Тема 8. Международные организации конфликтного урегулирования

  1. ОБСЕ как структура обеспечения коллективной безопасности

Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) сложилось как постоянно действующий консультативный и переговорный механизм в середине 1970-х годов. Первая задача, которая стояла перед этим переговорным механизмом, — наладить диалог между странами политического Запада и политического Востока на Европейском континенте (с участием США и Канады) для окончательного урегулирования вопросов, оставшихся со времен окончания Второй мировой войны (режим разделения Германии и Берлина, границы Польши), а также выработки менее конфликтных принципов отношений в условиях холодной войны.

1.1.             Формирование СБСЕ/ОБСЕ как переговорного процесса

В 1975 г. в Хельсинки главами и представителями 35 европейских государств, а также США и Канады был подписан комплексный Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе. Он содержал новые принципы отношений держав, соответствующие периоду разрядки международной напряженности и мирного сосуществования социально-политических систем. Подпись под Заключительным актом от имени Советского Союза поставил генеральный секретарь ЦК КПСС Л. И. Брежнев, и Москва на протяжении полутора десятилетий после создания СБСЕ традиционно рассматривала эту структуру в качестве механизма, способного (и призванного) сыграть ключевую роль в мирных усилиях регионального и международного сообщества на Европейском континенте.

Механизм СБСЕ включал три параллельных комплекса многосторонних переговоров (так называемые три корзины). «Первая корзина» охватывала проблематику контроля над вооружениями и разоружения, и в ее рамках в течение 1980-х годов был разработан и в 1987 г. подписан Договор об обычных вооружениях и вооруженных силах в Европе, (ДОВСЕ) — крупнейшее в истории соглашение об ограничении обычных (неядерных) вооружений. «Вторая корзина» включала переговоры по экономическим, торговым, финансовым вопросам. «Третья корзина», которая традиционно вызывала наибольшее беспокойство у руководства СССР, была посвящена гуманитарному сотрудничеству и проблемам соблюдения прав человека. Формирование такого переговорного макромеханизма, несомненно, было большим достижением периода разрядки.

Вехой на пути развития СБСЕ стала принятая в Париже в 1990 г. Хартия для новой Европы, отразившая первые итоги окончания холодной войны вскоре после падения Берлинской стены: «Мы вновь подтверждаем нашу приверженность урегулированию споров мирными средствами. Мы принимаем решение создать механизмы по предотвращению и урегулированию конфликтов между государствами-участниками. С прекращением раскола Европы мы будем стремиться придать новое качество нашим отношениям в сфере безопасности при полном уважении сохраняющейся за каждым свободы выбора в этой области. Безопасность неделима, и безопасность каждого государства-участника неразрывно связана с безопасностью всех остальных» (Из Парижской хартии для новой Европы, принятой СБСЕ 21 ноября 1990 г.).

В январе 1992 г., вскоре после распада СССР, был принят Пражский документ по дальнейшему развитию институтов и структур СБСЕ. В июле 1992 г. Хельсинкский документ «О вызове времени перемен» констатировал изменения в международной расстановке сил. Начиналась эпоха разрастания конфликтов в новых независимых государствах, на которые распались бывшая Югославия и бывший Советский Союз. Остро ощущалась необходимость в постоянных политических институтах, способных обеспечить взаимодействие старых и новых государств: с распадом Югославии и СССР количество стран—членов Организации постепенно увеличилось с 35 до 57. В 1994 г. на базе Совещания была сформирована Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) с Секретариатом, расположившимся в историческом венском дворце Хофбург, коллективным бюджетом, органами управления (в том числе переходящим по ротации председательством). При ОБСЕ на постоянной основе были аккредитованы представительства и послы всех государств-членов, и делегации стран начали почти непрерывный структурированный политический диалог по многим параллельным комитетам и группам вопросов.

1.2.             Кризисные моменты в отношениях России и ОБСЕ

Однако во второй половине 1990-х годов между Москвой и ОБСЕ явно начали нарастать признаки охлаждения отношений. Они были вызваны как реалистичным осмыслением довольно скромной роли ОБСЕ в ходе урегулирования конфликтов 1990-х годов в бывшей Югославии и на постсоветском пространстве, так и более прагматическими факторами. Не единожды (особенно начиная с 1998 г.) наблюдатели и структуры ОБСЕ по вопросу обеспечения прав человека в ходе операций российских федеральных сил в Чечне занимали позицию, которую Москва считала недопустимо жесткой и похожей на вмешательство. Также ОБСЕ настойчиво требовала вывода российских войск из Приднестровья.

Кризис взаимопонимания в отношениях России и ОБСЕ достиг своего пика на Стамбульском саммите Организации в 1999 г., когда из-за формулировок по чеченской и приднестровской темам президент РФ Б. Н. Ельцин в ходе диалога с западными партнерами фактически поставил под вопрос одобрение и продление Россией адаптированного Договора об обычных вооруженных силах и вооружениях в Европе (ДОВСЕ) и, фактически, все будущее отношений Москвы с ОБСЕ. В тот раз компромисс все-таки был достигнут, однако осложнение отношений с ОБСЕ нашло отражение в формулировках очередной редакции Концепции внешней политики Российской Федерации, разрабатывавшейся как раз в тот период и принятой в 2000 г. С одной стороны, в Концепции отмечалось, что «Россия заинтересована в дальнейшем сбалансированном развитии многофункционального характера Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ)». Однако, с другой стороны, постулировалось, что «Россия будет решительно противодействовать сужению функций ОБСЕ, в частности попыткам перепрофилировать ее деятельность на постсоветское пространство и Балканы». Миссии ОБСЕ в 1990—2000-е годы осуществляли наблюдение в Грузии/Абхазии, в Молдове/Приднестровье, а во втором десятилетии XXI в. ОБСЕ стала ключевым организатором наблюдения за конфликтом на востоке Украины. В этой связи для России отношения с ОБСЕ в сфере конфликтного урегулирования не теряли своей актуальности на протяжении почти трех десятилетий.

1.3.             «Плюсы» и «минусы» ОБСЕ при урегулировании конфликтов

В чем «плюсы» и «минусы» ОБСЕ с точки зрения закрепления за ней лидирующей роли в урегулировании конфликтов в Евразии? Следует отдавать себе отчет в том, что СБСЕ/ОБСЕ изначально обладала спецификой, которая затрудняла ее миротворческие возможности.

-           СБСЕ формировалась в 1973—1975 гг. не как международная организация в соответствии с международным правом, а как серия конференций и консультаций.

-           Она изначально не являлась правовым субъектом в формальном смысле; все обязательства стран в системе ОБСЕ носят не правовой, а лишь политически обязывающий характер.

-           В ОБСЕ отсутствует формализованное членство (принадлежность к ее системе обозначается по формуле «государства-участники»), как нет и обязывающих решений, и механизма их имплементации.

-           В отличие от ООН в ОБСЕ сложился механизм принятия решений консенсусом (лишь в 1990-е гг. иногда стал применяться принцип «консенсус минус один»), что затрудняет принятие жестких решений в неоднозначных ситуациях (к которым, несомненно, относятся случаи разрешения кровопролитных конфликтов).

-           Не следует игнорировать тот факт, что механизм СБСЕ создавался прежде всего для «оформления» диалога Восток—Запад в условиях противостояния социальных систем, идеологий и военно-политических блоков и в последние десятилетия этот механизм значительно запаздывает в адаптации к новым международно-политическим условиям.

Доктринальная основа и организационная сторона миротворческого арсенала СБСЕ/ОБСЕ складывались постепенно. Принятая в ноябре 1990 г. Парижская хартия сделала важный шаг от прежнего чисто консультативного подхода к обсуждению кризисных ситуаций в сторону подготовки совместных действий стран-участниц. В частности, в Вене был создан Центр ОБСЕ по предотвращению конфликтов, который впоследствии был задействован при организации миссий СБСЕ/ОБСЕ в конфликтных регионах. Поначалу Центр по предотвращению конфликтов эволюционировал скорее в направлении информцентра по мониторингу конфликтных ситуаций, но не стал практическим центром по подготовке операций и миссий ОБСЕ по разрешению конфликтов (хотя задумывался как оперативный штаб по управлению операциями СБСЕ, в том числе с военными компонентами). Однако в настоящее время он заметно активизировался, в частности став координатором обработки результатов мониторинга ОБСЕ на Украине.

