признает российских претензий на сектор в Беринговом море.

В-пятых, активизировались дискуссии вокруг проблемы глобального потепления. В 1994 г. Международный комитет ученых по Арктике запустил проект «Последствия изменения климата в Арктике». 24 ноября 2004 г. его участники представили доклад «Последствия потепления в Арктике», в котором фиксировалось уменьшение толщины ледового покрова Арктики и ускоренное таяние арктических льдов. Аномально теплая зима 2006/07 г. в Северном полушарии придала этим прогнозам катастрофический оттенок. Межправительственная группа экспертов по изменению климата 14 марта 2007 г. сообщила о возможном установлении полноценного судоходства в Арктике к 2070 году. Европейское космическое агентство 4 сентября 2007 г. заявило, что потери льда открыли Северо-Западный проход (Канада) в первый раз после 1978 года. В 2008—2010 гг. эти модели стали вызывать сомнения. Но преобладающим трендом пока остаются разработки на тему быстрого таяния арктических льдов.

Более реалистична проблема разрушения арктических островов из ископаемого льда. Эти острова — обломки ледяного покрова времен последнего оледенения, которые «накрыты» грунтом, принесенным ветрами с материка. Подобные острова периодически гибнут из-за повышения среднегодовых температур (острова Меркурия, Диомида, Васильевский, Семеновский в море Лаптевых, остров Фигурина в Восточно-Сибирском море). В 1955—1958 гг. советские исследователи установили, что ископаемым льдом сложена часть площади острова Большой Ляховский (Новосибирские острова), мысов Крестовский и Большой Чукочий (север Якутии). Подобные тенденции теоретически могут частично изменить географическую карту Арктики.

В-шестых, в России крепнет ощущение, что цель других арктических стран — не гипотетическая добыча энергоресурсов, а утверждение своих стратегических интересов. Активизация арктической политики США, Канады, Дании и Норвегии началась после вступления в силу Договора СНВ-1 (1994 г.). В его рамках действовала «Программа совместного уменьшения угрозы», по которой они помогали России ликвидировать на Кольском полуострове атомные подводные лодки. В мировых СМИ появились недоказанные сообщения об «экологической катастрофе» на российском Севере. Требования распространить на Северный Ледовитый океан систему «океанического соуправления» могут означать попытку США, Норвегии, Дании и Канады сузить акваторию действия российского Северного флота.

В-седьмых, арктические страны подали заявки в Комиссию ООН по континентальному шельфу на обладание определенными арктическими пространствами. 20 декабря 2001 г. Россия подала заявку в комиссию на самый крупный сектор в Северном Ледовитом океане (1,2 млн кв. км), утверждая, что подводный хребет Ломоносова служит продолжением Сибирской континентальной платформы. 28 июня 2002 г. России было рекомендовано доработать обоснования своей заявки ввиду отсутствия карт подводных хребтов Ломоносова и Менделеева. Поэтому Россия в 2005 г. организовала ряд экспедиций по изучению подводного рельефа Северного Ледовитого океана. Летом 2007 г. последовала полярная экспедиция «Арктика-2007» под руководством депутата Государственной думы РФ А. Чилингарова. По ее результатам 20 сентября 2007 г. Минприроды России объявило, что подводные хребты Ломоносова и Менделеева служат продолжением континентального шельфа Российской Федерации. Дополнительные обоснования по российской заявке должны представлены в Комиссию ООН по континентальному шельфу.

Это событие вызвало болезненную реакцию других арктических государств. Норвегия подала 27 ноября 2006 г. свою заявку в Комиссию ООН по континентальному шельфу на 250 тыс. кв. км арктического шельфа. (15 апреля 2009 г. ООН признала суверенитет Норвегии только на 235 тыс. кв. км.) Канада и Дания заявили о намерении представить подобные заявки в 2013—2014 годах. Представители США, Канады, Дании и Норвегии выступили с рядом жестких заявлений по поводу российской экспедиции «Арктика-2007». К Северному полюсу были организованы датская (сентябрь 2007 г.) и две совместные американо-канадские экспедиции (сентябрь 2008 г. и август 2009 г.). Для снижения вероятности конфликтов 27—29 мая 2008 г. представители арктических стран на саммите Арктического совета в городе Илулиссат (Гренландия) подписали декларацию по проблемам Арктического циркумполярного региона. Участники саммита договорились блокировать попытки установления всеобъемлющего международно-правового режима управления Северным Ледовитым океаном и урегулировать проблемы Арктики мирными средствами.

