© Н.А.Баранов

Тема 9. Договор СНВ-3 как основа глобальной безопасности

1. Матрица глобальной безопасности

8 апреля 2010 года в Праге заключен Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений/

Как считает министр иностранных дел РФ С.Лавров, «данное соглашение является для Российской Федерации много большим, нежели отдельным проектом в области разоружения. Договор целенаправленно вписывался нами в российские концептуальные подходы к международному взаимодействию в области безопасности».

 На современном этапе развития международных отношений, по-прежнему подверженных значительному влиянию глобализационных процессов, безопасность все больше характеризуется такими критериями, как взаимозависимость и неделимость. Это означает, что безопасность каждого государства так или иначе сопряжена с безопасностью всего международного сообщества.

Распространение конфликтного потенциала происходит в двух плоскостях.

Во-первых, конфликты практически всех типов все чаще и интенсивнее затрагивают безопасность даже тех стран, которые напрямую не задействованы в конкретном противостоянии.

Во-вторых, некоторые виды вызовов и угроз, ранее свойственные исключительно тому или иному государству или группе государств, постепенно интернационализируются, становясь актуальными для большинства стран.

Все это происходит на фоне многолетнего застоя, а местами и коррозии существующих механизмов безопасности - имеющиеся в распоряжении мирового сообщества средства профилактики и преодоления конфликтов зачастую не способны противостоять современным методам недобросовестной геополитической конкуренции, будь то на локальном, региональном или глобальном уровнях.

Таким образом, налицо серьезное противоречие - устаревающий антикризисный инструментарий, доставшийся нам в качестве наследия времен холодной войны, все меньше соответствует современному набору быстро эволюционирующих вызовов и угроз, подвергая тем самым глобальную стабильность серьезным испытаниям на прочность. В результате назревает явная опасность общесистемного кризиса в области безопасности.

Единственно верным решением в этой ситуации С.Лавров видит в возведении в абсолют принципа примата международного права, полномасштабное укрепление его норм и механизмов их реализации, неукоснительное следование им со стороны всех без исключения субъектов международных отношений. Окончательный выбор в пользу правовых методов взаимодействия на международной арене должен в конечном итоге привести к ситуации, когда любые силовые акции - будь то применение силы или угроза силой - будут полностью исключены.

В современных условиях все насущнее становится потребность в широкомасштабной согласованной деятельности по нормативному регулированию универсальных процессов, протекающих в области безопасности. При этом речь нельзя вести лишь о формальной адаптации неэффективных и устаревающих правовых норм. Хотя и эти меры необходимы и первостепенны - требуется тщательная инвентаризация юридической базы в сфере безопасности на предмет определения эффективности ее отдельных элементов, нахождения лакун и узких мест. Давно назрела необходимость разработки и заключения принципиально новых широкомасштабных договорных актов.

Придание такому нормотворчеству общесистемного характера позволило бы создать единую «правовую платформу» системы гарантий в военно-политической сфере, своего рода матрицу глобальной безопасности.

Для решения этой многосложной задачи потребуются важные усилия. Прежде всего, необходимо добиваться всеобщего признания непреложного факта взаимозависимости, проистекающей из неделимости безопасности. Принцип равной и неделимой безопасности для всех суверенных государств является тем сердечником, вокруг которого должно формироваться общее пространство безопасности. Основа основ данной философии заключается в том, что безопасность ни одного государства не может обеспечиваться за счет безопасности другого. Принципиально важно обеспечить практическое воплощение этого принципа через придание ему юридически обязывающего характера.

Один из центральных приоритетов - рациональное реформирование и адаптация основных многосторонних институтов, предназначенных для поддержания международной стабильности и безопасности. В первую очередь это касается ООН как глобальной площадки, обладающей уникальным мандатом и общепризнанной легитимностью и призванной на коллективной основе генерировать универсальные правовые нормы и обеспечивать их выполнение, а также Североатлантическолго альянса, ОБСЕ и других международных организаций.

Здесь же необходимо подчеркнуть важность всестороннего укрепления многосторонних режимов контроля над вооружениями, нераспространения и разоружения. На повестке дня - расширение состава государств-участников таких режимов, упрочение их жизнеспособности и эффективности, модернизация их инструментария, придание их работе большей системности и ориентированности на результат.

Кроме того, многое будет зависеть от готовности всех сторон к осуществлению усилий по созданию атмосферы взаимного доверия. Острый дефицит доверия, наоборот, способен разрушить любую систему гарантий.

К значительным успехам на этом пути по праву следует причислить заключение нового российско-американского Договора о СНВ, призванного стать одним из стержневых инструментов системы гарантий в матрице глобальной безопасности.