Задача разработки правил участия СБСЕ в миротворческих операциях впервые была поставлена в Праге в январе 1992 г. на встрече Совета СБСЕ[1]. Реализуя эту установку, на Хельсинкской встрече глав государств СБСЕ 9—10 июля 1992 г. страны-участницы утвердили свое понимание того, что СБСЕ является региональным соглашением в смысле Главы VIII Устава ООН. Тем самым были предприняты правовые меры (аналогичным образом в 1994 г. поступило и СНГ), являющиеся необходимым предварительным условием вмешательства в конфликты и осуществления региональных миротворческих операций от имени организации.

1.4.             Специфика наблюдательных и посреднических миссий ОБСЕ

С 1992 г. и по настоящее время СБСЕ/ОБСЕ осуществила целый ряд миссий на БалканахСкопье, Косово и др.) — именно бывшая Югославия стала практическим «полигоном» для отработки форматов предконфликтного мониторинга, посредничества, содействия организации переговорного процесса, подготовки и проведения постконфликтных политических выборов (карта-схема 5.1). 

В 1993 г. и позже наблюдательные миссии были направлены в страны Балтии, Молдову, Таджикистан, затем в Грузию и Чечню. Чего ОБСЕ избегала, так это собственно военных операций по разделению конфликтующих сторон, оставляя такие задачи ООН или НАТО. На протяжении 1990-х годов на практике сложились достаточно осторожные правила проведения «полевых миссий» ОБСЕ, предполагающие строгое соблюдение нейтральности, отсутствие внешнего военного давления на конфликтующие стороны. Руководство ОБСЕ не раз подчеркивало, что в том и состоит отличие организации «коллективной безопасности» (типа ОБСЕ) от организаций «коллективной обороны» (типа НАТО), что ОБСЕ занимается политическими, гуманитарными, но не военными аспектами, концентрируется на предконфликтном и конфликтном мониторинге, вырабатывает рекомендации странам, помогает после конфликта восстановить политический процесс (воссоздать политические партии, провести первые постконфликтные выборы и пр.).

Ограничительные условия на вмешательство в конфликты, принятые в СБСЕ/ОБСЕ, в целом довольно точно соответствуют принципам поддержания (уже достигнутого) мира в смысле главы VI Устава ООН, однако показывают, как лимитирована была бы способность ООН действовать в конфликтных регионах, если бы на практике вооруженные политические миссии ООН не применялись, а все ограничивалось бы наблюдением.

Суммировать доктринальные принципы подхода ОБСЕ к проведению миротворческих операций в конфликтных регионах можно следующим образом (табл. 5.1).

Таблица 5.1

Доктринальные принципы ОБСЕ при миротворческих операциях

Политическое решение об операции (мандат)

Собственное решение (политический мандат регионального соглашения) или решение ООН

Субъект проведения операции

Ad hoc коалиция стран-участниц ОБСЕ или Организация в целом

Зона ответственности

Фактически (хотя и не доктринально) ограничена территорией стран-участниц

Принцип принятия решений

Консенсус. Допустим также «консенсус минус один», но только для операций без элементов принудительных действий

Проведенные операции

Наблюдательные миссии (или представители) и миссии по сбору фактов:

- Косово, Саняк и Воеводина (1992-1993 гг.),

- Скопье (1992 г.), Грузия (с 1992 г.),

- Эстония (1993 г.), Латвия (1993 г.),

- Молдова (с 1993 г.),

- Таджикистан (1993 г.),

- РФ/Чечня (1996, 1999-2000 гг.).

Операция по поддержанию мира в Нагорном Карабахе (1993 г., не удалось развернуть).

Организация выборов в Боснии и Герцеговине (до 30 локальных миссий в 1995-1996 гг.).

Мониторинг выработки многосторонних мирных соглашений в Таджикистане (1997 г.).

Мониторинг, позже постконфликтное урегулирование в Союзной Республике Югославия, в частности в Косово (с 1999 г.).

Мониторинг конфликта на территории Македонии (2001 г.).

Многочисленные специальные представительства и миссии ОБСЕ в Центральной Азии (1992-н/вр)

Специальная мониторинговая миссия (СММ) ОБСЕ в Украине (с марта 2014 г.)

Мониторинговая миссия ОБСЕ на российско-украинской границе на пропускных пунктах «Донецк» и «Гуково» (с июля 2014 г.)

 

Виды операций

Наблюдение за выполнением соглашений о перемирии и прекращении огня («поддержание мира»);

сбор фактов о конфликте и ситуации с правами человека в регионах конфликтов;

содействие организации переговоров конфликтующих сторон, посредничество;

гуманитарная помощь и обеспечение условий для ее оказания; содействие беженцам

Особенности подхода к операциям

Акцент на политической и гуманитарной, а не военной стороне операций.

Принципиальный отказ от принудительных действий.

Подчеркнутая равноудаленность от сторон конфликта и использование персонала из стран, отдаленных от очага конфликта

Критики называют подход ОБСЕ к конфликтному урегулированию «мягким миротворчеством». В то же время у Организации есть определенные преимущества с точки зрения проведения региональных миротворческих действий.

-           Универсальный (в масштабах региона) характер представительства государств.

-           Сложившийся политический имидж организации как относительно беспристрастной.

-           Наличие у ОБСЕ не подвергаемого в настоящее время сомнению права региональной организации формировать собственные мандаты на проведение операций по поддержанию мира и самостоятельно проводить их.

-           Признание за ОБСЕ права делегировать полномочия по проведению операций другим региональным организациям и группам государств.

-           Полное признание и подтверждение полномочий и миротворческих функций ОБСЕ со стороны ООН, частично взаимодополняющий характер миссий двух этих организаций.

-           Наличие у ОБСЕ (в том числе в силу универсальности регионального членства, а также устоявшейся десятилетиями системы отслеживания состояния прав человека и конфликтного потенциала) широких возможностей раннего выявления конфликтогенных ситуаций.

-           Высокий уровень межправительственных связей, прямой выход структур ОБСЕ на глав государств, правительств, официальные круги всех государств региона.

Деятельность ОБСЕ в конфликтных регионах служит связующим звеном между действиями военных под флагами ООН или НАТО, с одной стороны, и работой гуманитарных организаций типа Международного Красного Креста — с другой: ОБСЕ создает политическую легитимность международного вмешательства в конфликт, годами и десятилетиями собирает информацию из региона напряженности (предконфликтный мониторинг), содействует переговорным процессам, работает с беженцами и вынужденными переселенцами, восстанавливает «ткань» политической жизни и государственного управления в постконфликтный период.

1.5.             Миссии ОБСЕ на постсоветском пространстве

Неудачная (с точки зрения России) страница в истории СБСЕ/ОБСЕ связана с формированием мандата на проведение полномасштабной операции СБСЕ по поддержанию мира в Нагорном Карабахе (1993 г.). Решение предполагало поэтапное направление сначала 200, затем 400, затем до 600 военных наблюдателей СБСЕ в Карабах, а затем и направление уже не наблюдательных, а воинских контингентов для разъединения враждующих сторон.

Полномасштабная операция СБСЕ в «классическом» формате поддержания мира в Карабахе не удалась в силу ряда причин, среди которых: обострение враждебности в регионе конфликта, замедленность подготовки, затяжки с финансированием и выделением контингентов. Но основной причиной следует признать излишний «классицизм» самой доктринальной схемы миротворческих операций, принятой СБСЕ, который «обездвиживал» организацию каждый раз, когда реальные условия в регионе конфликта отличались от «идеальных», закрепленных как принципы миротворчества СБСЕ.

С 1992 г. действовала миссия СБСЕ/ОБСЕ в Абхазии, Грузии. Ее состав менялся, но не превышал 60 наблюдателей. Миссия снабжала европейские державы постоянной информацией о ситуации с сепаратистскими территориями Грузии (хотя формально миссия занималась Абхазией, но собирала косвенную информацию также по ситуациям вокруг Южной Осетии и Аджарии, а также по ведущимся операциям России (в Южной Осетии) и СНГ (в Абхазии). Миссия все еще присутствовала в Абхазии в период российско-грузинской войны 2008 г., в тот период ее возглавляла швейцарский дипломат X. Тальявини, которая, именно учитывая ее опыт мониторинга в регионе ННГ, была впоследствии приглашена руководством ОБСЕ возглавить в 2014 г. миссию ОБСЕ в Украине.

Наблюдательная миссия ОБСЕ в Молдове была открыта в феврале 1993 г. Миссия базировалась в Кишиневе с филиалами в Тирасполе (столице Приднестровья) и Бендерах. ОБСЕ неоднократно на протяжении 1990— 2000-х годов пыталась сыграть ключевую роль в приднестровском урегулировании. Именно миссия ОБСЕ «отсоветовала» в последний момент молдавскому руководству подписать план урегулирования, представленный в 2003 г. Россией, обещая предложить лучший «европейский» план.

