Тема 9. Операции СНГ и миротворческий потенциал ОДКБ

Устав ООН (прежде всего глава VIII), другие положения и принципы современного международного права признают возможность использования региональных органов и соглашений для урегулирования конфликтов и поддержания мира и стабильности в том или ином регионе.

Традиционно региональными организациями в понимании главы VIII Устава ООН считались континентальные межгосударственные объединения типа Организации американских государств (ОАГ), Организации африканского единства / Африканского союза (ОАЕ/АС), Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ/ОБСЕ).

Содружество Независимых Государств (СНГ), возникшее в декабре 1991 г., было признано ООН в качестве региональной организации (резолюция ГА ООН от 24 марта 1994 г.), правда, с оговорками со стороны ряда скандинавских и западноевропейских стран, отрицающих право СНГ самостоятельно проводить операции по поддержанию мира на территориях стран-участниц.

Есть все основания рассматривать СНГ периода его миротворческой активности (с 1992 г. до первой половины 2000-х годов) в качестве полноправной региональной межгосударственной организации, подпадающей под положения главы VIII Устава ООН со всеми вытекающими из этого статуса последствиями, в том числе относительно права использования вооруженных сил для предотвращения и прекращения вооруженных конфликтов в этом регионе.

К началу второго десятилетия XXI в. СНГ, по мере собственного ослабления, в значительной мере утратило миротворческие функции, которые постепенно перешли к Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ).

  1. Геополитические и понятийные границы ННГ, СНГ и «постсоветского пространства»

Концепция «постсоветского пространства» носила переходный характер. В транзитологии она была призвана прикрыть отсутствие новых сущностных определений для обозначения группы стран, отказавшихся от советской системы, но еще не обретших нового лица и ясного вектора развития. Понятия «новые независимые государства» (ННГ) и «постсоветское пространство», обозначая сходную группу государств, несли в чем-то противоположную смысловую нагрузку. Политики и исследователи из самого региона предпочитали говорить об ННГ, поскольку это понятие подчеркивало суверенность и разрыв со старым режимом. Вместе с тем западные исследователи (бывшие «советологи», потерявшие единый объект исследования), предпочитая термин «постсоветское пространство», стремились подчеркнуть преемственность между новыми образованиями и прежней «империей», а также общие советские истоки формирующихся переходных социально-политических систем. В начале 1990-х годов многие зарубежные советологические центры переименовали себя в центры «постсоветских исследований».

На протяжении нескольких лет после формального распада Союза постсоветское пространство (за исключением трех балтийских государств, которые относительно быстро выделились в особую категорию) сохраняло признаки единства или по крайней мере сходства в развитии составляющих его молодых государств. Можно выделить следующие факторы, объединявшие постсоветское пространство в цельное геополитическое образование:

-     политические и экономические связи внутри СНГ (включая объем торговли и экономических связей бывших республик друг с другом) были какое-то время более интенсивными, чем их связи с вешними партнерами;

-     общее экономическое пространство СНГ вырастало из советской централизованной и плановой экономики и системы тотальной государственной собственности;

-     общая советская военная инфраструктура поначалу еще не была разделена на 15 относительно самостоятельных военных машин (причем элементы взаимной зависимости в военной и военно-промышленной сферах сохранились и в XXI в.);

-     наличествовал общий язык межкультурной коммуникации (русский) и относительно глубокое взаимопроникновение культур.

Для 12 государств (из 15 ННГ), которые образовали Содружество Независимых Государств (СНГ), дополнительно действовали и иные объединительные факторы:

-     была сформирована система интегративных органов СНГ (Совет глав государств, Совет председателей правительств, Совет министров обороны, Совет министров иностранных дел, позже Совет секретарей советов безопасности, Совет генеральных прокуроров стран СНГ и пр.);

-     в сфере законодательных органов была создана Межпарламентская ассамблея СНГ, а позже Межпарламентская ассамблея ОДКБ, постепенно обозначившие контуры общего правового поля СНГ посредством разработки и принятия многих сотен модельных законов СНГ и ОДКБ, а также проведения многочисленных кампаний по «гармонизации законодательства»;

-     система центральных законодательных и исполнительных органов СНГ постепенно обросла более чем пятнадцатью отраслевыми агентствами экономической и политической кооперации и десятью межправительственными интеграционными организациями;

-     Совет министров иностранных дел и Совет министров обороны предприняли неоднократные попытки (в основном неудачные) сформировать контуры общей внешней и военной политики стран СНГ (подобно Единой внешней и оборонной политике Европейского союза);

-     механизм саммитов (встреч в верхах) лидеров стран СНГ, проходивших относительно регулярно до середины нынешнего десятилетия, обеспечивал неравномерную и не всегда удачную, но все-таки определенную политическую координацию в рамках Содружества.

  1. Международное признание миротворческой деятельности в ННГ

В целом участие в миротворческих операциях и иных типах миротворческой деятельности в значительной мере определяет место и роль крупных глобальных и региональных держав и организаций в современном мире. В целях включения в мировые политические процессы и воздействия на них с учетом собственных интересов многие региональные организации уделяют значительное внимание миротворческой деятельности.

Миротворческие операции (МТО) есть не только деятельность по стабилизации обстановки или разрешению конфликтов. Различные МТО имеют разные политические «равнодействующие», определяющие постконфликтное мироустройство в ныне конфликтном регионе. Необходимо индивидуально определять, в чем состоят политические, экономические, идеологические или иные интересы СНГ, ОДКБ, России в той или иной миротворческой операции.

Из всего разнообразия конфликтов, произошедших или продолжающихся на геополитическом пространстве новых независимых государств, понятия международной миротворческой деятельности и статусы разнотипных миротворческих операций могут быть приложимы к усилиям по урегулированию конфликтов в Таджикистане, Грузии / Южной Осетии, Грузии/ Абхазии, Нагорном Карабахе, Молдове/Приднестровье (карта-схема 4.1). 

