Лекция 14. Бюрократия как общественный и политический феномен

1. Понятие бюрократии

Актуальность изучения бюрократизма как обществен­ного явления обусловливается рядом факторов. Во-первых, объективной потребностью усиления организованности во всех сферах общественной жизни. Во-вторых, противоре­чием между этой объективной потребностью и связанной с ней иерархизацией общества и развитием демократии, включением населения в общественную жизнь, в поли­тическую деятельность, необходимостью нахождения рациональных отношений между управляющими и управ­ляемыми, руководителями и подчиненными. В-третьих, актуальность изучения данной проблемы в нашей стране предопределяется деформациями норм жизни многих социальных групп, необходимостью формирования граж­данского общества, правового государства, углубления и расширения самоуправленческих начал во всех сферах жизнедеятельности.

Термин «бюрократия» в буквальном смысле означает власть, господство канцелярии. Современное значение этого термина употребляется как: 1) деятельность чиновни­ков в государстве; 2) канцелярщина, волокита, пренебреже­ние к существу дела ради соблюдения формальных правил и предписаний. В этом втором значении термин «бюрокра­тия» совпадает с термином «бюрократизм». Кроме того, существует и более общее определение бюрократии и бюро­кратизма, которые характеризуют оторванность центра, администрации от народа и которые защищают интересы правящего слоя, господствующего класса.

Бюрократия есть социально-профессиональная груп­па, обладающая специальными знаниями и подготовкой и осуществля­ющая в системе современного общества функцию управления. Все современные социальные и политические организации являются в значительной степени бюрократическими по своей природе. Бюрократия занимает управленческие должности в аппарате государственной испол­нительной власти, на предприятиях и в учреждениях государственного и частного сектора экономики. Политическую социологию прежде всего интересует не вся бюрократия, а та ее часть, которая выполняет адми­нистративные функции в системе органов государственной власти и управления.

Бюрократия — явление историческое. Ее формы меня­лись на протяжении истории в связи со сменой типов и видов общественно-экономического устройства. Зачатки бюрократии возникли уже в государствах Древнего Вос­тока, что обусловлено было обособлением сферы госу­дарственного управления. Историки отмечают наиболее развитую бюрократию в этот период в Китае. Сложные бюрократические структуры существовали в Римской империи и Византии. В Средние века в странах Западной Европы мощным бюрократическим аппаратом были пред­ставлены королевская власть и церковь. Особенно усиле­ние бюрократии произошло в период существования абсо­лютных монархий.

При Людовике XIV общее количество государственных чиновни­ков значительно превышало число офицеров и удельный вес канце­лярий в управлении всеми общественными делами стремительно рос, подчас вызывая глухое недовольство всех сословий.

В докапиталистических формациях бюрократия суще­ствовала прежде всего как форма политической организа­ции. Однако с возникновением и развитием капитализма она становится неотъемлемым свойством любой политиче­ской, экономической и социальной организации, начиная с государства и завершая управленческими структурами предприятий, фирм, политических и добровольных орга­низаций.

Особенно усиливается бюрократия и бюрокра­тизация общества в XX в., что связано с ростом требова­ний к организации всех сфер жизни, с объективным ходом социально-экономического развития. Все это обусловило необходимость выработки общих принципов деятельно­сти организаций, включающих в себя структуру управле­ния, иерархию должностей, строгое разделение функций, правила информирования руководства, исполнительскую дисциплину. Объективная основа бюрократии, ее всеоб­щий характер предопределяется процессом управления как целенаправленным воздействием на деятельность людей, их объединений и организаций.

Становление современного общества, как точно подметил еще А. де Токвиль, повсеместно сопровождалось бурным ростом числа го­сударственных канцелярий и их служащих. Процесс «дефеодализации» общества и государства, подчеркивает П. Бурдье, означал разрыв с «естественными» связями (родством) и утверждением нового порядка воспроизводства королевской власти и бюрократии.

На смену персонифицированной власти суверена приходит власть бю­рократии. На смену системе наследования должностей приходит сис­тема назначений. В результате в обществе и государстве постепенно формируется новая группа, состоящая из тех, кто получил свое поло­жение не благодаря родственным связям, а благодаря образованию и профессиональной компетентности. Обладая такими специфическими знаниями, отвечающими новым потребностям управления ресурсами, как письмо и право, чиновники очень скоро обеспечивают себе моно­полию на наиболее типично государственные ресурсы: строгость и дисциплину в отправлении власти, здравый смысл, противостоящий эмоциональным порывам, новые модели и организационные приемы социального действия, специфический бюрократический способ мыш­ления, основанный на нормах права и правилах формальной логики, учтивость, способствующую распространению куртуазности. Одним словом, новая социальная группа сформировала свой особый рацио­нально-бюрократический габитус, который как никакой другой отве­чал требованиям формирующегося современного общества и нацио­нального государства.