Вскоре ОБСЕ инициировала переговорный формат «5 + 2». Он включает, помимо молдавского правительства и руководства Приднестровья в качестве примиряемых сторон, ОБСЕ, Россию, Украину в качестве посредников, а также Европейский союз и Соединенные Штаты в качестве наблюдателей. Переговорный процесс в этом формате прерывался, но был возобновлен в 2011 г.

Миссия ОБСЕ в Молдове/Приднестровье также вошла в состав Объединенной контрольной комиссии (ОКК), которая является высшим политическим органом по урегулированию и контролирует миротворческие действия трехсторонних военных сил, составленных из контингентов России, Молдовы и Приднестровья (Украина выступает дополнительным наблюдателем).

Наконец, Специальная мониторинговая миссия ОБСЕ на Украине (СММ) была направлена на основании решения Постоянного совета ОБСЕ № 1117 от 24 марта 2014 г.

«Поручить специальной мониторинговой миссии на Украине, действующей согласно принципам беспристрастности и транспарентности: собирать информацию и докладывать об обстановке в районе действия с точки зрения безопасности; устанавливать и докладывать факты, реагируя на конкретные инциденты...; осуществлять мониторинг соблюдения прав человека и основных свобод...; способствовать диалогу на местах с целью снижения напряженности и содействия нормализации обстановки» (из Мандата Специальной мониторинговой миссии ОБСЕ на Украине, определенного решением №1117 Постоянного совета ОБСЕ, 2014 г.).

Изначально планировалось направление на Украину наблюдательной миссии ООН, но Россия дала понять другим постоянным членам Совета Безопасности, что наложит вето на формирование миссии наблюдателей от ООН, поскольку возражает против интернационализации конфликта в Восточной Украине. Однако в ОБСЕ, где в сложных ситуациях действует принцип «консенсус минус один», сложилась достаточная поддержка для формирования наблюдательной миссии. Причем регионом наблюдения была обозначена вся Украина, включая восточные регионы, и Крым. Однако в Крым наблюдатели ОБСЕ допущены не были (российская сторона считает, что решение о направлении наблюдателей на украинскую территорию не распространяется на российский полуостров). Команды наблюдателей в результате приступили к работе в 10 крупнейших городах Украины: Киеве, Днепропетровске, Донецке, Ивано-Франковске, Луганске, Львове, Одессе, Харькове, Херсоне и Черновцах. Общее число наблюдателей определено в количестве до 1000, реально в городах присутствует от 350 до 700 наблюдателей в разные периоды, причем до 60% из них сосредоточены в восточных областях Украины, где не прекращались военные действия.

Помимо СММ, еще ранее, по российской инициативе, на российскую территорию была приглашена наблюдательная миссия ОБСЕ по мониторингу ситуации на пропускных пунктах «Донецк» и «Гуково» на российско-украинской границе (на момент принятия решения только эти пункты были не под украинским контролем). Более подробно роль, характер деятельности и перспективы наблюдательных миссий ОБСЕ в Молдове и Украине рассматриваются в соответствующих главах в третьей части настоящего издания (карта-схема 5.2).

Практика двух последних десятилетий деятельности ОБСЕ (на протяжении которых она в значительной мере концентрировала свои усилия на конфликтном урегулировании) показала, что ОБСЕ, как правило, не может быть основным и тем более единственным организатором миротворческой деятельности в конфликтных регионах Евразии. Вместе с тем в плеяде иных международных организаций, действующих в евразийских конфликтах (ООН, ЕС, НАТО, Совет Европы и др.), ОБСЕ закрепила за собой роль достаточно эффективного организатора конфликтного мониторинга, переговорного посредничества и особенно постконфликтного урегулирования для создания политических механизмов примирения в конфликтных государствах и регионах.

Перечисленные факторы делают ОБСЕ одним из важнейших, хотя пока далеко не адекватно реализованных ресурсов регионального миротворчества.

  1. НАТО: политические и военные функции в конфликтных регионах

Организация Североатлантического договора (НАТО) существует с 1949 г.[2] и является основным военно-политическим союзом западных стран, призванным обеспечить военную оборону территории стран-членов. Однако с середины 1990-х годов НАТО ставит перед собой не только цели, характерные для организации коллективной обороны, но и присущие скорее организациям коллективной безопасности задачи в сфере конфликтного урегулирования, борьбы с терроризмом, морским пиратством, а также задачи по содействию в реформировании сектора безопасности стран-членов, особенно новых участников альянса.

2.1.             Эволюция функций НАТО

На протяжении периода холодной войны (а образование НАТО в 1949 г. считается одной из ключевых вех, обозначивших начало холодной войны) Североатлантический альянс находился в ситуации постоянного и острого военно-политического противостояния с Организацией Варшавского договора (ОВД), инициированной СССР в ответ на образование НАТО. Обе структуры создали мощные военные машины с взаимопроникающими системами военных баз в Европе и на других континентах, вели ядерное противостояние, гонку вооружений на суше, море и в воздухе. С наступлением периода разрядки международной напряженности в рамках Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) на протяжении 1970-1980-х годов удалось согласовать масштабный Договор об обычных вооружениях и вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ), который был построен на принципе уравнивания (по категориям) всех совокупных сил НАТО со всеми совокупными военными силами ОВД. Однако вскоре после подписания ДОВСЕ в 1987 г. Варшавский договор, а вслед за ним и СССР распались, логика уравнивания вооружений двух блоков сломалась, и начался десятилетний период пересогласования, так называемой адаптации ДОВСЕ к новым условиям.

Последовало несколько этапов расширения НАТО. Сначала вступили в НАТО бывшие союзники СССР по Варшавскому договору — Польша, Чехословакия, Венгрия, затем новые независимые государства Балтии (бывшие прибалтийские республики) — Эстония, Латвия, Литва. Всего на протяжении существования НАТО было девять расширений членского состава альянса, в конечном счете в НАТО вошли 29 государств. Происходило и «сужение» организации: например, Франция в период правительства Шарля де Голля вышла из военных структур НАТО, оставшись в политических, однако к концу 1990-х годов вернулась в альянс. Совокупные расходы стран НАТО составляют около 2/3 мировых военных расходов (рис. 6.1). 

В 1989-1991 гг. НАТО создало специальные переговорно-консультативные форматы, такие как Североатлантический совет сотрудничества (САСС, позднее переименованный в Евроатлантический совет партнерства — ЕАСП), а также программа «Партнерство ради мира» (ПВМ), своеобразные переговорные «комнаты ожидания», в которых старые члены НАТО обсуждали принципы отношений с новыми независимыми государствами. Постепенно вокруг НАТО сложилось несколько «концентрических кругов» отношений. Помимо 29 стран-членов появился круг так называемых привилегированных партнеров (включая нейтральные Финляндию, Швецию, а также Иорданию, Австралию и Грузию). В ЕАСП и ПВМ входили на разных этапах все страны, на которые распалась бывшая Югославия и бывший СССР, а Афганистану, Ираку, Монголии, Японии, Южной Корее приданы статусы «глобальных партнеров». Через формат, называемый «План действий в направлении членства», прошли Черногория, Босния-Герцеговина, Македония. Сложилась совсем широкая «Платформа совместимости», в рамках которой не входящие в альянс страны ведут согласование военных стандартов с НАТО, — к ней присоединились Швейцария, Австрия, Швеция, Финляндия, Ирландия, Австралия, Новая Зеландия и др. Отношения со странами Ближнего Востока и Северной Африки НАТО строит на базе формата «Средиземноморского диалога», в который вовлечены Египет, Израиль, Иордания, Алжир, Марокко и др.

Постепенно расширялись и менялись функции альянса. В начале 1990-х годов, после исчезновения основных противников НАТО в лице ОВД и СССР, многие политические и общественные круги в европейских странах всерьез обсуждали необходимость роспуска НАТО в связи с утратой прежних функций. Однако в течение нескольких лет разгорелись многочисленные конфликты на Балканах, на постсоветском пространстве, в Африке, на Ближнем Востоке, и альянс постепенно включился в решение новых задач по конфликтному урегулированию. Существенный пересмотр функций и принципов деятельности альянса был произведен в редакции Стратегической концепции НАТО, принятой на саммите в Риме в 1990 г. — там впервые был обрисован круг «новых угроз и вызовов», не связанных с ОВД и СССР, на которых было предложено сосредоточить внимание и деятельность военного союза.