При этом операция в Нагорном Карабахе развернута так и не была: это пример неудачной попытки организации региональной миротворческой операции под эгидой СБСЕ/ОБСЕ, согласовавшей в 1993 г. мандат на проведение такой операции. Всякое последующее вмешательство внешних акторов в карабахское урегулирование носило политико-дипломатический характер и не имело военных компонентов. Две относительно удачные операции, которые в наибольшей мере решили поставленные перед ними задачи, — в Южной Осетии / Грузии (1992—2008) и Приднестровье/Молдове (1992—н/вр)имеют наибольшие проблемы с международным признанием их политико-правового статуса. По обеим операциям отсутствуют мандаты (на применение вооруженных сил) со стороны не только ООН, но и региональных организаций (ОБСЕ и СНГ).

Две другие операции в регионе ННГлегитимное вмешательство России в конфликты в Грузии / Южной Осетии и Молдове/Приднестровье, осуществленное в соответствии с международными соглашениями, — могут претендовать на статус миротворческой операции в той мере, в какой политико-дипломатические и военные действия российской стороны являются действиями нейтральной «третьей силы», равноудаленной от сторон конфликта. В международно-правовом плане применимости понятия МТО к операциям в Южной Осетии и Приднестровье на начальном этапе способствовало участие в соглашении о приглашении российских воинских контингентов всех конфликтующих сторон (подписание соглашения с Россией не только президентом Грузии, но и политическим руководством Южной Осетии и, аналогично, не только президентом Молдовы, но и политическим руководством Приднестровья).

Однако в настоящее время следует взвесить, не является ли политически более целесообразным отказ от трактовки этих двух конкретных операций как миротворческих (каковыми они все равно не признаются в масштабах международного сообщества) и применение к ним статуса легитимного вмешательства по соглашению с правительством другого государства для оказания помощи в борьбе с сепаратизмом и нелигитимными политическими и военными образованиями на его территории.

В то же время целесообразно осмысление операции силами МВД и МО РФ в 1992 г. по разъединению враждующих сторон в ходе конфликта Северной Осетии и Ингушетии (двух субъектов Российской Федерации) как уникального примера удачной внутренней миротворческой операции, выполненной силами и с применением тактики действий внутренних войск. По военно-тактическим (разъединение, разоружение, обмен заложников, контроль миграции) и организационным характеристикам эта операция соответствует основным параметрам миротворческой деятельности по «разниманию» конфликтующих сторон, прекращению этнически мотивированного насилия.

Операции в Таджикистане (1992—2000) и Грузии/Абхазии (1994—2008) являются по статусу полноценными региональными миротворческими операциями СНГ. Обе осуществлялись на основании коллективного решения глав государств СНГ, имели мандат СНГ (который при этом неоднократно обновлялся и уточнялся), общее военное руководство ими осуществлялось через международный орган — Штаб по координации военного сотрудничества государств—участников СНГ (ШКВС).

При этом в каждом из этих регионов параллельно развертывалась наблюдательная операция ООН с участием военных наблюдателей — UNMOT в Таджикистане и UNOMIG в Грузии/Абхазии. Таким образом, можно говорить о переплетении и взаимодополнении двух международных МТО по мандату ООН с наблюдательными функциями и двух региональных МТО СНГ с функциями разъединения конфликтующих сторон и стабилизации обстановки в горячих регионах.

  1. Структуры и органы СНГ по урегулированию конфликтов

Содружеству Независимых Государств пришлось включаться в урегулирование расползающихся по территории ННГ конфликтов «на ходу». Первым правовым инструментом такого урегулирования стал Договор о коллективной безопасности (ДКБ), заключенный в Ташкенте 15 мая 1992 г., т.е. всего лишь через полгода после распада СССР и образования СНГ. Впоследствии ДКБ превратился в основу для создания ОДКБ как новой региональной организации, однако это произошло лишь в 2002 г., через десять лет существования Договора. Первоначально же он считался правовым инструментом СНГ. Более того, до середины 1990-х годов сохранялись планы и намерения оставить под общим управлением СНГ единую военную инфраструктуру бывшего Советского Союза или хотя бы компоненты этой инфраструктуры, в частности ядерный арсенал, систему охраны внешних границ бывшего Союза. Именно с этой целью создавался Совет министров обороны СНГ и подчиненный ему в качестве рабочего органа Штаб по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ (ШКВС).

Однако уже к 1994-1995 гг. стало ясно, что бывшие республики, а ныне новые независимые государства создали или заканчивают создавать каждый собственную военную инфраструктуру — Министерства обороны, национальные вооруженные силы, собственные силы охраны границ. Поменялся характер военной интеграции в СНГ: от этапа раздела военной инфраструктуры бывшего Советского Союза по «национальным квартирам» страны СНГ перешли к сопряжению отдельных, пока неполных национальных военных инфраструктур между собой.

Основные политические решения по вопросам конфликтов и их урегулирования принимал Совет глав государств (СГГ) СНГ. Саммиты СНГ сначала проводились относительно регулярно и претендовали на статус «коллективного руководства» Содружества. Однако изначально в СНГ сложился механизм принятия решений не на базе консенсуса, а на основе «согласия заинтересованных». Если отдельные сраны СНГ не были включены собственными интересами в какой-либо проблемный узел, они попросту могли не участвовать в голосовании — решение принималось оставшимися «заинтересованными» странами (например, Белоруссия и Армения нередко не участвовали в обсуждении и решении вопросов безопасности в Центральной Азии, и, наоборот, ряд центральноазиатских стран не участвовали в решениях по карабахскому урегулированию). В результате в архиве СНГ в Минске накопилось немало решений, которые были подписаны не всеми, а лишь несколькими (иногда даже двумя-тремя) руководителями стран СНГ.