Подражая высшим классам, мир канцелярий и присутственных мест стал повсеместно использовать символические знаки отличий — матер­чатые покрытия столов. У начальства они были красного цвета, у сред­него звена — зеленого, у чернорабочих канцелярии — серого, так что по этой цветовой символике сразу можно было определить статус служа­щих. В конце XVIII в. в среде физиократов к слову «бюро» прибавили весьма употребительное греческое слово «кратия»; так появилось сло­во «бюрократия», то есть правление, господство канцелярий. Традиция приписывает его авторство политэконому В. де Карнапу (хотя иногда предлагаются и другие кандидатуры, например, де Гурне). Изобретение пришлось по душе общественному мнению, которое использовало тер­мин с негативным оттенком. Вначале это слово употреблялось только в отношении к правительственным чиновникам, но впоследствии оно стало применяться по отношению к любым большим организациям.

В России это понятие появилось после 1814 г. и сразу же вступило в конфронтацию с отечественным термином «чиновничество», возник­шим в начале XIX в. Слово «чиновник», как установил И.А. Голосенко, на древнецерковном языке означало не человека, а свод правил, по ко­торому священнослужители отправляли церковную службу. Светское использование этого термина, а также производного от него термина «чиновничество», применяемого для «обозначения всей гражданско-служащей корпорации», сложилось в первые годы правления Алек­сандра I в кругах, близких к реформатору той поры М. Сперанскому.

Но, как отмечали позднее различные исследователи, корень в обо­их словах был один, а именно — чин, то есть чинящий «дело и поря­док». Иными словами, предполагалось, что слово «чиновник» должно было означать «и деятеля, и упорядочника», администратора и закон­ника. Однако в языковой практике опять произошел сбой, в первую очередь благодаря появлению западного термина «бю­рократия». Вследствие этого в России XIX - начала XX вв. понятия «бюрократия» и «бюрократизм» стали употребляться в самых разных и несовпадающих смыслах.

Сложность и противоречивость данного явления, бюро­кратизация всех сфер жизни общества обусловили необхо­димость разработки трактовок и концепций бюрократии, получивших развитие в XIX—XX вв. Одни из современ­ных представлений бюрократии были сформулированы К.А. Сен-Симоном (1760—1825), обратившим внимание на особую роль организации в развитии общества. Он спра­ведливо полагал, что в будущем власть не будет переда­ваться по наследству. Она будет сосредоточиваться в руках тех, кто обладает специальными знаниями.

Определенный вклад в осмысление феномена бюрокра­тии внес О. Конт (1798—1856). В частности, он утверж­дал, что социология обосновывает органическую связь «порядка» и «прогресса», тем самым кладя конец спорам «анархистов», не признающих «порядка», и «ретроградов», отвергающих прогресс. Отметим также ту важную мысль, подчеркиваемую Контом, что в складывании социальных организаций немалую роль надо отводить «стихийным», «естественным» тенденциям.

Научное описание бюрократии предпринял и Г. Гегель (1770—1831). Он исходил из принципа разделения власти между государством и «гражданским обществом», положив в основу анализа предпосылку «корпораций» (замкнутых организаций).

Однако только у М. Вебера (1854—1920) проблема­тика бюрократии впервые получила глубокое обоснование. Согласно его точке зрения, бюрократическая организация характеризуется:

Ø  эффективностью, достигаемой за счет строгого разде­ления функций между членами организации;

Ø  строгой иерархией власти;

Ø  формально установленным и четко зафиксирован­ным кодексом правил, обеспечивающим единообразие управленческой деятельности;

Ø  безличностью административной деятельности и эмоциональной нейтральностью отношений, складываю­щихся между функционерами организаций.

Превращение политики в профессию, в особое «предприятие», которому требуются навыки в борьбе за власть и знание ее методов, созданных современной партийной системой, как считал М. Вебер, обусловило разделение общественных функционеров на две категории: «политических чиновников» и чиновников-специалистов. Первые являются репрезентантами политической власти, представляют ее политические масштабы. Они в любой момент могут быть произвольно перемещены, уволены или «направлены» на другое место работы. Вторые осуществляют «общее внутреннее управление», обеспечивают обществу удовлетворение обыденных рутинных потребностей в управлении, решают чисто технические задачи и сохраняют легитимный порядок существующих отношений господства. Поэтому на практике нередко чиновник-специалист является более могущественным, чем «политический чиновник», поскольку обладает большей компетентностью, влиянием, устойчивостью положения.