2.2.             Крупные операции НАТО вне зоны ответственности Альянса

Хотя с конца 1940-х годов НАТО постоянно готовилось к войне, наращивало военную инфраструктуру и проводило учения, на деле первую реальную боевую операцию альянс провел только в 1995 г. в бывшей Югославии, когда ООН привлекла НАТО к урегулированию в Боснии. IFOR/SFOR (карта-схема 6.1) была крупной операцией НАТО (более 60 тыс. военных) с задействованием сухопутных сил, флота и авиации. 

Первые задачи, которые ООН поставила перед НАТО, состояли в контроле зоны запрещения полетов над Боснией и морской блокаде адриатических портов. Подобные действия требовали прямой резолюции СБ ООН, и такая резолюция была принята — силовые функции делегировались НАТО, поскольку сама ООН не обладала военным потенциалом для таких мер в условиях развернувшейся в бывшей Югославии массированной гражданской войны с применением современных армий. Через четыре года НАТО уже по собственной инициативе провело военно-воздушную операцию бомбардировок Сербии и Косово (за 38 тыс. вылетов сброшено 14 тыс. бомб), не имея на то мандата ООН (решение было заблокировано посредством вето России и Китая). Эти бомбардировки вызвали острую критику со стороны мирового сообщества.

Действия на территории Балкан юристам НАТО было непросто обосновать: Югославия не нападала на какую-либо страну НАТО (и поэтому известную 5-ю статью Вашингтонского договора о военной взаимопомощи было невозможно применить) и не являлась территорией стран-членов (поэтому риторика «обороны территории стран-членов» также не работала). НАТО было и остается субрегиональной организацией, которая по Уставу ООН может вмешиваться в конфликты силовыми средствами против воли конфликтующих сторон только по прямому поручению СБ ООН. В 1994 г. НАТО пересмотрело собственные уставные принципы, и Совет глав государств постановил, что военный союз может предпринимать военные действия на основании политического решения ООН или СБСЕ. И если 1 -я Балканская операция (IFOR в 1995 г.) была осуществлена на основании прямой просьбы (мандата) со стороны СБ ООН, то 2-я операция в Косово в 1999 г. начата с прямым нарушением Устава ООН в отсутствие резолюции Совета Безопасности. Бомбардировки Сербии и Косово предпринимались на основании собственного решения совета глав государств НАТО — Атлантического совета

Силы ответного реагирования НАТО (NRF) — международное высокомобильное соединение военных контингентов стран Организации Североатлантического договора (НАТО), предназначенное для быстрого передового развертывания в кризисных регионах с целями как самостоятельного осуществления боевых операций и операций по разъединению враждующих сторон, так и временной стабилизации обстановки до прибытия основных сил НАТО.

Решение о создании сил ответного реагирования НАТО было принято руководителями стран-членов альянса на Пражском саммите в ноябре 2002 г. Силы призваны стать эффективным инструментом борьбы с современными угрозами асимметричного характера, прежде всего терроризмом и распространением оружия массового поражения. Кроме того, при подготовке этих сил будет в полном объеме использован опыт, накопленный Североатлантическим альянсом в миротворческих операциях.

В состав сил вошли сухопутные, военно-воздушные и военно-морские подразделения, ротация которых осуществляется каждые шесть месяцев. Состав групп ответного реагирования варьируется в зависимости от конкретной обстановки. Всего же в них вошли:

-      сухопутные войска НАТО численностью до 5 батальонных тактических групп;

-      военно-морские силы в составе постоянной военно-морской группы НАТО;

-      военно-воздушная группировка и автоматизированные средства боевого управления, позволяющие осуществлять до 200 боевых вылетов в сутки.

К моменту достижения полной боевой готовности общая численность личного состава сил составила около 21 тыс. военнослужащих. Боеготовность этих сил предполагает их развертывание в любой точке земного шара за 5-30 дней, после чего они в течение 30 дней смогут вести боевые действия в автономном режиме.

Группы ответного реагирования могут быть применены для демонстрации силы или противодействия вооруженной агрессии, развернуты в любом регионе планеты в качестве отдельной группировки войск или сил передового развертывания при выполнении операций, основанных на ст. 5 Североатлантического договора или не связанных с ней.

Наращивание боевых возможностей данных сил во многом основано на Пражских обязательствах по потенциалам, согласно которым европейские страны-члены НАТО обязуются предпринять усилия для развития программ высокоточного оружия, беспилотных летательных аппаратов, радиационной, химической и бактериологической защиты, борьбы со средствами ПВО противника, военно-транспортной авиации.

Оперативное управление силами поочередно на срок в один год осуществляют войсковые штабы при региональных командованиях НАТО — северном, южном и западном. Предполагается, что эти штабы также будут выполнять роль органа управления многонациональными объединенными оперативными группами — основным средством кризисного реагирования НАТО в XXI в.

Первые две экспериментальные группы численностью 6300 военнослужащих были приведены в исходную боевую готовность в октябре 2003 г. и переданы в ведение северного регионального командования НАТО (Брунссум, Нидерланды). Завершение формирования и приведение в полную боевую готовность Сил ответного реагирования НАТО произошло в ноябре 2006 г., об этом было объявлено на саммите НАТО в Риге.

Сколько военных операций провело НАТО в конфликтных регионах в целом? Крупных операций, которые изменили ход соответствующего конфликта, — четыре.

Перваяоперация IFOR в Боснии (1995-1996, 60 тыс. военных), перешедшая в непосредственно продолжающую ее операцию SFOR (1996—2004, 32 тыс. военных). Эти операции отражены на карте-схеме 6.1.

Вторая крупная военная операция НАТОмиссия в Косово, начавшаяся с не санкционированной ООН военно-воздушной операции (март-июнь 1999 г.) и продолжившаяся после принятия СБ ООН мандата в июне 1999 г. в формате операции KFOR (карта-схема 6.2).

Третьей военной операцией НАТО (точнее, широкой международной коалиции при координации НАТО) стала операция Международных сил содействия безопасности (МССБ-ЛХЛТ) в Афганистане (НАТО возглавляло ее с 2003 по 2014 г.). На пике операции к ней было привлечено до 150 тыс. человек, контингенты предоставляли свыше 35 стран. Операция МССБ шла параллельно и переплеталась с операцией собственно американских вооруженных сил в Афганистане, подчиненных не структурам НАТО, а Пентагону.

«Цели операции в Афганистане: первая — подорвать террористические сети в Афганистане и Пакистане, чтобы снизить их способность осуществлять международные террористические нападения; вторая — создать более деятельное, ответственное и эффективное правительство в Афганистане; третья — содействовать становлению самодостаточных афганских сил безопасности, которые смогут вести операции при постепенном снижении американского участия; четвертая — привлечь активное содействие международного сообщества к реализации этих целей при соблюдении важной руководящей роли миссии ООН (UNAMA) в Афганистане» (Межведомственный доклад по Афганистану, Администрация США, 2009 г.).

Четвертой стала военная операция в Ливии при лидерстве Франции (март-октябрь 2011 г.). Она была обозначена в резолюции СБ ООН как операция по установлению зоны запрещения полетов над Ливией с целью защиты гражданского населения. Однако на деле операция обеспечила военную поддержку оппозиции и завершилась свержением правящего режима М. Каддафи.

Альянс также провел ряд менее крупных миссий с военным компонентом. Среди них три операции в Македонии, включая так называемое превентивное развертывание для предотвращения распространения косовского конфликта на македонскую территорию (в настоящее время НАТО, помимо центральной штаб-квартиры в Брюсселе и европейского штаба в Монсе, имеет региональные штаб-квартиры в Албании, в столице Македонии Скопье, а также в боснийском Сараево). Начинались же «малые» операции НАТО в 2001 г. с патрулирования воздушного пространства США после террористических актов сентября 2001 г. силами семи натовских самолетов, оборудованных системами слежения AWACS (мониторинг воздушного пространства в ходе 360 вылетов вели 830 военных из 13 стран НАТО). Морская операция Active Endavour проводится в Средиземном море с 2003 г.корабли НАТО останавливают и досматривают суда, если подозревают, что на борту могут быть террористы, пираты или нелегальные мигранты, а антипиратская операция близ Африканского Рога и берегов Сомали ведется во взаимодействии с морской миссией Европейского союза Atalanta и на определенном этапе получала в качестве поддержки российский военный корабль.

С 2014 г. НАТО участвует в облетах территории стран Балтии и патрулировании их воздушного пространства. В Ираке (куда в 2003 г. вошли войска международной коалиции во главе с США и содействовали смещению режима С. Хусейна) НАТО не является формальным участником боевой операции, а ведет обучающую (консультативную) миссию по переподготовке кадров силовых ведомств страны. НАТО также приняло участие в операции Африканского союза в Судане/Дарфуре, перебросив по воздуху несколько десятков тысяч африканских солдат. С 2014 г. после вывода из Афганистана операция МССБ сменилась операцией «Решительная поддержка», которая формально ведется уже не коалицией по мандату ООН, а собственно США по соглашению с правительством Афганистана, но с участием небольших контингентов стран НАТО. СБ ООН в резолюции № 2189 (2014 г.) единогласно поддержал новые задачи для военных США и НАТО в Афганистане.