Формально мандаты СНГ имеют две миротворческие операциитаджикская и абхазская. Однако в случае решения по Абхазии личной встречи президентов не было, генеральный секретарь СНГ по очереди посетил ряд руководителей в их столицах, согласовывая «мандат» на операцию. Примечательно, что по операциям в Молдове/Приднестровье и Южной Осетии / Грузии мандаты СНГ согласовать не удалось, и эти две операции проводились на ином правовом основании двусторонних межгосударственных (межпрезидентских) соглашений.

В целом роль генерального секретаря СНГ в вопросах урегулирования конфликтов оказалась относительно невысокой — он не обладал достаточными полномочиями и инфраструктурно-организационными ресурсами. Зато реальную роль сыграли два других органа — Совет министров иностранных дел (СМИД) и Совет министров обороны (СМО) СНГ. Совет коллективной безопасности (СКБ) СНГ, таким образом, мог работать в разных форматах — президентском и министерском. Министры обороны, действуя через Штаб по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ, реально сформировали Коллективные миротворческие силы (КМС) четырех государств (России, Казахстана, Киргизстана, Узбекистана) для Таджикистана. ШКВС осуществлял оперативное руководство и назначал сменявшихся по ротации командующих операциями в Таджикистане и Абхазии/Грузии.

Межпарламентская ассамблея СНГ (ее штаб-квартира расположена в Санкт-Петербурге, в Таврическом дворце) разработала и приняла в 2001 г. Модельный закон СНГ «Об участии государства в миротворческих операциях». В нем подробно указывалось, какие решения по конфликтному урегулированию могут и должны принимать президенты стран СНГ, какие — главы и аппараты правительств, как построить отношения со страной, на чьей территории конфликт, а как — с ООН и другими международными организациями в ситуации конфликта на территории стран СНГ.

В СМО СНГ и ШКВС в середине 1990-х годов шла активная работа в попытках создать постоянные Коллективные миротворческие силы СНГ, которые могли бы на регулярной основе задействоваться для операций в конфликтных регионах. И вообще все — и московские, и минские, и петербургские структуры СНГ претерпели динамику от решений, на первом этапе (1991 — 1994 гг.) по каждому конфликту в ННГ «по отдельности», предпринимая «пожарные» меры, в направлении на следующем этапе (1995-1999 гг.) создания относительно цельной системы конфликтного урегулирования как уставной задачи СНГ. Стоит отметить, что к 1995 г. в СНГ сложилось понимание, что нельзя игнорировать мировую практику и деятельность ООН, нельзя рассматривать территорию ННГ как изолированное пространство, в которое не стоит пускать иные международные организации. В частности, в попытке урегулировать таджикский конфликт президенты пяти стран СНГ (России и четырех центральноазиатских ННГ) направили в 1995 г. официальное письмо-просьбу Генеральному секретарю ООН сформировать полномасштабную миротворческую операцию ООН для Таджикистана, сменив там (или включив в себя) миротворческие силы СНГ. Аналогичная просьба направлялась и по конфликту в Абхазии/ Грузии. Однако руководство ООН, сосредоточенное в тот период на операциях в бывшей Югославии, фактически предложило СНГ работать над региональными конфликтами в ННГ самому, сославшись на ограниченность миротворческих ресурсов.

Не все государства в одинаковой степени участвовали в военной интеграции СНГ и в работе по созданию механизмов конфликтного урегулирования и проведения военных операций в конфликтных регионах. В такой работе в основном участвовали страны—члены ДКБ, но при этом сам состав ДКБ с годами менялся. Изначально Договор о коллективной безопасности был подписан шестью странами: Арменией, Казахстаном, Киргизстаном, Россией, Таджикистаном, Узбекистаном. Белоруссия поначалу не вошла в договор, поскольку в ее Декларации независимости и Конституции были закреплены пункты о нейтральности (невхождении в политические блоки). Однако уже в 1993 г. Минск пошел на присоединение к ДКБ с оговорками, что белорусские военнослужащие не будут участвовать в военных операциях за пределами страны. Позже к ДКБ присоединился Азербайджан, который, во-первых, опасался, что участвующая в Договоре Армения использует эту политическую организацию для продвижения собственных интересов в отношении Карабаха, а во-вторых, сам надеялся поставить в структурах ДКБ вопрос о помощи в сохранении собственной «территориальной целостности». Присоединилась к ДКБ и Грузия, чей лидер Э. Шеварднадзе, видя проблемы России с сепаратистскими планами Чечни, полагал, что ДКБ может стать опорой в борьбе с сепаратизмом на грузинской территории.

Однако уже к концу 1990-х годов стало ясно, что механизмы ДКБ вряд ли помогут Азербайджану и Грузии в решении их проблем с сепаратистскими территориями. И когда в 1999 г. пришло время продлять ДКБ (первоначально он был заключен на 7 лет), Грузия и Азербайджан вышли из Договора. Не продлил его и Узбекистан, который в этот период начал форсировать взаимодействие с США, Турцией и исламскими странами. Выходя из Договора, Узбекистан попросил перестать называть Договор «Ташкентским».

Договор о коллективной безопасности стал таким образом связкой между военно-политической интеграцией в СНГ и, в дальнейшем, в ОДКБ. После 1999 г. военную интеграцию продолжили шесть государств, но уже в несколько ином составе, чем вначале: теперь членами Договора были Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизстан, Россия и Таджикистан. Примечательно, что Узбекистан снова вторично вошел в Договор (на основе которого в 2002 г. уже была создана ОДКБ) в 2006 г., когда США и западные державы резко охладели к этой центральноазиатской стране после нарастания в ней исламского фундаментализма и внутреннего ужесточения узбекского режима. Ташкент попытался по-новому наладить военно-политические отношения с Москвой и центральноазиатскими соседями. Однако в 2012 г. Узбекистан, который постоянно занимал особую позицию внутри ОДКБ и не подписал 66 коллективных документов ОДКБ, вновь (повторно) вышел из ОДКБ.

Таким образом, после 2002 г. лидерство в вопросах конфликтного урегулирования однозначно стало переходить от ослабевающих структур СНГ к набирающим силу структурам ОДКБ. В то же время, подводя итоги «активного десятилетия» СНГ, можно констатировать, что миротворческая деятельность Содружества Независимых Государств как региональной международной организации имела вполне определенную специфику, отраженную в табл. 4.1.