У Вебера было и есть немало последователей. Среди них Бендикс, Гоулднер, Крозье, С.М. Липсет, Р. Мертон, Ф. Селзник и др. Главное внимание в исследовании бюро­кратии они уделяли анализу функций и структур бюрокра­тической организации, рассматривали бюрократизацию как процесс, характеризующийся «рациональностью», которая внутренне присуща капиталистическому обществу.

В целом, поддерживая идеи М. Вебера, его последова­тели внесли определенные уточнения в его концепцию, но постепенно стали отходить от «рациональной» модели бюрократии. В их работах заметен переход к более реа­листической модели, представляющей бюрократию как «естественную систему», которая включает в себя наряду с рациональными моментами и иррациональные, наряду с эмоционально-нейтральными и личностные моменты («человеческие отношения») и т.д. Так, Р. Майкелсон, Ф. Селзник, Р. Мертон применили к анализу понятия бюрократии понятие дисфункции. В частности, Мертоном подмечена была такая наиболее распространенная дисфункция бюрократической организации, как перене­сение ее функционерами акцента с целей организации на средства, в результате чего сами средства (иерархизация власти, строгая дисциплина, неукоснительное сле­дование правилам, инструкциям и т.д.) превращается в самоцель.

В теориях бюрократизации одним из важнейших явля­ется вопрос об узаконении (легитимации) власти. Так, рассматривая проблему видов власти, Гоулднер различает два типа бюрократиипредставительную (опирающуюся, в частности, на знание и умение) и авторитарную (при­меняющую для упрочения своей власти различные санк­ции). Заслуживает быть отмеченной работа американского социолога Ч.Р. Миллса о «властвующей элите» как союзе промышленной, политической и военно-бюрократической элит.

В ряде работ проблемы бюрократизации исследо­вал Д. Белл, писавший, в частности, о чиновничьем мире и «меритократии» — просвещенных специалистах-интеллектуалах постиндустриального общества.

Проблемы бюрократии занимают большое место и в оте­чественной науке. Правда, при этом бюрократия рассма­тривается преимущественно с негативной позиции, как бюрократизация. Показательно, что долгие годы в совет­ском обществе господствовала точка зрения, согласно которой бюрократия может существовать только при капи­тализме — в условиях частной формы собственности, экс­плуатации человека человеком, классовых антагонизмов. Тезис об отсутствии бюрократии при социализме практи­чески не подвергался сомнению. Речь шла лишь об оста­точных проявлениях бюрократизма как о стиле, способах управления, присущих лишь отдельным руководителям или отдельным органам исполнительной власти. При этом анализ реальной жизни подменялся высказываниями клас­сиков марксизма-ленинизма.

Это и предопределило то обстоятельство, что в отече­ственной литературе серьезных исследований по данному вопросу не проводилось, проблемы бюрократии не значи­лись в планах научно-исследовательских работ ни в одном из ведущих НИИ обществоведческого профиля.

Дефицит научных исследований отчасти восполнялся средствами массовой информации, нередко описывающими конкретные факты бюрократизации или анализирующими конфликтные ситуации в функционировании управлен­ческих структур. Только под влиянием общественных потребностей, изменений в жизни страны со второй поло­вины 1980-х гг. стали появляться работы экономистов, юристов, историков, философов, социологов и психологов (В.К. Борисов, А.В. Бузгалин, А.И. Колганов, Б.П. Курашвили, Ю.А. Левада, Р.И. Хасбулатов, А.Г. Худокормов и др.), посвященные бюрократизму в условиях советского общества.

В современной науке есть несколько подходов в интерпретации данного понятия.

В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обо­значения особого типа политической системы. Он обозначал систе­му, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократия при этом противопоставлялась, с одной сто­роны, системе феодального правления, основанной на персонифи­цированной власти группы людей, окружающих суверена, с другой, системе представительного правления, то есть правления выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламен­ту. Так, например, Дж. Ст. Милль в своей классической работе «Раз­мышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих. В XX в. бюрократи­ческое правление может с такой же вероятностью быть признаком во­енной диктатуры или однопартийного режима, как и наследственной монархии, но контраст с парламентской демократией все еще приме­няется в политологии при сравнении отличительных черт различных политических систем.