2009 год принес, однако, новую гонку арктических стратегий. 9 января 2009 г. президент Дж. Буш-младший подписал документ «Региональная политика США в Арктике», который рекомендовал конгрессу ускорить процесс ратификации Конвенции ООН по морскому праву. 8 февраля 2009 г. в Осло на саммите министров иностранных дел Дании, Норвегии, Исландии, Финляндии и Швеции экс-министр иностранных дел Норвегии Турвалд Столтенберг выступил с докладом о необходимости расширения военно-морского сотрудничества Скандинавских стран в Арктике. В феврале 2009 г. был опубликован документ Совета безопасности РФ «Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 г. и дальнейшую перспективу». Правительство Канады опубликовало 18 августа 2009 г. «Северную стратегию», в которой провозгласило необходимость развивать свою арктическую инфраструктуру и препятствовать распространению на Арктику принципов «океанического соуправления».

Наложение подобных стратегий друг на друга усиливает конфликтный потенциал. 20 марта 2010 г. президент России Д. А. Медведев отметил, что «наблюдаются попытки других стран ограничить доступ России к разработке и освоению арктических месторождений». Это вызвало негативную реакцию со стороны Норвегии и Канады. Попытки распространить на Арктику Конвенцию по морскому праву 1982 г. остались неудачными.

  1. Воздушное пространство

Не менее жесткое соперничество разворачивается в воздушном пространстве. В первой половине XX в. государства провозгласили суверенитет над принадлежащими им слоями атмосферы. Но на Женевском саммите ООН 1955 г. США предложили принцип «открытого неба», согласно которому авиация всех стран могла совершать беспрепятственные инспекционные полеты над территорией других государств. СССР опасался, что в условиях превосходства Вашингтона в стратегической авиации реализация этого принципа приведет к бесконтрольному наблюдению за советскими военными объектами. Поэтому, хотя Соединенные Штаты и страны Западной Европы приняли идею «открытого неба», она не была оформлена в правовой режим.

При М.С. Горбачеве СССР согласился пойти на компромисс. На Парижской сессии СБСЕ (19-21 ноября 1990 г.) доработанный текст договора одобрили европейские страны НАТО и Варшавского договора как механизм верификации соглашений по контролю над вооружениями. 24 марта 1992 г. на саммите СБСЕ в Хельсинки был открыт для подписания Договор по открытому небу (ДОН). Документ зафиксировал:

а) принцип государственного суверенитета над воздушным пространством;

б) возможность государств договора совершать инспекционные полеты над территориями друг друга;

в) право на равное количество наблюдательных полетов;

г) детальное описание процедур проверок самолетов наблюдения.

Участники ДОН создали в Вене Консультативную комиссию по открытому небу, которая принимает решения на основе консенсуса. При комиссии был создан банк данных, куда поставляется информация, поступившая от инспекционных полетов. Договор вступил в силу 1 января 2002 года.

В конце 2000-х годов наметились дискуссии о пересмотре ряда принципов ДОН. Документ был подписан в условиях, когда Россия фактически отказалась от регулярных полетов своей стратегической авиации. Ситуация изменилась в 2007 г., когда Россия возобновила регулярные полеты своей стратегической авиации. (8—9 марта 2007 г. российская авиация совершила, в частности, инспекционные полеты над Канадой.)

Американские аналитики заговорили о несовместимости ряда положений ДОН с интересами национальной безопасности США. Похожие голоса зазвучали и в Канаде, где возобновление регулярных полетов стратегической авиации РФ увязали с дипломатическим конфликтом вокруг российской экспедиции «Арктика-2007».

Эти дискуссии могут получить юридическое обоснование. ДОН был подписан в формате саммита СБСЕ и в этом отношении уязвим для критики. Политики говорят о нарастающем кризисе ОБСЕ и необходимости ее реформы. Большинство крупных азиатских и латиноамериканских стран чувствуют себя ущемленными при разработке этого режима. Это создает правовой задел для возможного пересмотра базовых принципов ДОН.

Особую роль в пересмотре принципа «открытого неба» может сыграть политика ЕС. Еще в 1987 г. началось создание «Единого европейского неба». В 2006 г. Совет министров транспорта стран ЕС потребовал переводить двусторонние соглашения государств ЕС с другими странами в горизонтальные соглашения с Евросоюзом. Параллельно Европейская комиссия начала составлять «черный список» авиакомпаний, нарушающих экологические стандарты или ценовую политику. Возникают предпосылки конфликта между Евросоюзом и другими странами (Россией, КНР, отчасти Индией), рассматривающими его действия как нарушение ДОН.