Миротворческая деятельность на территории стран СНГ, особенно в первое десятилетие после распада Союза, должна найти международное признание как самостоятельная ветвь, направление международного миротворчества. Этого вряд ли возможно добиться неоправданным обобщением и попыткой подведения всех действий в конфликтных регионах СНГ под расширительно понимаемое миротворчество. Однако то, что возможно и целесообразно сделать с точки зрения утверждения интересов России как ведущей региональной державы и лидера СНГ/ОДКБ, — это точно дифференцировать операции в разных конфликтных регионах ННГ по способам, субъектам, правовой основе и направить усилия на утверждение концепции регионального миротворчества СНГ/ОДКБ, соответствующего принципам ООН.

Таблица 4.1. Доктрина и практика операций СНГ в конфликтных районах

Политическое решение об операции (мандат)

Собственное решение Совета глав государств СНГ. Доктринально предусматривается также возможность действия по мандату ООН

Принцип принятия решений

«Мягкий» консенсус или «консенсус заинтересованных стран», при котором некоторые члены СНГ не участвуют в соглашении об операции, но и не блокируют его

Субъект проведения операции

Ad hoc коалиции из ряда членов СНГ.

Допускается участие негосударственных субъектов сторон конфликта (например, политических и военных сил Абхазии)

Проведенные

операции

Операция Коллективных миротворческих сил в Таджикистане (1992-2000).

Операция в Грузии/Абхазии (1994-2008).

Переговорный процесс вокруг Нагорного Карабаха

Виды операций и решаемые задачи

Налаживание переговорного процесса, посредничество. Локализация конфликта, охрана границ в регионе конфликта.

Разъединение враждующих сторон, создание условий для переговоров и политического урегулирования.

Разоружение незаконных военных формирований.

Охрана коммуникаций, транспортной и индустриальной инфраструктуры в регионе конфликта.

Создание условий для доставки гуманитарной помощи

Финансирование

Преимущественно за счет бюджета России с нерегулярными вкладами отдельных стран СНГ

Командование и субординация

Политическое подчинение Совету глав государств СНГ. (Доктринально предусмотренная субординация Совету коллективной безопасности в соответствии с Договором о коллективной безопасности после выхода Грузии и Узбекистана из ДКБ в 1999 г. была пересмотрена и де-факто прекращена.) Возможна субординация политическим органам регионального урегулирования, создаваемым ad hoc.

Военное подчинение международному Штабу по координации военного сотрудничества государств-участников СНГ

 

 

 

Взаимодействие с ООН

Косвенное. Велось общее информирование Генерального секретаря ООН о ходе операций.

Наблюдательные миссии ООН в тех же регионах работали самостоятельно и отдельно, без оперативного взаимодействия с силами СНГ

Зона ответственности

Формально территория стран-участниц Содружества. Допускается превентивное распространение элементов операций на прилегающие территории

Особенности подхода к операциям

Не соблюдается характерный для ООН принцип рекрутирования контингентов из стран, не имеющих интересов в регионах конфликта.

Задействуются воинские формирования самих конфликтующих сторон, в том числе негосударственных субъектов— участников конфликта.

В операциях участвуют и контингенты, подчиненные не международному командованию, а только ГШ ВС РФ и Пограничной службы ФСБ России).

В операциях, трактуемых в целом как операции по поддержанию мира (ОП М, peacekeeping), присутствуют отдельные элементы принудительных действий.

Взаимодействие военных структур с политическими (СГГ, СМО, СМИД СНГ) осуществляется в непостоянном «пунктирном» режиме в силу специфики политической организации СНГ

  1. Основные тенденции операций в ННГ в сопоставлении с современной миротворческой практикой

Понятия «миротворческие операции», «операции по установлению и поддержанию мира» на деле объединяют весьма разнотипные военно-политические действия. Политико-идеологическая функция концепций «международного миротворчества» состоит в легитимизации этих разноплановых операций, придании всем этим разнородным военно-политическим и дипломатическим мерам статуса оправданных действий мирового или регионального сообщества. На деле ряд операций (или компонентов, стадий операций) отражает скорее сепаратные интересы отдельных вовлеченных государств, групп государств и политических элит, чем мирового или даже регионального сообщества наций.

Геополитические, экономические и иные интересы крупных держав и межгосударственных объединений проецируются на сферу миротворческой деятельности, переплетаются с «гуманитарными» мотивами, существенно влияют на характер, масштаб и направленность операций.

Механизм ООН нередко не справляется с задачами постоянной оценки конфликтной ситуации в реальном времени и выдачи обновленных политических установок (обновлением мандата) для стратегического управления операциями. Происходит фактическое «сползание» управления операциями с уровня мирового сообщества на уровень относительно узких коалиций, которые руководствуются собственными политическими интересами.

Мировое сообщество вмешивается далеко не во все конфликты, объективно требующие участия. Вмешательство избирательно, и критерии выбора прагматичны. Часто такими критериями выступает не только (а иногда и не в первую очередь) объективная острота конфликта или масштабы насильственных действий, но и наличие (или отсутствие) политического давления со стороны отдельных крупных держав, имеющих интересы в регионе конфликта и готовых предоставить воинские контингенты, перспективы «разрешимости» конфликта в относительно короткий срок, переизбыток (или недостаток) внимания мировых информационных сетей (CNN и др.) к развитию конфликта и прочие прагматические факторы.

Аналогичным образом вмешательство России и СНГ в разрешение определенных этнополитических конфликтов на геополитическом пространстве бывшего Советского Союза в начале 1990-х годов не было результатом единой скоординированной концепции. В значительной степени конфигурация вмешательства сложилась ad hoc, не в последнюю очередь под воздействием геополитической специфики размещения контингентов вооруженных сил на территории бывшего Союза, а также активности «лоббирования» различных региональных сил.