Второй вариант использования этого понятия относится к социо­логии организаций и ведет свое происхождение из работ Макса Вебера. Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами. Вебер отмечал, что бюрократические организации сущест­вовали и в больших традиционных обществах, например, в император­ском Китае. Одним из основных типов бюрократии в традиционном обществе была армия. Однако только в современном обществе бюро­кратия развилась в полной мере и присутствует почти во всех его сфе­рах.

Вебер указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился все более преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном мас­штабе: на промышленных предприятиях, в профсоюзах, в политических партиях и т. д. Это очень широкое понятие бюрократии как професси­онального управления заключает в себе двойной контраст: во-первых, между управлением и выработкой политического курса, являющейся прерогативой той ассоциации, которая использует бюрократию и ко­торой последняя подчинена в правовом отношении; во-вторых, между современными методами управления и традиционными, которые не являлись специализированными. Это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.

Третий подход использования термина «бюрократия» характерен для теории государственного управления. В этой дисциплине бюро­кратия означает управление государственным сектором в противопо­ложность управлению в частных организациях. Цель такого проти­вопоставления состоит в том, чтобы выявить различия между этими двумя сферами и подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, включая обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т. д. С точки зрения этой дисциплины, то, что отличает различные типы профессионального управления, более существенно, чем то, что является общим между ними.

Четвертый вариант применения понятия «бюрократия» присутс­твует в политической экономии. На первый взгляд, он не отличается от предшествующего, в значительной степени совпадая с ним. Но, как предполагает само название этой дисциплины, она разделяет орга­низации в экономических терминах в соответствии с источниками их дохода. С этой точки зрения бюрократия определяется как нерыноч­ная организация, которая финансируется за счет субсидий, в отличие от организации, финансируемой благодаря продаже своей продукции на рынке. Хотя большинство подобных организаций являются государ­ственными, некоторые из них не относятся к сфере государственного управления (например, церкви, благотворительные фонды, доброволь­ные объединения), тогда как, с другой стороны, некоторые принадле­жащие государству предприятия продают свою продукцию на рынке и, следовательно, в прямом смысле не являются «бюрократиями». Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономического окружения, в кото­ром она функционирует.

2. Теории бюрократии М. Вебера

Развитие бюрократии, согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, админист­ративные потребности которых не могли удовлетворяться традицион­ными средствами. Этот процесс был также тесно связан с другим ти­пично современным процессом — распространением демократизации в смысле уравнивания традиционных статусных различий. Такое урав­нивание было лишь относительным, поскольку для бюрократической карьеры требовалось определенное образование. Но движение в сто­рону демократизации означало, что управление не могло больше оста­ваться привилегией традиционных социальных групп. А расширение гражданских прав, в свою очередь, требовало одинакового отношения со стороны административных органов ко всем лицам.

Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит его фундаментальный труд «Хозяйство и общество». Для рассмотрения проблемы власти бюрократии важное значение име­ют также статьи Вебера «Политика как призвание и профессия», «Пар­ламент и правительство в преобразованной Германии». В этой статье и в некоторых других своих работах Вебер описывает систему государс­твенного управления, существовавшую в Германии в начале XX века. Со­гласно Веберу, распространение бюрократии в современном обществе неизбежно. Ее развитие есть единственный способ справиться с адми­нистративными требованиями крупномасштабных социальных систем. В то же время он считал, что бюрократии присущи крупные недостат­ки, оказывающие серьезное влияние на природу общественной жизни. Сила бюрократии в наличии у нее специального образования и компе­тентности. «Бюрократическое управление, — писал Вебер, — означает господство посредством знания - и в этом состоит его специфически рациональный характер».

В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить чер­ты, общие для всех современных административных систем. Он указал десять таких черт:

1)           чиновники лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2)           они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3)           каждая должность обладает строго определенной сферой пол­номочий;

4)           чиновник занимает должность на основе добровольного дого­ворного соглашения;

5)           кандидаты отбираются на основании их специальной квалифи­кации и при этом назначаются на должность, а не избираются;

6)           вознаграждением служит постоянное денежное жалование, как правило, с правом на пенсию;

7)           должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица;

8)           существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

9)           чиновник отделен от владения средствами управления и не при­сваивает свою должность;

10)      он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

Но для удобства они могут быть сведены к четырем главным призна­кам. Бюрократическое управление, согласно Веберу, отличают:

1) иерар­хия власти — каждый чиновник имеет четко определенную сферу пол­номочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству, таким образом, бюрократия имеет вид пи­рамиды, в которой положение, означающее высшую власть, соответ­ствует вершине;

2) последовательность действий — должность является основным видом деятельности, дающим регулярное жалованье и пер­спективу регулярного повышения по службе;

3) безличность — работа производится в соответствии с установленными правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет;

4) специальные знания — чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и конт­ролируют доступ к служебной информации.