Похожие проблемы существуют и в отношении космического пространства. Нормы космического права закреплены в Договоре о принципах исследования и использования космического пространства («Договор о Луне») 1967 года.

Основными принципами космической политики стали:

-     исследование и использование космоса в интересах всего человечества;

-     равенство всех стран при проведении космических исследований;

-     ведение космической деятельности в соответствии с международным правом и запрет на присвоение космического пространства государствами.

Особую роль играли статьи об использовании небесных тел исключительно в мирных целях и запрещении вывода в космос оружия массового поражения (ОМП). Однако внутри договора существуют серьезные правовые лакуны, которые в условиях начавшейся с 2003 г. «второй космической гонки» могут привести к распаду режима «космического соуправления». С 2003 г. в Китае осуществляются независимые пилотируемые орбитальные полёты. В 2007 г. Китаем было проведено испытание противоспутниковой ракеты. В 2019 г. такое же успешное испытание противоспутниковой ракеты провела Индия.

В международном праве отсутствует определение космического пространства. Большинство государств вслед за Международной федерацией аэронавтики считает, что граница между воздушным и космическим пространством проходит на высоте 100 км над уровнем моря.

США придерживаются иного — функционального — подхода. В соответствии с ним нет необходимости устанавливать четкую границу между двумя пространствами. Лучше различать авиационную и космическую деятельность в зависимости от типа используемого аппарата. Это открывает возможности для провозглашения государствами суверенитета над пограничными слоями космоса и атмосферы.

Сложный комплекс проблем порождает коммерциализация космической деятельности. Основные проекты изучения космоса традиционно реализовывали государства. С развитием телекоммуникационных технологий и коммерческих запусков орбитальных аппаратов все более весомую роль приобретает космический бизнес. Коммерческие компании выводят свои спутники или покупают у государства услуги, предоставляемые его орбитальной группировкой. Новый ракурс эта проблема получила в связи с появлением проектов космического туризма на основе частных суборбитальных аппаратов и космодромов. Международных правил ведения коммерческой деятельности в космосе нет. Применимы ли нормы «Договора о Луне» к транснациональным корпорациям, если они не являются его участниками?

Особую проблему представляет растущее соперничество государств за первенство в освоении небесных тел. Среди космических держав наблюдается возвратный интерес к организации пилотируемых полетов на Луну. США, Россия, страны ЕС и Япония выдвигают конкурентные проекты изучения планет Солнечной системы. В ближнем космосе Россия и страны ЕС пытаются развернуть альтернативные американской GPS системы навигации и связи. Соперничество усиливается на рынке космической метеорологии, где Япония, Европейское космическое агентство и отчасти Россия пытаются потеснить НАСА. «Договор о Луне» 1967 г. запрещает государствам провозглашать суверенитет над небесными телами. Но юридические коллизии вокруг «Соглашения о Луне» 1979 г. создают задел для пересмотра в будущем этого положения.

Особую опасность представляют попытки милитаризации космического пространства. Во второй половине XX в. сформировалось понятие «военно-космическая деятельность», которое включает в себя использование спутников в интересах разведки, связи, наблюдения, целеуказания, навигации и раннего предупреждения о ракетном нападении.

Дважды (в 1960-х и 1980-х годах) в США и СССР наблюдался подъем интереса к проектам «космического оружия» в виде серии автономных космических перехватчиков и противоспутниковых систем. В 1990-х годах Пентагон разработал системы ПРО «заатмосферного перехвата» THAAD (Theater High Altitude Area Defense). Они способны действовать за пределами нижней границы космического пространства, но по американской классификации относились к ПРО ТВД. Вопрос о размещении подобных систем в Японии и на Тайване во многом привел к Тайваньскому ракетному кризису 1996 года. Возникла опасность вывода ударных боевых систем в космическое пространство без формального нарушения базового договора 1967 года.

В начале XXI в. тенденция к милитаризации космоса усилилась. С 2001 г. Соединенные Штаты постоянно повышают роль космического компонента своей создающейся системы ПРО. В России, судя по заявлениям руководства РВСН и Военно-космических сил, разрабатываются новые перспективные проекты в области развития средств преодоления космического эшелона ПРО. В 2007—2008 гг. прошли испытания китайского и американского противоспутникового оружия. Эти тенденции повышают опасность столкновения космических объектов. Показательным стало столкновение 11 февраля 2009 г. американского телекоммуникационного спутника «Iridium 33» с выведенным из строя российским военным спутником «Космос-2251».