2.3.             Взаимодействие России и НАТО в конфликтных регионах

Россия и НАТО за период после окончания холодной войны накопили определенный, хотя и не слишком большой опыт практического взаимодействия в сфере совместных действий в конфликтных регионах. В 1990-х годах Россия участвовала в двух операциях, проводимых по мандатам ООН при лидерстве НАТО сначала в Боснии, а затем в Союзной Республике Югославия/Косово. В 2000-х годах Рабочей группой при Совете Россия—НАТО была разработана в общих чертах доктрина совместных миротворческих операций, а также осуществлялось взаимодействие по проведению операций в Афганистане (Россия ограничивалась содействием со своей территории и с территории Центральной Азии) и обеспечению с участием России северного транзитного коридора (через территорию России и стран Центральной Азии в Афганистан).

Правовой основой совместных действий России и НАТО в Косово стала резолюция СБ ООН 1244. Соглашение о российском участии в операции было подписано 18 июня 1999 г. Однако размещению российского контингента в 1300 человек в Косово предшествовали драматические события на протяжении 11 недель с марта по июнь 1999 г., когда силы НАТО вели бомбардировки СРЮ в отсутствие мандата ООН на принудительные действия, что вызвало серьезный кризис в отношениях Россия—НАТО. Контакты по линии Постоянного совета Россия—НАТО были прерваны почти на год. Совместное заявление о восстановлении отношений между Альянсом и Россией было подписано генеральным секретарем НАТО лордом Робертсоном в Москве только 16 февраля 2000 г. Россия сделала также ряд официальных заявлений с осуждением различных аспектов взаимодействия НАТО с Международным уголовным трибуналом по бывшей Югославии. В отличие от в целом успешного сотрудничества в Боснии в результате политических разногласий по общеполитическим целям операции в Косово российское участие в этой второй совместной с НАТО операции было свернуто уже в 2000 г.

Однако затем, в 2001—2002 гг. в рамках Рабочей группы по миротворчеству при реформированном Совете Россия-НАТО был согласован документ «Политические аспекты базовой концепции совместных миротворческих операций НАТО-России». Документ был направлен позже в ООН, ОБСЕ, ЕС, а также странам-партнерам по Евро-Атлантическому совету сотрудничества. Предполагалось, что совместные операции могут вестись НАТО и Россией на основании Устава ООН и решений СБ ООН или мандата ОБСЕ, при подтверждении решений Советом Россия—НАТО. Оговаривались принципы нейтральности, транспарентности (гласности), обмена информацией, совместного планирования в ходе проведения операций. Предполагалось, что «военно-политическая оценка», «варианты военной реакции» на кризис и «концепция операции» будут согласовываться сторонами через Совет Россия—НАТО, причем это может делаться еще до принятия решения о совместной операции и не накладывает обязательства на Россию или НАТО безоговорочно согласиться на последующее проведение совместной операции. При этом как при выработке предварительных решений, так и в ходе возможной операции военное командование и НАТО, и России должно было докладывать свои предложения Совету Россия- НАТО как высшему политическому органу по проведению операции, решения в котором, в том числе относительно цепочки командования и назначения командующих, должны приниматься консенсусом.

Сторонами были обговорены до сих пор не реализованные решения о согласовании программ обучения миротворческих сил, нацеленные на их оперативную совместимость. Также были разработаны отдельные согласованные Рабочей группой документы по оказанию гуманитарной помощи в ходе совместных миротворческих операций, по конфискации оружия конфликтующих сторон, по обеспечению совместными миротворческими силами возвращения беженцев и перемещенных лиц и другим практическим аспектам возможных совместных операций.

На более позднем этапе была разработана также инициатива в рамках консультаций «восьмерки» по Карабаху, предполагавшая совместное российско-натовское миротворческое патрулирование и обеспечение гарантий безопасности Карабаха как первое практическое применение Концепции совместных миротворческих операций. Это представлялось политически возможным, поскольку Армения, через ОДКБ и напрямую, заинтересована в использовании миротворческого потенциала России, а Азербайджан доверяет потенциалу НАТО. На практике данная инициатива реализована не была.

Предложенные Рабочей группой по миротворчеству документы не получили практического применения, однако были частично учтены при составлении пакета миротворческих соглашений в рамках ОДКБ.

Что касается российско-западного взаимодействия по Афганистану, то формально оно не относится к разряду миротворческих операций, хотя предоставление в свое время Россией помощи афганскому Северному альянсу, а затем и транспортных коридоров (включая поддержание наземного транзитного коридора, подготовку в учебном центре МВД России афганских полицейских и участие России в ремонте вертолетного парка, задействованного в Афганистане) объективно способствовало решению задач, поставленных мандатом ООН для международной операции по Афганистану.

Наконец, в 2015-2016 гг. российские Военно-космические силы сотрудничали с военными стран НАТО в Сирии и Ираке при проведении параллельных операций против ИГ. Взаимодействие протекало с большим трудом из-за различия в интересах: Россия ориентировалась на поддержку легитимного правительства Сирии, тогда как военные НАТО — скорее на поддержку оппозиции. Однако сотрудничество в Сирии положило начало новому этапу действий против общих угроз и вызовов.

2.4.             Особенности деятельности НАТО в отношении конфликтов

В целом можно констатировать следующие особенности подхода НАТО к конфликтам и конфликтному урегулированию:

-      Период переориентации со «старых угроз» на «новые угрозы и вызовы» занял у структур НАТО десятилетие с конца 1980-х до конца 1990-х годов.

-      Для работы с региональными конфликтами постепенно приспосабливалась военная инфраструктура и инструментарий, созданные ранее для ведения предположительной массированной войны с другими государствами, что потребовало существенной перестройки, включая создание новых компонентов (типа высокомобильных Сил ответного реагирования НАТО), предназначенных для использования не только на территории стран-членов, но и в глобальном масштабе.

-      НАТО не сразу, но постепенно признало возможность собственных военных операций по политическим решениям других организаций — ОБСЕ и ООН. Крупнейшие операции НАТО (Босния, Косово, Афганистан) были проведены по мандатам ООН и в формате координации со стороны НАТО более широких международных коалиций (в Афганистане — 51 страна).

-      Альянс допускает проведение силовых военных операций с элементами принудительных действий в отсутствие мандата СБ ООН (что является нарушением Устава ООН), хотя и называет такие случаи (бомбардировки СРЮ) исключением, а не правилом.

-      НАТО в меньшей мере, чем Евросоюз, готово к проведению гибридных операций с другими региональными организациями (например, с Африканским союзом, ЭКОВАС), хотя со временем сложилась практика передачи ответственности в зоне проведенных операций от НАТО к ЕС.

-      Альянс не ведет в конфликтных регионах, в отличие от ООН, ОБСЕ и ЕС, политической деятельности по посредничеству, организации переговоров, постконфликтному налаживанию политического процесса, оставляя эти функции другим международным организациям.

-      Произошло заметное расширение зоны ответственности Альянса, военный инструментарий (включая средства мобильности) был переориентирован на глобальный ареал действий.

-      В деятельности в конфликтах (а также по борьбе с терроризмом, пиратством) НАТО нашло новое оправдание своего функционального предназначения, однако такая деятельность все равно остается вторичной по отношению к базовой функции развития военной машины для решения наступательных и оборонительных задач традиционного военного характера.

  1. Европейский союз как глобальный актор конфликтного урегулирования

Европейский союз объединяет 28 государств (без учета оформляющей выход из ЕС Великобритании — 27), причем в большинстве своем это политически влиятельные и экономически развитые страны. Хотя структурированные институты ЕС обрели завершенность лишь в последние два десятилетия, сам процесс становления Евросоюза длится более полувека. Казалось бы, Европейский союз естественный претендент на статус главного посредника в урегулировании конфликтов хотя бы на Европейском континенте. Еще в период после Второй мировой войны ядро будущего ЕС наладило мирные отношения между бывшими военными противниками, а по окончании холодной войны сумело вовлечь в единое сообщество ряд стран, которые ранее несколько десятилетий находились по разные стороны политико-идеологических баррикад. В 1970-х годах сложился механизм Европейского политического сотрудничества, предшественника Общей внешней политики и политики в области безопасности 1990-х годов. Затем ЕС сформулировал задачу создания мирного пояса вокруг общих границ — так появилась Европейская политика добрососедства. В 2006 г. Грузия, Армения и Азербайджан согласовали с ЕС Планы совместных действий в рамках Европейской политики добрососедства, а в 2007 г., после вхождения в ЕС Болгарии и Румынии, ЕС обрел сухопутные и морские границы с Молдовой, имеющей на своей территории замороженный приднестровский конфликт. ЕС активно включился в регулирование пограничного режима между Приднестровским регионом Молдовы и Украиной, а затем и в мониторинг всех границ Приднестровья. В последние полтора десятилетия Европейский союз шагнул в своих миротворческих инициативах далеко за пределы Европы и осуществил ряд миссий и операций в конфликтных регионах Африки, Ближнего Востока, Азии, вплоть до далекой Индонезии. Совокупные расходы стран ЕС составляют порядка 300 млрд долл. в год (рис. 7.1). 