Основные тенденции эволюции миротворческих операций, осуществляемых от имени мирового сообщества в последние десятилетия, следующие:

-      переход от вмешательства преимущественно в межгосударственные конфликты (характерного для 1940—1970-х годов) к более широкому и частому вмешательству в не международные, внутренние конфликты;

-      увеличение масштабов вмешательства, количества параллельно идущих операций и представленных в операциях стран, размеров вовлеченных контингентов;

-      рост числа операций, осуществленных региональными организациями, как самостоятельно, так и в сотрудничестве или по просьбе ООН. Более частый переход инициативы и ответственности не только за военную стадию операций, но и за политическое урегулирование от ООН к другим организациям и коалициям;

-      расширение практики передачи военного планирования и командования операциями и их стадиями профессиональным военным «машинам» отдельных держав и групп государств;

-      размывание четкой грани между операциями по поддержанию и операциями по установлению мира (принуждению к миру). Нарастание количества принудительных действий в структуре операций, использование тяжелых вооружений и военной техники, авиации, военно-морских сил, средств разведки, электронного слежения; применение силовых средств миротворческими контингентами не только для самообороны, но и для более частой демонстрации силы, предупредительного развертывания, силового разъединения сторон, разоружения незаконных вооруженных формирований и пр.;

-      нередкий разрыв между военной и политической стороной операций, делегирование военным политико-дипломатических функций. Задачи военной стадии операций обычно выполняются быстрее и успешнее, чем задачи политического примирения и постконфликтного восстановления мира, однако пребывание вооруженных миротворческих сил в зоне конфликта затягивается для обеспечения стабилизации обстановки;

-      отказ от местного соблюдения критериев «непредвзятости» и «равноудаленности» миротворцев от сторон конфликта, признание допустимости привлечения к операциям стран, имеющих собственные интересы в регионе конфликта. Отход от практики 1960-1980-х годов по исключению военных контингентов стран—постоянных членов СБ ООН из состава участников операций; активное участие «великих держав» в миротворческих операциях;

-      усложнение (и более частая ревизия) мандатов операций. Раннее (предупредительное) вмешательство в назревающие конфликты. Переход от преобладания «классических» наблюдательных операций ко все более решительному силовому «разведению» сторон. Признание новыми типовыми «силовыми» задачами миротворческих операций разоружения незаконных формирований и изъятия находящегося на руках у населения оружия;

-      «вертикальная» агрегация операций: от предупредительных мер и санкций через этап прекращения вооруженного насилия (если превентивные меры не сработали) до постконфликтного восстановления разрушенных политических и экономических институтов или проведения выборов под международным наблюдением.

В сравнении с тенденциями операций ООН, подводя промежуточный итог, можно отметить, что основные тенденции региональных международных военно-политических операций с участием СНГ и России в регионе новых независимых государств следующие:

-      отсутствие прямого мандата ООН на операции, при выполнении, однако, правил регулярного информирования об операциях международного сообщества по каналам ООН;

-      сочетание в основных конфликтных регионах СНГ параллельных механизмов действий СНГ или России, с одной стороны, и наблюдательных миссий ООН или ОБСЕ — с другой;

-      весьма ограниченный международный состав стран-участников операций. При «плавающем» (меняющемся по конфигурации на разных этапах) консенсусе ряда стран СНГ реальное военное и финансовое участие в операциях обычно принимает только Россия и стороны конфликта;

-      нетипичное для международной практики, но эффективное привлечение к участию в операциях вооруженных «лояльных» контингентов самих конфликтующих сторон;

-      нечеткое выполнение требований «равноудаленности», случаи предпочтительной поддержки миротворческим контингентом целей одной из сторон конфликта на отдельных этапах операций;

-      размытость грани между операциями по поддержанию уже достигнутого перемирия и операциями по установлению мира, силовому принуждению к миру. Использование более тяжело вооруженных и экипированных контингентов, чем для классических «наблюдательных» миссий, привлечение десантных подразделений, танков, вертолетных групп, артиллерии. Распространенные случаи противостояния миротворцев серьезно вооруженным отрядам и формированиям конфликтующих сторон;

-      разрыв между политической и военной стороной операций. Вынужденное взятие на себя военными некоторых политико-дипломатических задач. Как правило, отставание политическо-дипломатического урегулирования от решения задач военной стадии операции. Отсутствие должной политической координации между странами СНГ в коллективном руководстве политическим урегулированием;

-      недостаточная информированность парламентских структур и общественности России и других стран СНГ о состоянии операций, масштабах их финансирования, перспективах расширения или сворачивания. Сосредоточение планирования и руководства операциями в структурах исполнительной власти;

-      расхождение политической практики организации отдельных операций с «классической» схемой миротворчества, организации и руководства операциями, разработанной и принятой в СНГ в форме Концепции по предотвращению и урегулированию конфликтов и документов по Коллективным силам по поддержанию мира;

-      тенденция ко все большему учету стандартов и требований ООН, постепенный переход от использования контингентов, обученных лишь для ведения обычных боевых действий, к организации специализированного обучения миротворцев. Применение единых стандартов к миротворцам, направляемым для участия в операциях ООН (Югославия) и операциях в конфликтных точках СНГ;

-      развитие и укрепление правовой базы миротворчества в СНГ. Превращение миротворческих действий в конфликтных регионах в постоянное измерение политического диалога между рядом государств СНГ.

Сопоставление общемировых тенденций эволюции миротворческой деятельности с тенденциями развития операций на геополитическом пространстве ННГ позволяет сделать вывод об их значительном сходстве, однонаправленности, а на этом основании о возможности и необходимости рассмотрения операций в регионе ННГ как самостоятельной уникальной ветви общемировой миротворческой практики. При этом России и другим новым независимым государствам политически целесообразно предпринять дополнительные политико-дипломатические усилия для дальнейшего интегрирования этой ветви в мировую миротворческую практику, обеспечения признания международным сообществом не только легитимности, но и уникального опыта, положительного вклада операций в конфликтных точках региона ННГ в мировую практику конфликтного урегулирования.