Отдельного внимания заслуживает проблема вывода в космос ударных боевых платформ. «Договор о Луне» запрещал выводить в космос все виды ОМП. Но в документе не говорилось о запрете на размещение в космосе обычных вооружений или оружия на новых физических принципах. В соответствии с функциональным подходом к определению космоса боевые платформы можно выводить в ближний космос, выдавая их за системы «высоковоздушного» («заатмосферного») перехвата. В 2007 г. Россия и КНР разработали проект Договора о запрещении вывода в космос ударных боевых систем. Но на Женевской конференции ООН 12 февраля 2008 г. США заблокировали проект этого документа. Москва и Пекин, напротив, подписали 23 мая 2008 г. совместную декларацию, в которой обязались содействовать продвижению этого договора.

В краткосрочной перспективе центром дискуссий станет, по-видимому, вопрос о верхних слоях атмосферы и пограничных слоях «ближнего» космоса. Формально государственный суверенитет распространяется на все атмосферное пространство до высоты 100 км. Фактически используемым было только пространство до высоты 45 км — верхней границы полета реактивных самолетов. Разработка новых систем вооружений меняет ситуацию. Мезосфера и термосфера попадают в непосредственное поле государственных интересов. Возникает опасность пересмотра «Договора о Луне» или даже распада этого документа, как это произошло с Договором по ПРО 1972 года.

  1. Информационное пространство

Новой сферой международных отношений стала борьба за раздел информационного пространства. До создания глобальной информационной сети понятие «информационная борьба» означало исключительно ведение пропаганды через СМИ. Ситуация изменилась с появлением Интернета — глобальной телекоммуникационной сети информационных и вычислительных ресурсов. Эта система возникла в результате слияния трех сетей:

-     американской экспериментальной сети ARPANET (Advanced Research Projects Agency Network);

-     сети Научно-исследовательского фонда США (National Science Foundation Network — NSFNet);

-     системы Всемирной паутины, разработанной Европейским советом по ядерным исследованиям.

Технологический фундамент для функционирования этой сети был заложен в 1970-х годах. В то время был разработан принцип электронных протоколов, на основе которого возникли первые электронные услуги — электронная почта и списки рассылки информации. В 1991 г. появилась основная услуга сети — Всемирная паутина (World Wide Web). Она упростила поиск информации и позволила обслуживать графические, видео- и аудиофайлы. В 1993 г. ведущие мировые СМИ начали использовать электронную сеть для размещения электронных версий своих изданий. На этой основе к 1997 г. окончательно сформировалось понятие «Интернет», включающее в себя Всемирную паутину, услуги электронной почты, списки рассылки и услуг.

Это событие сделало технически решаемой проблему управления информационным пространством. Управление Интернетом означает установление контроля над ключевыми ресурсами (доменные имена, /P-адреса, интернет-протоколы, система корневых серверов), контентом, регистрационными операциями и системой присвоения доменов и адресов. В начале 1990-х годов возникли международное сообщество IETF (Internet Engineering Task Force) и международная профессиональная организация ISOC (Internet Society). В 1998 г. ведущие функции перешли к международной некоммерческой организации ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers). Формально она независима от государственных структур, хотя в ее создании участвовал Департамент торговли Соединенных Штатов.

В конце 1990-х годов компания ICANN подверглась реорганизации. Возникла дочерняя от нее организация IANA (Internet Assigned Numbers Authority), которая занимается управлением пространствами IР-адресов, доменов верхнего уровня, типами данных NHME и параметрами протоколов Интернета. IANA делегирует свои полномочия по распределению IР-адресов региональным регистраторам. Появилась серия интернет-организаций RIR (Regional Internet Registry), занимающихся вопросами адресации и маршрутизации в Интернете и получающих свой статус от ICANN.

Такая система управления Интернетом привела к разногласиям между великими державами. Страны ЕС и США выступают за сохранение лидирующих позиций ICANN как автономной компании. КНР, страны Азиатско-Тихоокеанского региона и Африки требуют передать ICANN под контроль Международного союза электросвязи. Более гибкую позицию занимает Россия, сумевшая создать свой домен Интернета — Рунет.