В совокупности все эти черты образуют критерии, которым долж­на отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бю­рократической».

Вторая сторона веберовской концепции заключалась в том, что бю­рократия рассматривалась как особая статусная группа со специфи­ческими взглядами и ценностными ориентациями, которая стремилась к тому же к обладанию властью в обществе. Как пишет Д. Битэм: «Бюро­кратия — это не просто технический инструмент; она также и социаль­ная сила со своими собственными взглядами и ценностями, и в качестве таковой она вызывает социальные последствия, выходящие за пределы ее технических достижений. Как обладающая властью группа она спо­собна влиять на цели политической системы; в качестве статусного слоя она оказывает более неосознанное воздействие на цели всего общества».

С точки зрения Вебера, современная бюрократия, подобно чинов­ничеству прошлых эпох, образует особую статусную группу, занима­ющую привилегированное положение в обществе. Этому нисколько не противоречит тот факт, что бюрократия подчине­на в своей деятельности централизованному контролю и дисциплине. «Осознание чиновником своего высокого статуса, — пишет Вебер, — не только совместимо с его готовностью подчиняться вышестоящим, но и исполняет функцию компенсации, позволяя ему сохранять само­уважение».

Статусные группы отличает особый образ жизни, в котором нахо­дит отражение социальный престиж их членов. В большинстве случаев статусные группы стремятся к монополизации тех или иных матери­альных либо культурных ценностей, а также к ограничению доступа в свои ряды. Как отмечал Вебер, установление разного рода ограниче­ний на допуск в ряды чиновников особенно характерно для патримо­ниальных бюрократий, но эта тенденция не исчезает и в современных административных структурах.

Совокупность взглядов и ценностей, отличающих современное чи­новничество, Вебер называл «кодексом чести». Как указывает Д. Би­тэм, помимо чувства служебного долга такой кодекс подразумевал веру чиновников в свою высшую компетентность. Кроме того, для них была характерна гордость своей беспристрастностью, внепартийностью, истинным пониманием национальных интересов.

В своем анализе бюрократии Вебер проводил четкую границу меж­ду управленческим персоналом и той ассоциацией или корпоративной группой, которая его использует. Корпоративная группа представляет собой добровольное или принудительное объединение людей (от го­сударства до профсоюза, фирмы, политической партии, университе­та и т. д.), которое избирает руководящий орган для управления его делами. Руководящий орган, в свою очередь, использует управленче­ский персонал, чтобы проводить в жизнь свои решения. Если аппарат управления отвечает такому критерию, он будет называться бюро­кратией. Поэтому важно проводить различие между бюрократией и руководящим органом, который ее использует. Представители обеих структур существенно отличаются по характеру своих должностей, функций и ответственности. Члены руководящего органа, как прави­ло, избираются и могут работать не на постоянной основе; их функци­ей выступает выработка наиболее общей программы действий и правил организации, а также решение вопросов финансирования; они несут ответственность перед всей организацией (избирателями, акционера­ми, членами и т. д.). Напротив, бюрократы всегда назначаются выше­стоящей инстанцией, перед которой они и отвечают за осуществление политики и использование финансовых средств. Хотя такое разграни­чение на практике может оказаться размытым, в принципе оно имеет важное значение.

Если в верхних эшелонах организации различие между бюрокра­тами и «начальниками» или «лидерами» довольно-таки явное, то про­ведение нижней границы бюрократии более проблематично. Согласно Веберу, существенной характеристикой бюрократа является осущест­вление власти в канцелярии. Промышленные рабочие не обладают властью и не работают в канцелярии. Секретари и машинистки заняты канцелярской работой, которая имеет важное значение для деятель­ности бюрократической организации. Но они не осуществляют власть; они являются «канцелярскими служащими», а не «чиновниками». С другой стороны, многие служащие правительственных агентств, стоящие на низших ступенях иерархии, обладают властью над своими клиентами (работники службы социального обеспечения, таможен­ные чиновники и т. д.). Исключение их из рядов бюрократии носило бы парадоксальный характер. Тем самым граница бюрократии не мо­жет быть просто проведена над непосредственными исполнителями, как предлагалось сделать ранее. Эта граница зависит от природы ор­ганизации. В частной промышленности бюрократия будет совпадать с управленческим персоналом; в правительственном учреждении она может охватывать более широкий круг лиц.