2. Договор СНВ-3: переговорный процесс и основные положения

С самого начала переговорного процесса сторонами подчеркивалось, что разрабатываемое соглашение призвано заменить Договор о СНВ 1991 года (ДСНВ), срок действия которого истек 4 декабря 2009 года. Кроме того, в ходе переговоров стороны условились о том, что со вступлением в силу нового договора прекратит свое действие и двусторонний Договор о сокращении стратегических наступательных потенциалов 2002 года (ДСНП), обязательства по которому также выполнены.

Непосредственная подготовка к разработке нового соглашения на замену прежнего ДСНВ началась заблаговременно. Россия еще в сентябре 2005 года обратилась к США с предложением о разработке договоренности о дальнейшем контролируемом сокращении и ограничении СНВ. Однако наша инициатива натолкнулась на неготовность администрации Дж. Буша к равноправному партнерству со взаимным учетом интересов и к полномасштабной работе в духе сотрудничества. В частности, американская сторона предложила полностью вывести из-под действия будущей договоренности стратегические носители в неядерном оснащении, а также заменить верификационный механизм одними лишь мерами транспарентности и укрепления доверия. Позиция США вошла в принципиальное противоречие с российским видением нового соглашения, и предметный разговор не получился.

Ситуация кардинально изменилась с приходом новой американской администрации после победы в 2008 году на президентских выборах в США Б.Обамы, который выступил с давно назревшей, амбициозной повесткой дня в области ядерного разоружения и объявил о «перезагрузке» отношений с Россией.

«Ветер перемен» в российско-американских отношениях и наметившаяся конвергенция в подходах сторон позволили президентам России и США быстро найти общий язык по вопросу о необходимости заключения нового полноформатного договора и сфокусировать усилия на скорейшем достижении конкретного результата.

В этой связи нельзя не сказать о той огромной роли, которую сыграл завершивший свое действие Договор о СНВ 1991 года в обеспечении международного мира, стратегической стабильности и безопасности. Заключение и реализация этого исторического соглашения вдохнули в процесс сокращения стратегических наступательных вооружений качественно новую атмосферу доверия, открытости и предсказуемости. ДСНВ в значительной мере содействовал переходу наших стран от логики холодной войны и эпохи «сосуществования» к взаимовыгодному партнерству и сотрудничеству. Он также привел к позитивному изменению военно-политического климата. Фактически договор стал одной из опор фундамента будущей матрицы глобальной безопасности.

Соглашение 1991 года имело и психологическое измерение: предпринятые согласованные глубокие сокращения СНВ избавили народы России и США, да и мир в целом, от постоянного ощущения ядерной угрозы, позволив, как говорили в то время, «выйти из сумрачной тени занесенного ядерного меча».

Не следует забывать, что историческая роль ДСНВ была бы неполной без значительных усилий Белоруссии, Казахстана и Украины, которые наряду с Россией и США участвовали в его реализации, в полном объеме выполнив обязательства, взятые на себя в соответствии с Лиссабонским протоколом 1992 года. Ответственное решение Астаны, Минска и Киева о согласованном выводе ядерного оружия с их территории и присоединении к ДНЯО в качестве государств, не обладающих ядерным оружием, заслужило безусловное уважение и всяческую поддержку мирового сообщества. Этот дальновидный шаг укрепил как собственную безопасность этих стран, так и глобальную стабильность в целом, а также создал благоприятные условия для дальнейших шагов по сокращению ядерных арсеналов.

4 декабря 2009 года в Совместном заявлении в связи с истечением срока действия ДСНВ президенты России и США высоко оценили вклад Белоруссии, Казахстана и Украины в дело ядерного разоружения и подтвердили зафиксированные в Будапештских меморандумах 1994 года гарантии безопасности этим странам.

Переговорный процесс протекал в качественно иных условиях. Ушла в прошлое холодная война. В конце XX века Россия обрела новую идентичность, а перейдя в следующее столетие, обеспечила внутриполитическую стабильность, окрепла экономически и пошла по пути поступательного демократического развития. Протекавшие параллельно глобальные и внутриамериканские эволюционные процессы приводили к все большему осознанию руководством США невозможности создания в современных условиях однополярного мирового порядка. Становилось все очевиднее, что политическое менторство и неприкрытое давление в отношении других стран не приводят к желаемым результатам.

С самого начала переговоров в своих опорных позициях исходили из императивности построения договора на принципе равной и неделимой безопасности сторон с соблюдением строгого паритета при формировании всех его положений.

Переговорщики целенаправленно стремились к решению триединой задачи: выработать такую договоренность, которая,

Ø      во-первых, обеспечивала бы национальную безопасность России,

Ø      во-вторых, делала наши отношения с США более стабильными и предсказуемыми,

Ø      в-третьих, укрепляла глобальную стратегическую стабильность.