На сегодняшний день ЕС провел уже более 30 операций в конфликтных точках разных континентов, полтора десятка из них длятся по настоящее время. Особенно заметным был вклад ЕС в постконфликтное построение мира в Боснии-Герцеговине, Хорватии, Македонии, Косове, а также деятельность по урегулированию на Южном Кавказе (Карабах, Грузия), в Молдове/Приднестровье, в ряде африканских конфликтов.

ЕС активно сотрудничает с ООН, ОБСЕ, Африканским союзом, АСЕАН. В ряде случаев он финансирует совместные операции с этими организациями, а иногда и просто финансирует операции других организаций — вообще, ЕС отличается развитой материальной и финансовой базой, а в последнее десятилетие еще и создал механизмы быстрой мобилизации финансирования конфликтного урегулирования.

Успешность деятельности ЕС по конфликтному урегулированию оценивается по-разному. Одни политики и исследователи констатируют, что задачи, поставленные в мандатах на урегулирование (которые ЕС формулирует для себя сам), в целом выполняются (этим ЕС отличается от, скажем, Африканского союза, который бросает многие операции не доведенными до конца). Другие отмечают, что если ЕС и реализует намеченные мандаты, то в основном благодаря узости и ограниченности намеченных задач, иными словами, операции ЕС не слишком существенно влияют на ситуацию в конфликтных регионах, не приводят к перелому и окончательному разрешению.

3.1.             Формирование военных средств ЕС для действия в конфликтах

Основными этапами формирования общей внешней политики и политики в области безопасности ЕС стали франко-британская встреча на высшем уровне в Сен-Мало (декабрь 1998 г.), саммиты ЕС в Кельне (июнь 1999 г.), Хельсинки (декабрь 1999 г.), Фейра (Португалия, июнь 2000 г.), Ницце (декабрь 2000 г.) и Гетеборге (июнь 2001 г.), на которых были приняты важные документы, обосновавшие существенные политические и структурные изменения.

Уже в Маастрихтском договоре об образовании ЕС от 1992 г. предусматривалось создание Общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ), с перспективой формирования со временем единой военной политики. В том же году на саммите Западно-Европейского союза (ЗЕС) были сформулированы так называемые петерсбергские задачи, которые должны были решаться европейскими странами независимо от НАТО. Они включали традиционное миротворчество, спасательные и гуманитарные операции, операции по урегулированию кризисов, в том числе превентивные действия по предотвращению конфликтов, а также поддержанию мира. Для выполнения поставленных задач в 1993 г. был создан «Еврокорпус» — формирование из 6 тыс. военнослужащих, представителей Франции, Германии, а также Бельгии и Испании. Кроме того, ЗЕС во взаимодействии с НАТО разработал такие концепции, как проект «Многонациональных оперативных сил» (1993 г.) и проект «Европейской идентичности в области обороны и безопасности» (1996 г.), предусматривавшие возможность осуществления миротворческих и гуманитарных операций под командованием ЗЕС. При этом изначально речь шла не о формировании отдельной от НАТО структуры, а о достижении Европейским сообществом определенной автономии в решении проблем безопасности. Особо подчеркивалось, что новая система не является конкурентом или альтернативой НАТО, говорилось об обязательном налаживании тесных контактов, координации действий и углублении сотрудничества по линии НАТО-ЕС.

Но балканские конфликты 1990-х годов и попытки применить коллективную военную силу для разъединения сторон показали неадекватность механизмов европейского военно-политического сотрудничества. Сказалась низкая совместимость военных машин разных стран, недостаточная мобильность, неспособность вести боевые действия в нетипичных условиях гражданских войн, стал ясно виден разрыв между американской военной инфраструктурой и отстающими европейскими союзниками.

Начиная с 1998 г. после саммита в Сен-Мало развитие ОВПБ и возможностей ЕС по вмешательству в конфликты заметно активизируется. В 1999 г. Европейский совет в Кельне принимает решение о том, что ЕС как субъект мировой политики должен обладать всем необходимым спектром возможностей для проведения полностью независимой политики (включая активное участие в операциях по урегулированию международных конфликтов и кризисов), подкрепленных в том числе соответствующими военными ресурсами.

Кроме того, на саммите в Хельсинки принимается решение о создании собственных Европейских сил быстрого реагирования общей численностью в 50—60 тыс. человек, которые могли бы быть развернуты в течение 60 дней сроком как минимум на год для выполнения всего спектра «петерсбергских задач». Планировалось, что к 2003 г. силы быстрого реагирования, включая воздушный и морской компонент, будут полностью сформированы и укомплектованы, оснащены необходимыми средствами для осуществления командования, контроля и разведки, а также средствами материально-технического обеспечения и другими вспомогательными ресурсами. Одновременно формулируется задача создания общеевропейских структур в области командования и контроля, разведки и стратегической авиации: Комитета по политике и безопасности и Военного комитета в составе начальников военных штабов европейских стран.

В 2000 г. в Фейра (Португалия) Европейский совет принимает решение развивать также и гражданские компоненты кризисного урегулирования по четырем основным направлениям: полицейские силы, укрепление правопорядка, гражданское управление, защита мирного населения.

В 2002 г. на саммите в Севилье было принято решение об активном вовлечении ЕС в борьбу с международным терроризмом. В итоге к июню 2003 г., когда была принята европейская стратегия безопасности «Безопасная Европа в улучшающемся мире», окончательно сформировалась единая европейская идентичность в сфере безопасности и обороны. В Европейской стратегии безопасности было четко сформулировано представление о ЕС как о глобальном субъекте мировой политики, разделяющем ответственность за обеспечение безопасности не только в европейском, но и в общемировом масштабе.

«Европа по-прежнему находится перед лицом угроз безопасности и вызовов. Вспышка конфликта на Балканах наглядно напомнила нам о том, что война не исчезла с нашего континента. За последнее десятилетие ни один регион мира не оказался не затронутым вооруженными конфликтами. Большинство этих конфликтов было скорее внутригосударственного, чем межгосударственного характера, большинство их жертв — мирные граждане... С 1990 г. в войнах погибло почти 4 млн человек, 90% из них — гражданские лица. В результате конфликтов более 18 млн человек во всем мире были вынуждены покинуть свои дома» (из Стратегической концепции Европейского союза «Безопасная Европа в улучшающемся мире», 2003 г.).

Однако создать масштабные военные силы к заявленному рубежу 2003 г. не удалось. Был сформирован так называемый Хельсинкский каталог сил, который определял набор минимально необходимых военных ресурсов для создания эффективных сил быстрого реагирования и осуществления задач в области кризисного урегулирования. Список запрашиваемых у стран ресурсов включал 144 позиции, объединенные в семь основных категорий: система управления, связи и разведки; обнаружение целей и наблюдение; развертываемость и мобильность; боевые действия; обеспечение безопасности и системы защиты; материально-техническое обеспечение; тыловая поддержка.

Страны ЕС внесли в каталог порядка 100 морских кораблей, около 400 единиц авиации и воинские контингенты общей численностью до 100 тыс. человек — это была попытка создать «резервное соглашение» в рамках ЕС, подобное резервным соглашениям ООН со странами-членами о том, какие силы страны будут готовы оперативно предоставить в случае необходимости совместной операции.

Но на деле более половины заявленных сил, как оказалось, не обладают мобильностью и способностью самостоятельно выдвинуться в регион конфликта, возникли проблемы с сопрягаемостью структур управления и технической совместимостью вооружений, а также с вопросами финансирования. В результате «европейская армия», отличная от НАТО, так и не была создана, а план обеспечения самостоятельных операций Евросоюза был пересмотрен.