Вебер полагал, что определяющие характеристики бюрократии выступали необходимым условием организационной эффективности; в результате его модель оказывалась также и нормативной. Он писал: «Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности <...> и превосходит любую иную форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности». А в другом месте он утверждал: «Полностью раз­витый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханическим способам производства».

Понятие бюрократии как типично современного института полу­чило свое наиболее последовательное воплощение в веберовской кон­цепции рационализации, в которой были выделены черты, отличавшие современные общества от традиционных. Применительно к бюрократии эта концепция означала не просто административную эффективность, но подразумевала наличие черт, являвшихся неотъемлемой прина­длежностью современного общества. То, что бюрократическая власть основывалась на четко сформулированных правилах, определявших критерии назначения на должность и пределы должностных полномо­чий, было отличительным признаком власти в современном обществе, в противоположность обществу традиционному.

3. Бюрократия и определение политики

Никакое политическое господство не может быть только бюрокра­тическим. Политика вырабатывается и осуществляется политическим классом, который занимает лидирующие позиции в политическом пространстве общества.

«На вершине лестницы, — писал Вебер, — стоят либо наследст­венные монархи, либо избранные народом президенты, либо лидеры, избранные парламентской аристократией». Но повседневная будничная работа ведется всегда силами специалистов-чиновников, т. е. специаль­ным аппаратом, деятельность которого не может быть приостановлена без того, чтобы не вызвать серьезного нарушения в функционировании социального механизма. Взаимоотношения между политическим клас­сом и бюрократией могут носить различный характер в зависимости от политического режима и состояния политического процесса.

Вебер полагал, в отличие от ряда других социологов, что бюро­кратический аппарат является политически нейтральным и не обладает никакими другими интересами, кроме как «интересами дела». Сточки зрения Вебера, бюрократия, которая служит наиболее эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготов­лена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики в силу отсутствия у чиновников необходимых для этого ка­честв лидера. Бюрократия неизбежно сталкивается здесь с ограниче­ниями, которые не могут быть преодолены в рамках самой бюрократи­ческой системы управления. По мнению Вебера, выбор политического курса не должен был осуществляться чиновниками. Присвоение бю­рократией функции принятия политических решений расценивалось им как злоупотребление властью.

Но нельзя забывать о том, что программа деятельности аппарата управления всегда служит определенным политическим целям и опре­деленным политическим лидерам. Политическая история XX века знает много примеров, когда в определенные периоды аппарат управ­ления обретал свой собственный «политический интерес» и выходил, откровенно говоря, за рамки чисто управленческих функций, превра­щаясь на время в активного субъекта политического процесса. Именно так он вел себя, например, в период кризиса политической системы со­циалистического общества. Поэтому веберовская трактовка аппарата управления и бюрократии как политически нейтрального элемента но­сит во многом идеализированный характер.

Современных чиновников отличает заинтересованность в умень­шении власти и значения любых неподконтрольных бюрократии со­циальных сил и, напротив, расширении сферы влияния самого управ­ленческого аппарата. Как считал Вебер, бюрократия обладала немалыми возможностями успешно отстаивать свои интересы. Решающую роль при этом играла та власть, которой пользовался бюрократический аппарат.

Политическая практика многих обществ, том числе и нашего, пока­зывает, что политическая активность бюрократии наиболее значитель­на как раз в переходные для демократии периоды, когда происходит быстрое формирование новых политических институтов и утверждение новых правил политической игры. Чрезмерная интервенция бюрокра­тии в политический процесс, как правило, приводит к дисбалансу соци­альных интересов в результате искажения воли избирателей, а следо­вательно — к нарастанию в обществе антидемократических тенденций. При этом следует понимать, что бюрократия выражает не только собс­твенные корпоративные интересы, но и тесно связанные с ними инте­ресы отдельных клиентел и лоббистских групп. Эта тенденция вызыва­ет понятную озабоченность в научном мире. Например, в современном неоинституционализме, в частности, среди представителей Вирджин­ской школы П. Бернхольца.