  1. ОДКБ как военный союз и организация коллективной безопасности

Организация договора о коллективной безопасности, сформированная в 2002-2003 гг. на базе Договора 1992 г. и включающая сегодня шесть новых независимых государств — Армению, Беларусь, Казахстан, Киргизстан, Россию, Таджикистан, является в настоящее время основной формой военно-политической интеграции новых независимых государств.

В течение первого десятилетия своего развития ОДКБ подчеркивала, что ее специфика — в работе с «новыми угрозами и вызовами» из сферы так называемой мягкой безопасности (наркотрафик, трансграничная нелегальная миграция и пр.). И это создавало чрезвычайно выигрышный внешний «имидж» организации, сближающий ее скорее с ОБСЕ и ЕС и дистанцирующий от НАТО. Но с переходом к созданию совместной системы ПВО, объединенных армейских военных группировок, горизонтальных Объединенных военных систем, коллективных Миротворческих сил ОДКБ вступает на путь традиционной военно-блоковой интеграции. Это не прошло не замеченным другими международными организациями и силами. ОДКБ в настоящее время определяется, продолжает ли она себя позиционировать на международной арене как региональную организацию коллективной безопасности, ориентированную на работу прежде всего с новыми угрозами и вызовами из сферы так называемой мягкой безопасности, или же приобретает черты традиционного военного союза, организации коллективной обороны (карта-схема 4.2).

Если ОДКБ претендует на роль организации коллективной безопасности, то она должна делать акцент на развитии политических компонентов, работать с конфликтами на территории стран-участниц, заниматься пред-конфликтным мониторингом и развивать арсенал предупредительных мер и санкций, организовывать переговорные процессы, постконфликтное урегулирование. Подготовка и принятие в ОДКБ в 2007 г. Соглашения о миротворческой деятельности и Положения о коллективных миротворческих силах ведет именно в этом направлении.

При таком развитии организации ряд стран-участниц считают правильным включать в работу ОДКБ все аспекты безопасности в широкой трактовке — например, для стран Центральной Азии это означает работу с острыми проблемами передела водных ресурсов, водоснабжения, перераспределения и преодоления острой нехватки электроэнергии, которые в этом регионе считаются вопросами национальной безопасности.

Если позиционировать ОДКБ как организацию в сфере «мягкой безопасности», то структура ее международных связей и сотрудничества должна развиваться прежде всего не по линии взаимодействия с ОБСЕ или НАТО, а по линии сотрудничества с МВФ, Всемирным банком, Европейским банком реконструкции и развития, Исламским банком развития, Евросоюзом, т.е. теми организациями, которые уже активно осуществляют крупные программы помощи развитию в регионе Центральной Азии и Кавказа.

Развитие ОДКБ в направлении политической организации коллективной безопасности все сильнее дополняется созданием компонентов полноценного военного союза.

ОДКБ за время своего существования сделала удивительно много. В рамках организации развивается сотрудничество по двум направлениям: противодействие традиционным внешним военным угрозам и борьба с новыми вызовами и угрозами (экстремизм и терроризм, наркотрафик, нелегальная миграция, киберпреступность). В рамках первого образованы региональные группировки войск, ведется работа по созданию объединенной системы ПВО, развивается военно-техническое и военно-экономическое сотрудничество, налажена совместная подготовка кадров. Созданы миротворческие силы. Как старые, так и новые типы угроз могут отражать Коллективные силы быстрого развертывания и Коллективные силы оперативного реагирования. Проводятся эффективные антинаркотические операции «Канал», которые ООН считает самой эффективной операцией по борьбе с наркотрафиком из Афганистана. ОДКБ имеет возможности реагирования на чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, развивается сотрудничество в сфере информационной безопасности, проводятся операции по борьбе с нелегальной миграцией из третьих стран. При этом ОДКБ стремится углублять взаимодействие и в политической сфере: есть механизм внешнеполитической координации, в рамках ООН, ОБСЕ государства выступают с совместными заявлениями и позициями.

Однако, несмотря на очевидные успехи, ОДКБ постоянно сталкивается с обвинениями в неэффективности со стороны экспертов и политиков из-за отсутствия реальных операций. Между тем напомним, что НАТО провело свою первую военную операцию лишь в 1995 г., т.е. через 46 лет после образования Альянса! И отсутствие операций рассматривалось как раз как критерий эффективности политики сдерживания. Но ведь Коллективные силы быстрого развертывания и Коллективные силы оперативного реагирования ОДКБ точно так же играют сдерживающую роль в отношении экстремистских группировок в Центральной Азии и на границе с Афганистаном.

Конечно, проблемы в организации существуют. Так, ОДКБ, как и многие другие региональные организации, складывалась не по единой политической стратегии, а как «равнодействующая» десятка отдельных стратегий на разных направлениях. В результате организация получилась, возможно, слишком многофункциональной. На определенном этапе развития того или иного сообщества многофункциональность помогает обеспечивать единство структуры через ее максимальную гибкость. Но если в дальнейшем не происходит адаптации структур к новым потребностям (например, реагирование на новый тип угроз), то гибкость перерастет в слабость, как это произошло со структурами СНГ.

  1. Политика ОДКБ в отношении конфликтного урегулирования

Если рассматривать работу ОДКБ в сравнении с миротворческой деятельностью ООН или Евросоюза, то роль ОДКБ в конфликтном урегулировании в регионе ННГ пока достаточно пассивна. Разумеется, консультации и обмен мнениями между руководством стран ОДКБ происходит как на саммитах ОДКБ, так и через Секретариат организации. Однако консенсусного подхода к методам урегулирования конфликтов достичь удается редко. Претендуя на лидерство в сфере «мягкой безопасности» (наркотрафик, миграция и пр.), ОДКБ никак публично не прореагировала ни на киргизские революции 2005 и 2010 гг. (хотя неофициальные переговоры между генеральным секретарем ОДКБ и киргизскими руководителями велись), ни на андижанские события, ни на трения Узбекистана и соседей (в то же время организация приняла документы по «чужим» темам — например, по координации усилий стран ОДКБ в постконфликтном обустройстве соседнего Афганистана, где координатором этого обустройства по поручению ООН выступает НАТО).