Поэтому в 2004 г. принимаются Основополагающие задачи по развитию оперативного потенциала ЕС до 2010 г. С середины 2000-х годов было предложено создать вместо 60-тысячной армии несколько небольших оперативно-тактических соединений численностью около 1500 человек каждое. Такие соединения включали военных специалистов — от летчиков и связистов до представителей радиационно-химической разведки и были предназначены для быстрого выдвижения в регион конфликта и «замораживания» ситуации (по крайней мере пре крашения массового кровопролития) до направления, при необходимости, более крупных сил ООН, ЕС или НАТО. Именно такие оперативно-тактические соединения в настоящее время направляются в регионы операций ЕС в Африке. Сам перечень потенциальных миссий ЕС был также расширен: в нем появились гуманитарные и спасательные операции, операции по поддержанию мира, военные операции в ходе кризисного урегулирования, включая принуждение к миру, операции по разоружению, оказание поддержки третьим странам в борьбе с терроризмом и реформировании сектора безопасности, а также превентивное вмешательство.

3.2.             Силы быстрого реагирования Европейского союза

СБР ЕС — это международный военный контингент, совместно формируемый и управляемый странами Евросоюза, предназначенный для кризисного реагирования и участия в военных операциях по политическому мандату ЕС. Концепция и конфигурация СБР ЕС существенно менялась с годами.

Становление военной составляющей европейских интеграционных процессов изначально происходило в рамках Западно-Европейского союза (ЗЕС). Началом практического строительства европейской системы безопасности и обороны стали переговоры президента Франции Ж. Ширака и премьер-министра Великобритании Т. Блэра в Сен-Мало в декабре 1998 г., на которых была провозглашена идея слияния ЗЕС и ЕС и создания в рамках последнего собственных военных сил.

После операции НАТО «Объединенная сила» (Югославия, 1999), в ходе которой проявилось растущее отставание стран ЕС от США в военной области, руководством европейских стран была осознана необходимость интенсификации военного строительства. Это нашло выражение в решениях встречи глав государств ЕС в Хельсинки (1999 г.), легитимизировавших слияние ЗЕС и ЕС к концу 2000 г. и создание у ЕС собственного потенциала кризисного реагирования в соответствии с «петербергскими задачами». Для этого ставилась цель к концу 2003 г. создать корпус быстрого реагирования, находящийся в прямом подчинении ЕС и состоящий из 15 бригад (до 60 тыс. военнослужащих), способный к развертыванию в течение 60 дней и ведению боевых действий на протяжении как минимум года.

Тогда же было принято решение о создании Военного комитета и Военного штаба ЕС, действующих с 2001 г. Военный штаб осуществляет консультационную поддержку работы Военного комитета; в его задачи не входит оперативное планирование и управление, которые перепоручены НАТО.

Для создания военно-технической базы, отвечающей нуждам Евросил, был принят План действий по военным потенциалам, в котором среди основных приоритетов выделены: повышение мобильности войск, развитие программ высокоточного оружия (ВТО), противоракетной обороны театра военных действий, автоматизированных систем управления и связи, технических средств разведки.

Вскоре после создания силами ЕС были осуществлены военные операции в Македонии (2003 г.) и комплекс операций в Демократической Республике Конго (2003-2007 гг.). С конца 2004 г. операция, проводившаяся НАТО в Боснии и Герцеговине, перешла под руководство ЕС и стала крупнейшей по масштабам для Евросоюза. В течение следующих 10 лет было проведено более десятка военных операций ЕС.

В то же время корпус быстрого реагирования в своем изначально планировавшемся масштабе 60 тыс. военнослужащих так и не был сформирован. В этой связи Великобританией, Францией и Германией была инициирована деятельность по созданию нескольких оперативно-тактических соединений, представляющих собой батальонные тактические группы. Перед такими группами ставится задача развернуться в конфликтном регионе в течение 15 дней и провести начальное «замораживание» (стабилизацию) потенциального конфликта в период до 30 дней.

3.3.             Развитие Евросоюзом гражданских компонентов урегулирования

Основы для развития гражданского измерения Европейской политики безопасности и обороны (ЕПБО) невоенных операций кризисного урегулирования были заложены еще в 2000 г. на саммите в Хельсинки, где был принят документ «Основополагающие цели по развитию гражданского потенциала ЕС». Он предусматривал развитие гражданского компонента ЕПБО по четырем основным направлениям: осуществление полицейских миссий, укрепление правопорядка, защита мирного населения и организация гражданского управления. Затем Европейский совет на саммите ЕС в Фейра принимает План развития гражданского потенциала ЕС (Civilian Action Plan), в соответствии с которым страны-члены ЕС обязывались предоставить в распоряжение Евросоюза:

-      пятитысячный контингент полицейских сил, часть которого (тысяча офицеров) могла бы быть развернута в течение 30 дней;

-      200 специалистов в области правопорядка, в том числе прокуроров, адвокатов и судей, а также группу правовых экспертов для сил быстрого реагирования, готовую к развертыванию в течение 30 дней;

-      команду экспертов в различных областях гражданской администрации (на случай необходимости взятия на себя Евросоюзом временного управления в странах с распавшейся политической и управленческой структурой);

-      две-три группы оперативного реагирования, состоящие из экспертов по чрезвычайным ситуациям и защите гражданского населения, которые могут быть задействованы в зонах бедствия в течение нескольких часов, а также двухтысячный контингент для более длительного развертывания.

В ЕС были также созданы гражданские силы оперативного реагирования, ориентированные на выполнение трех основных задач: оценка ситуации и сбор фактов в кризисных ситуациях, оперативное участие на начальной стадии операции, оказание поддержки другим механизмам ЕС. Они, в частности, были задействованы в ходе кризиса с наплывом беженцев из Ливии, Афганистана и Сирии в 2015-2016 гг.

Основные задачи ЕС в области гражданского урегулирования кризисов сформулированы следующим образом:

-      защита гражданского населения и оказание помощи населению в чрезвычайных ситуациях;

-      поддержание или восстановление политической стабильности — содействие гражданским усилиям по разрешению или предотвращению конфликта, ведение переговоров, посредничество, соблюдение соглашений о прекращении огня и т.п.;

-      обеспечение демократии, прав человека и правопорядка, а также организация и мониторинг выборов, социальная и экономическая реинтеграция в переходный период;

-      реабилитация и восстановление в развивающихся странах, которые серьезно пострадали во время конфликта или стихийных бедствий, реинтеграция беженцев и перемещенных лиц, демобилизация и реинтеграция военных, действия по восстановлению распавшихся политических институтов и налаживание экономической инфраструктуры;

-      помощь в рамках Европейского фонда развития, возможность дополнительного финансирования для обеспечения безопасности (посредничество, переговоры, примирение, демобилизация, реинтеграция и др.).

В принципе механизмы гражданского кризисного урегулирования в рамках ЕС ориентированы на долгосрочные программы стабильного развития, а их финансирование, географический охват и набор функций намного шире краткосрочных военных операций.

На данный момент единого механизма финансирования, который действовал бы применительно ко всем операциям ЕС, не существует. Расходы на проводимые Евросоюзом миссии покрываются как за счет поступлений из общего бюджета ЕС, так и средств, выделяемых напрямую правительствами европейских стран. Операции военного или оборонного характера согласно ст. 28 Маастрихтского договора финансируются из единого бюджета Евросоюза.

Наконец, важным форматом деятельности ЕС по урегулированию конфликтов является механизм назначения Специальных представителей ЕС для конфликтных регионов. Такие представители назначались для регионов Южного Кавказа, Центральной Азии, Западных Балкан, для ряда африканских регионов. В задачи постоянных представителей ЕС (обычно они размещаются в стране или регионе пребывания с достаточно широким штатом сотрудников и экспертов) входит налаживание отношений с правительственными и политическими кругами страны или региона, мониторинг и наблюдение за ситуацией, посредничество и содействие в организации мирных переговоров, подготовка решений ЕС в отношении данной конфликтной ситуации. Уникальным опытом успешного посредничества со стороны Евросоюза оказалась инициатива президента Франции Н. Саркози, который побывал в момент российско-грузинского конфликта 2008 г. в Москве и Тбилиси и согласовал с руководством России и Грузии мирный план из шести пунктов, который и стал основой урегулирования. Более подробно данный прецедент рассматривается в разделе о конфликтах в странах Южного Кавказа.

3.4.             Операции ЕС с гражданскими и военными компонентами

Какие же операции в конфликтных регионах провел Евросоюз? Самой крупной по численности и стоимости остается операция в Боснии-Герцеговине «Алтеа» (EUFOR Althea). Миссия объединяла семитысячный контингент из представителей практически всех стран—членов ЕС, а также ряда третьих стран. В настоящее время масштабы операции заметно уменьшены, на 2015—2016 гг. в Боснии остаются силы ЕС в количестве 600 человек (карта-схема 7.1).