В этом контексте представляет несомненный интерес и теория «экс­плуататорского государства», согласно которой государство, исполь­зуя монополию на насилие, пытается максимизировать собственные доходы и/или доходы группы, обладающей наибольшим потенциалом насилия и контролирующей государственный аппарат в ущерб благосо­стоянию общества. Главная цель указанной группы — создание и под­держание такой структуры собственности, которая позволяет максими­зировать ее доходы. Именно в этом и кроется причина систематических «набегов» государственного аппарата во все сферы взаимодействия людей, в т. ч. и политическую. Поэтому в появлении феномена «партии власти», имеющего сугубо российскую специфику и не наблюдаемого в странах Восточной Европы, также можно видеть реализацию стратегии «эксплуататорского государства», стремящегося сохранить свое доми­нирующее положение на политическом рынке.

4. Общие и национально-специфические черты бюрократии. Карьера как ядро бюрократической структуры

Бюрократия — это сложное социальное явление, необхо­димое и неизбежное, продукт развития общества, процесса разделения труда, объективного появления управляющих и управляемых. Бюрократия как слой управляющих людей призвана осуществлять выполнение не только «общих дел», вытекающих из природы всякого общества. Она выполняет также специфические функции, вытекающие из противоположности между правительством (властью) и народными массами. При этом бюрократия не только служит орудием одних социальных групп против других, но и стремится подчинить действительные потребности общества, задачи, нормы и процедуры его функционирова­ния своекорыстным целям, целям самосохранения и укре­пления собственных позиций. И как показывает история, бюрократия при этом демонстрирует поразительную при­способляемость. Ее основными чертами являются:

а)         отчуждение исполнительной власти от народа;

б)         концентрация власти в руках чиновничества, стре­мящегося ослабить контроль над своей деятельностью или вообще избежать его.

Следовательно, бюрократия — это разновидность орга­низации публичной власти, отчужденная от объекта управ­ления и стоящая над ним.

Функционирование структур публичной власти неиз­бежно ведет к их бюрократической рациональности, обусловленной специализацией и кооперацией управ­ленческого труда. Бюрократическая рационализация характеризуется определенными свойствами:

Ø  выхолощенностью целей деятельности в средствах, иррациональностью в целом;

Ø  дифференциацией функций, стандартизацией методов работы, регламентацией действий безличными правилами;

Ø  «деперсонализацией», т.е. исключением личной ответственности при исполнении служебных обязанностей, формально строгой дисциплиной труда;

Ø  многоступенчатостью иерархии должностей и обеспеченностью карьеры при соблюдении определенных условий.

Увеличение числа управленцев, вызванное, в частности, дроблением управленческих функций, приводит не только к отчуждению чиновников от людей, но и к противопостав­лению профессионалов («верхней бюрократии») рядовым служащим-управленцам, ко все большему влиянию линии «сверху вниз» и снижению влияния «снизу вверх», что было характерно всегда при любом общественно-полити­ческом строе.

Бюрократия во все времена имела и имеет свою нацио­нально-государственную специфику, которая обусловлена в первую очередь общественно-экономическим строем, сте­пенью развития демократических традиций, уровнем куль­туры, образования населения, нравственной зрелостью того или иного общества. Бюрократизация общества находится в прямой зависимости от природы государственной вла­сти, конкретного государства, его особенностей, от поли­тического режима в обществе. Последнее особенно важно, поскольку сущность политического режима определяется степенью развития демократии, предполагающей:

Ø  народовластие на основе всеобщих выборов;

Ø  развитое самоуправление, находящее свое выраже­ние, в частности, в сети разветвленных институтов само­управления;

Ø  реальные полномочия представительных органов власти; реализацию свободы слова, гласности;

Ø  право и возможность контроля общественности за деятельностью государственных органов и государствен­ного аппарата.

С точки зрения сказанного важна харак­теристика российской бюрократии, связь которой с совет­ской бюрократией, особенно в первые послереволюцион­ные годы, несомненна. В России бюрократия развивалась в тесной связи с централизацией государства и ростом аппарата самодержавия[1], превратившись в XVIII—XIX вв. в военно-политическую государственную машину. Это была «крепостническая бюрократия». Военно-феодаль­ный, империалистический, самодержавно-абсолютистский характер государства превращал российскую бюрократию в страшную реакционную силу, придавал ей такие качества, как полнейшая беспринципность и искусное лицемерие, гигантские размеры, антинародный дух, строжайшая иерар­хия и чинопочитание.

Характерными чертами российской бюрократии были неудовлетворительная организация дела, приверженность изжившим методам и схемам, стиль деятельности, базирующийся на различных согласованиях, утверждениях, отписках, порождающих кан­целярщину, волокиту, формализм. Характерной является чрезмерная осторожность бюрократов, избегающих даже малейшей ответственности. Особую угрозу представлял и представляет хозяйственный бюрократизм, разновидно­стями которого являются ведомственность и местничество, т.е. отстаивание приоритета той или иной отрасли или тер­ритории даже в ущерб общенародному делу.