ОДКБ в 2012—2014 гг. завершила формирование Коллективных миротворческих сил (КМС ОДКБ) в количестве 3600 военных из шести стран. Неоднократно проходили совместные учения миротворческого континента ОДКБ. Доктринально, в соответствии с пакетом миротворческих документов, принятых президентами стран ОДКБ, новые Коллективные миротворческие силы предназначены для потенциального использования как на территории стран-членов по собственному решению организации, так и в любой другой точке планеты в случае обращения с просьбой со стороны ООН.

Политика ОДКБ в отношении конфликтного урегулирования определяется пакетом доктринальных документов, принятых в 2007 г. (с дополнениями 2012 и 2015 гг.) и предполагающих как базовые решения о необходимости коллективного участия в миротворческих усилиях в случаях конфликтов на территории стран-участниц, так и создание инструмента для кризисного вмешательства — КМС ОДКБ. Документы учитывают возможность использования коллективных сил ОДКБ как по решению стран-членов на территории стран ОДКБ, так и по просьбе (мандату) ООН в любой конфликтной точке мира. Причем Департамент миротворческих операций ООН после подписания Меморандума с ОДКБ серьезно прорабатывает вопрос практического задействования контингентов КМС и военных ресурсов ОДКБ в операциях ООН. Заместитель Генерального секретаря ООН по миротворчеству и руководители отделов Департамента миротворческих операций ООН несколько раз побывали в 2014-2016 гг. в Москве, провели переговоры с генеральным секретарем ОДКБ и его заместителями. В Секретариате и Объединенном штабе ОДКБ действует большая Рабочая группа по миротворчеству, прорабатывающая правовые и практические аспекты подключения ОДКБ к операциям в конфликтных регионах. ОДКБ, которую зарубежные партнеры, да и некоторые страны- участники нередко обвиняют в пассивности и бездействии, заинтересована в подключении к реальным операциям. Однако в политическом плане остается вопросом, готова ли ОДКБ к доктринальному и практическому расширению зоны своей ответственности и предоставлению контингентов (для начала пусть небольших) для операций ООН на Ближнем Востоке или в Африке? С одной стороны, президенты стран ОДКБ гораздо легче могут согласиться на использование военной силы ОДКБ и демонстрацию ее результативности на других далеких континентах, чем на собственной территории в конфликтах, подобных киргизским переворотам или межэтническим таджикско-киргизско-узбекским столкновениям. Но, с другой стороны, внутреннее общественное мнение и политические силы в ряде стран ОДКБ могут не поддержать глобализацию роли организации и ее выход в подлинно большую политику.

Соглашение о миротворческой деятельности и Положение о КМС ОДКБ имеют смысл, только если ОДКБ берет ориентацию на активное посредничество в урегулировании конфликтов, хотя бы на территории стран-членов, а может быть, начнет, как НАТО, предоставлять свои миротворческие контингенты для миссий ООН. Отметим: НАТО приняло на себя по мандату ООН координацию уже нескольких миротворческих миссий в Европе и Азии (включая задачи в Афганистане и Ираке), а ЕС своими только что созданными и «неоперившимися» совместными боевыми группами взялся за операции в Конго, Македонии, Боснии, Косово. ОДКБ могла бы согласовать с ООН мандат на постконфликтное обустройство таджикско-афганской границы (по модели мандата ООН для НАТО в 2003-2014 гг. на постконфликтное обустройство в Афганистане) и подвести такой мандат под VI главу Устава ООН. Действие хотя бы по одному мандату ООН в одном конфликтном регионе (который все равно входит в зону ответственности ОДКБ) резко повысило бы международную легитимность, известность и признание ОДКБ.

ООН получила в последние годы предложения относительно использования трех параллельно созданных инструментов вмешательства в конфликты — Сил ответного реагирования НАТО, оперативно-тактических соединений Евросоюза и Коллективных миротворческих сил ОДКБ. Возможно параллельное или совместное применение компонентов этих сил по мандатам ООН. НАТО и Евросоюз уже ведут так называемые гибридные (совмещенные) операции с ООН. Встает вопрос о подключении ОДКБ к таким операциям.

Необходима серьезная взвешенная позиция относительно эволюции ОДКБ в направлении подключения к международному миротворчеству. В этом есть плюсы и минусы, и их необходимо оценить. Но в целом создание Коллективных миротворческих сил ОДКБ и развитие диалога ОДКБ с ООН создают новые возможности для развития роли и влияния организации в региональном и глобальном масштабах.

  1. Миротворческий потенциал ОДКБ

ОДКБ пока не удалось создать наиболее ожидаемый от нее компонент: систему урегулирования конфликтов на постсоветском пространстве. Созданные Миротворческие силы из-за доктринальных ограничений способны участвовать в урегулировании конфликтов лишь в рамках «классического» миротворчества, что уже давно не востребовано в современном мире. Вместе с тем развивается система кризисного реагирования ОДКБ на широкий спектр новых вызовов и угроз. Коллективные силы КСБР, КСОР и КМС — это пусть не полностью готовые, но «полуфабрикатные» элементы для новой макрорегиональной системы безопасности.

В настоящее время на геополитическом пространстве Евразии сложились конкурирующие инструменты кризисного реагирования Силы кризисного реагирования ЕС, Силы реагирования НАТО и КСОР и КМС ОДКБ. Отсутствие их взаимодействия контрпродуктивно. Координация деятельности, функций, применимости, совместимости параллельно сложившихся в Евразии механизмов кризисного реагирования является важнейшей задачей переформатирования архитектуры региональной безопасности.