Дискуссии о создании международно-правового режима управления Интернетом начались во второй половине 1990-х годов. В 1998—2001 гг. была принята серия резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, которые постулировали необходимость начать разработку понятия «информационная безопасность» и учредить международные стандарты обеспечения безопасности глобальных информационных систем. Часть этих положений была зафиксирована в принятой на саммите «группы восьми» на Окинаве (2000) хартии «Глобального информационного общества». 22 ноября 2002 г. последовала программная резолюция ГА ООН № 57/53, которая указала на недопустимость использования информационно-телекоммуникационных технологий и средств для оказания негативного воздействия на инфраструктуру государств. В то время она была воспринята как косвенное осуждение политики США по подготовке военной операции в Ираке.

В начале XXI века на смену спорам о принципах осуществления информационной безопасности пришел вопрос о непосредственном управлении Интернетом. Дискуссии начались на Международном саммите 2003 г. по проблемам информационного общества в Женеве. Генеральному секретарю ООН было поручено организовать Рабочую группу по проблемам информационного общества для выработки определения термина «управление Интернетом» и подготовки отчета к Тунисскому саммиту 2005 г. 8 декабря 2003 г. последовала резолюция ГА ООН № 58/32 «Достижения в сфере информатизации и телекоммуникаций в контексте международной безопасности». В соответствии с ней в 2004 г. была создана Группа правительственных экспертов для изучения комплекса вопросов информационной безопасности.

Доклад Рабочей группы (июнь 2005 г.) определил «управление Интернетом» как «разработку и применение правительствами, частным сектором и гражданским обществом, при выполнении ими своей соответствующей роли, общих принципов, норм, правил, процедур принятия решений и программ, регулирующих эволюцию и применение Интернета». Это определение подвергалось критике за неясность формулировок. Достичь конкретных результатов на Международном саммите по информационному обществу в Тунисе (ноябрь 2005 г.) не удалось.

В 2006—2009 гг. крупных подвижек в сфере управления Интернетом не было. Но в данный период возникла серия прецедентов по усилению государственного контроля над этой системой. В 2006 г. США приняли «Стратегию национальной безопасности в киберпространстве», в которой было объявлено об усилении роли спутникового Интернета как наименее уязвимого для нападения террористов. В мае 2007 г. серверы Эстонии подверглись массированным хакерским атакам, в которых страны НАТО обвинили Россию. В июне 2008 г. в Швеции был принят закон об усилении контроля над поступающим из РФ интернет-трафиком. В том же 2008 г. КНР подтвердила свои требования убрать из Интернета расширение Тайваня «tw» и заявила о возможности перехода на национальные IDN-домены. Эти события показали, что государства рассматривают возможность усиления национального регулирования Интернета.

Особый интерес заслуживает концепция проведения возможных военных операций в киберпространстве. В Соединенных Штатах в 2006 г. была принята «Национальная стратегия борьбы с кибертерроризмом». 19 сентября 2007 г. было объявлено о создании в составе ВВС США Киберкомандования, специального отдела министерства обороны, отвечающего за обеспечение военных действий в виртуальном пространстве и безопасности военных информационных систем. 23 июня 2009 г. приказ о его формировании был подписан министром обороны США Робертом Гейтсом. Повышение роли операций в киберпространстве предусмотрено также изданным 1 февраля 2010 г. «Четырехлетним обзором оборонной политики США». Закрепление этой тенденции подрывает единство мировой информационной сферы.

Борьба за передел «общих пространств» отражает фундаментальный сдвиг в структуре среды международной безопасности. Понимание пространства вышло за пределы «территориальной» геополитики XIX в. Помимо физико-географических территорий оно включает в себя перетоки информации, коммуникации, механизмы формирования общественного мнения, контроль над водными ресурсами. Но одновременно понимание пространства вышло также за пределы геоэкономических концепций конца XX в. В то время освоение «новых пространств» считалось фактором объединения государств перед лицом «новых вызовов». В XXI в. взаимодействие в рамках «общих пространств» предполагает не столько межгосударственное сотрудничество в их освоении, сколько соперничество за принципы их раздела. Увеличение числа пространств порождает новые формы межгосударственных или даже транснациональных конфликтов. В этом смысле переход к «сферической» модели парадоксальным образом возрождает теории «жесткой силы» и геополитического соперничества.

Литература

Мегатренды: Основные траектории эволюции мирового порядка в XXI веке: Учебник / Под. ред. Т.А. Шаклеиной, А.А. Байкова. 2-е изд., испр. и доп. М.: Издательство «Аспект Пресс», 2017. С.393-417.