В соответствии с духом и буквой ДНЯО новый Договор о СНВ предусматривает реальные и необратимые сокращения стратегических наступательных вооружений: через семь лет после его вступления в силу суммарное количество боезарядов каждой из сторон должно будет сократиться на треть, а стратегических носителей - более чем в два раза.

Поле действия договора охватывает все существующие - как используемые, так и снятые с вооружения - стратегические комплексы. В отличие от Договора 1991 года правила засчета СНВ в предельные уровни по новому соглашению в большей степени соответствуют реальности, а состав и структура стратегических сил сторон определяются ими самостоятельно. При этом в договоре зафиксирован запрет на базирование СНВ за пределами национальной территории.

Разработан существенно упрощенный и менее затратный верификационный механизм, снимающий избыточную нагрузку на структуры оборонных комплексов сторон и гармонизированный с обновленными стратегическими отношениями России и США. При этом с той же эффективностью обеспечивается необратимость и подконтрольность процесса сокращений СНВ.

Стремясь обеспечить предсказуемость и разумную транспарентность, стороны переработали положения, связанные с мерами доверия и информационным обменом, включая обмен телеметрической информацией по пускам ракет. Процедуры переоборудования и ликвидации СНВ также пересмотрены в целях упрощения, что позволит сделать их более технологичными и менее затратными.

Срок действия договора - десять лет с возможностью продления.

В Договоре предусмотрена взаимосвязь стратегических наступательных и стратегических оборонительных вооружений, а также СНВ в неядерном оснащении.

Положения договора, касающиеся взаимосвязи СНВ - ПРО, представляют собой сложный и тщательно выверенный компромисс. Крайне важно, что такая взаимосвязь и ее возрастающая важность в процессе сокращения СНВ была зафиксирована в юридически обязывающей форме. Ведь в отличие от всех предыдущих соглашений о сокращении СНВ, новый договор заключался в отсутствие Договора по ПРО (в 2002 г. США в одностороннем порядке вышли из соответствующих договоренностей 1972 г.).

Изначально посвященное сокращению и ограничению СНВ, новое соглашение не устанавливает ограничений на развитие систем ПРО. Однако Российская Федерация четко оговорила себе право в порядке осуществления своего государственного суверенитета прекратить действие договора в случае, если качественное и количественное наращивание возможностей систем ПРО США начнет представлять угрозу потенциалу наших стратегических ядерных сил (СЯС). Причем определять степень такого влияния российская сторона будет самостоятельно.

Более того, открываются новые возможности для сотрудничества в области ПРО. Российская Федерация предлагает не сводить дело к двустороннему формату с США, а задействовать самым активным образом в этой работе и другие заинтересованные государства и международные организации. Наша цель - создание многостороннего режима безопасности, так называемого «противоракетного пула». В конкретном плане это стало бы коллективной системой реагирования на ракетные вызовы путем противодействия ракетному распространению, предотвращения перерастания существующих ракетных вызовов в реальные ракетные угрозы, а также их нейтрализации с приоритетным использованием политико-дипломатических и экономических мер воздействия. Для нас очевидно, что для продвижения на этом направлении необходимо предпринять усилия на нескольких параллельных треках:

Ø            во-первых, провести совместный анализ актуальных и потенциальных ракетных вызовов;

Ø            во-вторых, разработать коллективные методы мониторинга, меры по адекватному и своевременному реагированию;

Ø            в-третьих, желательно выработать взаимовыгодные «правила игры» в сфере ПРО, так или иначе кодифицировав их в юридически обязывающей форме.

На саммите Россия-НАТО 20 ноября 2010 г. подтверждена возможность создания единой европейской ПРО с равноправным участием России, что является важным шагом на пути снятия преград во взаимоотношениях РФ и европейских государств, России и Североатлантического альянса.

В Договоре отражен и другой принципиальный вопрос стратегической повестки дня - предусмотрено включение МБР и БРПЛ в неядерном оснащении (в случае их создания) в общие предельные уровни СНВ, которое подразумевает подпадание таких систем под все ограничения, верификационные и другие процедуры по договору. Это позволит обеспечить надлежащий контроль за этими комплексами.

Рассматривая данную компромиссную договоренность как крайне важную, мы в то же время рассчитываем, что она послужит основой для дальнейшего углубленного диалога о влиянии ракетных систем большой дальности в обычном оснащении на стратегическую стабильность. Эта серьезнейшая проблема связана с явными дестабилизирующими рисками. Главный из них - так называемая ядерная неопределенность, то есть невозможность идентификации вида оснащения баллистических ракет (ядерное или неядерное) после их пусков. В этом случае резко возрастает опасность возникновения ядерного конфликта. Кроме того, появляются такие проблемы, как существенное понижение «порога» применения стратегических ракет, а также опасность гонки ракетных вооружений.