ОДКБ не может быть единственным механизмом обеспечения военно-политической безопасности для новых независимых государств, объединившихся в военно-политический союз с Россией. Но Организация Договора о коллективной безопасности, сохраняя и развивая уникальные функции обеспечения безопасности группы объединивших усилия государств, может и должна стать одним из ключевых элементов новой многофункциональной системы коллективной безопасности общеевразийского масштаба.

  1. Эрозия постсоветского пространства

Десятилетия, прошедшие со времени распада Советского Союза, составили сами по себе целую геополитическую «эру», которая вместила в себя немало глубоких тектонических сдвигов на пространстве, получившем собирательное название «постсоветского». Однако в настоящее время на этом пространстве обозначились столь глубокие и значительные разломы, что пора признать: на наших глазах наступает конец постсоветского пространства. Разумеется, это не означает, что историческое влияние советского периода исчерпано. Остаточный «советизм» многих новых независимых государств, особенно центральноазиатских, сохраняется. Однако общее советское прошлое перестает быть доминантным интегративным фактором для новых независимых государств. Новые векторы политического развития имеют центробежный характер и быстро разрывают прежнее постсоветское пространство на новые геополитические образования. По своей глубине и исторической значимости этот конец постсоветского пространства сопоставим с прежней рубежной точкой поворота — распадом СССР и влечет не меньшие последствия.

В середине 2000-х годов трещины и разломы внутри постсоветского пространства стали слишком видимыми и глубокими, чтобы позволить остальному миру рассматривать этот регион как единое геополитическое образование хотя бы в аналитическом плане, не говоря уже о политическом. Эрозия, сигнализирующая о новом геополитическом перерождении, проявила себя в следующем:

-      критическое ослабление механизмов СНГ и прекращение полноценных саммитов СНГ (на последних саммитах общие решения вообще не принимались);

-      роспуск Штаба по координации военного сотрудничества государств— участников СНГ (частичная транформация его в Объединенный штаб ОДКБ);

-      прекращение деятельности ряда органов СНГ (без их формального роспуска);

-      созыв бесконечных новых интегративных форумов все тех же акторов из числа стран ННГ (получился целый «алфавитный суп» аббревиатур организаций и группировок);

-      возникновение откровенно противостоящих оппозиционных группировок среди стран ННГ (Балтийский союз, СНГ, ГУАМ, ОДКБ и пр.).

-      полная переориентация балтийских государств на Европейский регион посредством вхождения в НАТО и ЕС;

-      переориентация Украины и Молдовы на самовосприятие себя скорее как «периферии Евросоюза», чем «периферии СНГ» (при этом такая переориентация была подкреплена формированием планов действий ЕС в рамках Европейской политики соседства;

-      отход от рубля в качестве общей валюты, неудача планов создания единых тарифов и общей таможенной политики;

-      возникновение на постсоветском пространстве конкурирующих макроэкономических проектов (типа альтернативных конкурирующих нефте- и газопроводов), за которыми стоят сталкивающиеся экономические интересы разных государств СНГ;

-      отход от концепции «общих внешних охраняемых границ Содружества»;

-      выход Грузии из СНГ, провозглашенный в контексте вооруженных столкновений с силами России в августе 2008 г. (сопровождавшийся неспособностью структур СНГ коллективно прореагировать на кризис в грузинско-российских отношениях);

-      неоформленный должным образом, но фактический выход Украины из СНГ.

Когда в 1991 г. Советский Союз распался, только 16% границ между бывшими республиками были реально нанесены на местности, остальные оставались «карандашными границами» на картах. На протяжении некоторого времени ни одна из стран СНГ, включая Россию, не могла обеспечить эффективный контроль над собственными рубежами. Значительная часть внешних границ продолжала охраняться бывшими советскими (отныне российскими) пограничниками, пока страны СНГ одна задругой постепенно создавали собственные пограничные службы и брали под охрану свои границы. Таджикистан стал в 2006 г. последней из стран СНГ, кто взял под самостоятельную охрану свои рубежи, включая неспокойную южную границу с Афганистаном.

Особую роль в деконструкции постсоветского пространства сыграли «цветные революции» в Украине, Грузии и (в меньшей мере) Киргизстане. Эти широкие массовые общественные движения, приведшие к смене правящих элит и изменению политической ориентации государств, носили, если можно сконструировать новый термин, «антипостсоветский» характер: они «вычищали» остаточный советизм из постсоветских систем Грузии и Украины. Разумеется, прозападные и/или антироссийские тенденции не родились в момент «цветных революций»: они зрели и развивались и до этого момента, но резко активизировались и консолидировались в период взрыва общественных настроений.

В случае событий в Киргизстане в 2005 и 2010 гг. смена властвующих элит имела прежде всего внутриполитические последствия. Новый режим относительно быстро восстановил взаимодействие с Организацией Договора о коллективной безопасности (ОДКБ). В то же время Молдова, которая не прошла через «цветную революцию», незаметно и постепенно произвела существенную переориентацию своей внешней политики в направлении Европейского союза. Будучи геополитически изолированной между Румынией, вступившей в НАТО и ЕС, и Украиной, объявившей о своем стремлении в те же альянсы, Молдова начала описывать собственное будущее скорее в европейских, нежели в постсоветских терминах.

Геополитическое пространство новых независимых государств на глазах перестает быть полем преимущественного влияния России, и необходима серьезная работа по повышению роли новых региональных акторов (Евразийского союза, ОДКБ, ШОС), в которых роль России велика, для сохранения и расширения влияния. Однако это не должна быть новая «игра с нулевой суммой» по принципу «либо мы, либо они». Нужны новые формы активного взаимодействия с ООН, ОБСЕ, НАТО, ЕС, другими международными организациями по поводу совместного участия в процессах конфликтного урегулирования в регионах, где у России есть собственные законные интересы.

Литература

Никитин А.И. Международные конфликты: вмешательство, миротворчество, урегулирование: Учебник. М.: Издательство «Аспект Пресс», 2017. С.112-144.