Продолжается и начатая в 2008 г. операция по обучению персонала для правовой и полицейской систем Косово. А в 2015 г. в связи с заметным расширением потока беженцев из Северной Африки (в основном из Ливии) в Средиземном море была начата морская операция «Европейские морские силы для Средиземноморья» (EUNAVFOR Med), чья задача состоит в спасении на море судов с беженцами в нередких случаях крушения и контроле потока беженцев, пресечении нелегальной миграции.

Из уже завершенных отметим также полицейскую операцию в Боснии-Герцеговине, где ЕС принял эстафету у войск НАТО и на протяжении 10 лет (2003—2012) помогал налаживать систему полицейского контроля, а также более краткосрочные операции в Македонии (Concordia в 2003 и Proximo в 2004—2005 гг.). В Ираке (2005—2013), Косово (2006—2008) и Грузии (2004-2005) Евросоюз проводил переподготовку персонала силовых ведомств (прокуратуры, полиции). 

В ноябре 2004 г. Европейский совет обратился к конфликтной ситуации на Ближнем Востоке (карта-схема 7.2) и принял программу действий в области государственного строительства в Палестине, в соответствии с которой в апреле 2005 г. был создан Координационный центр ЕС по оказанию поддержки полицейским силам Палестины, а также разработана Программа развития гражданской полиции Палестины.

С 2007 по 2010 г. Европейский союз осуществлял полицейскую миссию в Афганистане. Как и в других странах, задача миссии состояла не только в поддержании правопорядка, но и в обучении национальной афганской полиции силами до 230 экспертов правоохранительных и судебных органов. Евросоюз работал в Афганистане в тесном контакте с политической миссией ООН UNAMA, а также с Международными силами содействия безопасности (МССБ//А4Л под руководством НАТО.

Две операции Евросоюза связаны с пресечением пиратства в Индийском океане и у берегов Восточной Африки — NAVFOR Atalanta в районе Африканского Рога, близ берегов Сомали и EUCAP Nestor, охватывающая морские акватории у берегов четырех странКении, Джибути, Сомали и Танзании (карта-схема 7.3).

На постсоветском пространстве в современный период осуществляется Наблюдательная миссия ЕС в Грузии, Пограничная мониторинговая миссия на границе Молдовы и Украины (в Приднестровском регионе), а также Консультативная миссия ЕС по гражданской безопасности на Украине. Миссия в Грузии находится там с 2008 г. Власти Абхазии и Южной Осетии не дают ей действовать на их территориях, хотя эти регионы включены в мандат миссии.

Миссия в Молдове/Украине работает там по общей просьбе молдавского и украинского правительств, которые не удовлетворены охраной зоны фактических границ Приднестровья трехсторонним контингентом с участием России. Консультативная миссия ЕС на Украине приглашена киевскими властями в 2014 г. в период, когда они пытались привлечь внимание всех международных организаций, включая ООН, ЕС и ОБСЕ, к утрате контроля над территориями в восточной части страны. Украинский парламент принял специальное обращение к ООН и ЕС с просьбой направить наблюдательные миссии и «разобраться» с возможностью размещения на восточных границах Украины полномасштабных миротворческих сил, которые помогли бы Киеву вернуть контроль над всей территорией страны. 

В целом операции ЕС в сфере урегулирования конфликтов и кризисов можно разделить на четыре типа: военные, пограничные, полицейские и консультативные (подготовка кадров силовых ведомств).

Девять операций Евросоюза в Африке имели или имеют военный компонент и являются по существу военными операциями: это продолжающиеся операции в Сомали, Мали и Центрально-Африканской Республике и упомянутые морские операции против пиратства у берегов Сомали, а также завершенные операции в Судане/Дарфуре, Демократической Республике Конго (две операции) и Чаде. Еще две военные операции были проведены в бывшей Югославии.

Полицейские операции, наряду с военными, оказались наиболее востребованными. Обычно это не только патрулирование или общий контроль за правопорядком полицейскими стран ЕС, но и создание собственных полицейских сил в странах, переживших конфликт. Такие операции ЕС провел в Боснии-Герцеговине, Демократической Республике Конго, Палестинской автономии, Афганистане.

Пограничные операции связаны с контролем границ, в том числе морских акваторий, где действуют пираты. ЕС уже много лет осуществляет контроль на границе Палестинской автономии (пропускной пункт Рафах между Египтом и сектором Газа). Пограничный мониторинг на границе Приднестровского региона Молдовы и Украины с годами превратился в пограничный мониторинг по всем рубежам Приднестровья. Ориентированные на создание минимальных условий для мирного процесса, пограничные операции оказывают небольшое воздействие на ход реального урегулирования конфликтов.

Наконец, консультативные миссии по подготовке и переподготовке персонала силовых ведомств проводились в Ираке, Косово, Грузии, Гвинее-Бисау, Демократической Республике Конго. В ходе таких миссий опытные эксперты стран ЕС обучают и консультируют новый персонал полиции, прокуратуры, пограничных и антинаркотических ведомств стран, находящихся в конфликтных зонах.

3.5.             Особенности политики ЕС в отношении конфликтов

В целом, оценивая созданные ресурсы и практику Европейского союза с точки зрения вмешательства в конфликты, можно констатировать следующее:

ЕС изначально принял расширительную трактовку задач в сфере безопасности, которая вытекает из общеполитической и общеэкономической роли Союза как глобального актора. ЕС не ограничивает свою деятельность территорией стран-членов, а считает уместной работу с конфликтами в своей широко трактуемой периферии, в том числе в Африке, на Ближнем Востоке, в новых независимых государствах Балкан и постсоветского пространства.

Хотя формально ЕС является всего лишь субрегиональной международной организацией (он охватывает только часть стран одного из континентов), на практике ЕС не считает нужным легитимизировать собственные вмешательства в конфликты через механизмы ООН. Операции и миссии проводятся на основании собственных политических решений Европейского совета — органа глав европейских государств. Правда, откровенно принудительных политических миссий ЕС самостоятельно не проводит, оставляя решения по ним Совету Безопасности ООН. Однако многие операции ЕС имеют хорошо развитый военный компонент.

Формирование коллективного военного потенциала ЕС для вмешательства в конфликты происходило в тесной увязке с созданием возможностей для территориальной обороны стран ЕС и потому существенно переплетено с инфраструктурой НАТО. Силы быстрого реагирования ЕС опираются на информационные (спутники, связь), транспортные, разведывательные и иные ресурсы НАТО.

В отличие от других региональных организаций ЕС создал систему оперативного и в целом достаточного финансирования собственных операций. Нередко операции носят гибридный характер — проводятся совместно с ООН, Африканским союзом, АСЕАН и другими партнерами.

ЕС, в отличие от ООН и ОБСЕ, ставит весьма скромные политические цели перед своими операциями, оставляя упомянутым организациям вопросы политического урегулирования, проведения выборов, восстановления политической инфраструктуры мирной жизни. Наиболее востребованными оказались полицейские операции ЕС и многочисленные «обучающие» или «консультирующие» миссии, призванные создать современные и профессиональные государственные силовые структуры в конфликтных регионах.

Ограниченная результативность и не очень большой масштаб каждой из многочисленных операций являются следствием сложности сопряжения политических интересов почти трех десятков стран, входящих в Европейский союз. Общая внешняя политика и политика в области безопасности десятилетиями остается не столь уж единой, и разные приоритеты стран и разные мнения о желаемом политическом результате вмешательств в различные конфликты приводят к сдержанности и осторожности в политике ЕС в отношении многих конфликтов.

Литература

Никитин А.И. Международные конфликты: вмешательство, миротворчество, урегулирование: Учебник. М.: Издательство «Аспект Пресс», 2017. С. 145-186.

Европеизация и иразрешение конфликтов: конкретные исследования европейской периферии / Бруно Коппитерс, Майкл Эмерсон, Мишель Хёйссен, Тамара Ковзиридзе, Гергана Нутчева, Натали Точчи, Мариус Валь; пер. с англ. М.: Издательство «Весь Мир», 2005. 312 с.

 

[1] Именно на этом заседании и в данной связи был впервые провозглашен принцип «консенсус минус один», т.е. приемлемость акций в сфере защиты прав человека, предпринимаемых «в отсутствие согласия со стороны государства, которое затрагивается данным решением, в случаях ясных, крупных и неисправленных нарушений им соответствующих обязательств СБСЕ».

[2] Подписанный в Вашингтоне (США) Североатлантический договор служит одновременно Уставом НАТО.