В целом же такой путь ведет к замещению ядерной угрозы на угрозу использования обычных высокоточных вооружений, способных в военно-стратегическом отношении решать практически те же задачи. В идеале разговор на эту тему также может бы вылиться в конкретные юридические договоренности.

Договор СНВ-3 не означает, что Россия отказывается на данном этапе от модернизации российских СЯС. Пока существует ядерное оружие, национальная безопасность нашей страны будет укрепляться за счет принятия на вооружение современных, более эффективных и надежных образцов СНВ в условиях согласованного планомерного сокращения их совокупного количества.

Новый немаловажный в условиях глобального финансового кризиса аспект для такого рода соглашений - процесс сокращения избыточного ядерного арсенала - будет сопровождаться естественным уменьшением бремени его ресурсного обеспечения. Новый договор создает реальные предпосылки для экономии средств, в частности, на осуществлении контроля за его выполнением. Применение «облегченных» верификационных процедур позволит, по предварительным оценкам, сократить расходы на инспекционную деятельность, гарантировав при этом сохранение ее эффективности. Кроме того, за счет повышения технологичности и упрощения процедур ликвидации СНВ также снизятся расходы на их физическое уничтожение.

Договор СНВ-3 ознаменовал переход России и США на более высокий уровень взаимодействия в военно-стратегической области, позволил совместно обозначить новые ориентиры в деле разоружения и нераспространения. Соглашение подтвердило наличие у наших стран общих целей по укреплению взаимной безопасности и стратегической стабильности. Оно явилось продуктом качественно новых двусторонних отношений и заложило надежный фундамент для их поступательного упрочения. Кроме того, договор призван значительно повысить уровень доверия друг другу, обеспечить бoльшую стабильность и предсказуемость в наших отношениях.

Согласно преамбуле договора, его заключение направлено на достижение «исторической цели избавления человечества от ядерной угрозы». Эта благородная задача в полном соответствии с обязательствами по статье VI ДНЯО обозначена президентами обеих стран в качестве долгосрочного стратегического приоритета России и США. Как подчеркнул Президент России Д.А.Медведев в своем февральском приветствии участникам парижского форума международной инициативы «Глобальный ядерный ноль», «сегодня наш общий долг - всемерно способствовать тому, чтобы наиболее смертоносные средства массового уничтожения окончательно и бесповоротно ушли в прошлое».

Следует отдавать себе отчет в том, что мы вплотную подошли к черте, когда значительное понижение уровней ядерных потенциалов делает более глубокие сокращения немыслимыми без должного учета всех других процессов, происходящих в сфере международной безопасности. Российская сторона убеждена, что любые дальнейшие шаги по пути ядерного разоружения должны рассматриваться и осуществляться при неукоснительном соблюдении принципа равной и неделимой безопасности и с учетом всей совокупности факторов, способных расшатывать стратегическую стабильность. К таковым относятся:

Ø      перспектива появления оружия в космосе;

Ø      планы по созданию стратегических ракетных систем в неядерном оснащении;

Ø      одностороннее наращивание стратегической ПРО;

Ø      возрастающий дисбаланс в обычных вооружениях.

В последнее время в мире, и в особенности в Европе, все больше уделяется внимание еще одному аспекту ядерной проблематики - теме тактического ядерного оружия, или, если оперировать более широким термином, нестратегического ядерного оружия (НСЯО). На фоне интенсивных сокращений СНВ постановка этого вопроса выглядит вполне логично. В этом контексте стоит напомнить, что Российская Федерация в одностороннем порядке значительно, в разы, сократила количество своих нестратегических ядерных систем. В настоящий момент нестратегический ядерный потенциал России составляет не более 25% от уровня, которым СССР располагал в 1991 году.

Сдерживание объективно остается доктринальным маятником, качающимся между ядерной угрозой и распространением, с одной стороны, и стратегической стабильностью и безъядерным миром - с другой. Как писал один из исследователей в области ядерных вооружений профессор Дж. Де Грут, «сколь бы аморальной, дорогостоящей и несостоятельной ни казалась политика сдерживания, она по сей день остается единственным эффективным средством» против агрессии.

Литература:

Договор между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений. URL: http://news.kremlin.ru/ref_notes/512

Лавров С.В. Новый Договор о СНВ в матрице глобальной безопасности. Политическое измерение. // Международная жизнь. 2010. №7.