Уже отмечалось, что бюрократия может рассматри­ваться как специфический слой (группа) людей, которых объединяют особые групповые интересы и ценностные ори­ентации. Их характеризует сходство представлений о своем месте в обществе и представление общества о месте дан­ной социальной группы в нем. Данному слою людей свой­ственно особое самосознание, которому присущи безраз­личие к социальному смыслу и социальным последствиям собственной деятельности, ведомственные или местниче­ские интересы, высокомерное отношение к народу, пре­небрежение к демократическим ценностям, чувство соци­ального превосходства, питающееся их представлениями об особой значимости своего труда, и т.д.

Сама бюрократическая структура управления объек­тивно формирует особый тип личности. Бюрократизиро­ванный индивид характеризуется специфической этикой политического и идейно-морального конформизма, пси­хологией верности (бездумной или чаще всего показной) существующим порядкам, ориентацией на соответствие мнениям и требованиям непосредственного окружения.

Для чиновника-бюрократа государственная цель, кото­рую он призван реализовать, превращается в личную для него цель, в погоню за чинами, в делание карьеры, в формальное исполнение обязанностей. Именно карьера является ядром бюрократической структуры ценностей.

Карьера трактуется как продвижение человека по сту­пеням производственной, имущественной, социальной или иной иерархии[2]. Это — нормальное состояние для каждого человека в процессе его трудовой и общественной деятель­ности. До последнего времени в отечественной литературе карьера рассматривалась преимущественно в негативном плане, с оттенком осуждения, как карьеризм. Карьера и карьеризм хотя и взаимосвязаны, но отнюдь не тожде­ственны.

Характер, тип карьеры, ее темп предопределяются в первую очередь существующими общественными отно­шениями, объективными возможностями, которые создает общество человеку. Вместе с тем карьера во многом обу­словливается обстоятельствами жизни конкретного инди­вида, его личными способностями, целеустремленностью, волей, семейным положением, состоянием здоровья и т.д.

Для нормальной карьеры (продвижения) необходимы механизмы социального отбора наиболее способных в раз­личных областях жизни: образования, трудовой, обще­ственно-политической, военной, религиозной деятельно­сти, сфере искусства, спорта, науки и т.д. Для естественного (нормального) продвижения требуется открытая и честная состязательность на всех этапах учебы и трудовой деятель­ности с предоставлением наиболее талантливым людям определенных, зафиксированных в законах привилегий.

В Советском Союзе также действовали механизмы отбора лучших управленцев, но они во многом были дефор­мированы административно-командным стилем руковод­ства. В частности, отсутствием демократически организо­ванных выборов, непременным членством в КПСС для большинства типов карьеры, осо­бенно при решении кадровых вопросов.

Карьера обычно изучается путем фиксации продвиже­ния по ступеням общего и специального образования, ква­лификационной, должностной и иной иерархии. С этой же целью изучаются личные планы людей в различные периоды их жизни. Естественно, что здесь применимы прежде всего лонгитюдные исследования, позволяющие фиксировать социальные и другие позиции людей в про­цессе их жизненной, трудовой деятельности. При этом могут быть использованы все основные социологические методы, в первую очередь опросы и изучение соответствую­щих документов (трудовые книжки, автобиографии и т.д.). Интересную и содержательную информацию могут дать материалы избирательных кампаний, стенографические отчеты съездов общественных организаций, сессий высших и местных органов власти и т.д.

Жизнь показывает, что многие современные управленцы-«бюрократы» являются честными, добропорядочными людьми, совершающими карьеру на законном основании, на основе состязательности, продвижения по служебной лестнице в силу несомненных своих достоинств в той или иной области деятельности, в данном случае — преимуще­ственно управленческой.

В то же время карьера нередко оборачивается своей обратной стороной — карьеризмом, явлением злободнев­ным, тормозящим развитие общества. В целом карьеризм представляет собой беспринципную погоню за личным успехом в служебной, научной или другой деятельности, вызываемую корыстными целями в ущерб общественным интересам, стремлением к продвижению по службе любой ценой. Бюрократизация, обусловленная общественными факторами, порождает определенный тип личности - карьериста-конформиста, т.е. приспособленца, пассивно принимающего существующий порядок вещей, господ­ствующее мнение и т.д. Данный тип личности характери­зуется отсутствием собственной позиции, беспринципным и некритическим следованием любому образцу, обладаю­щему наибольшей силой давления (имеются в виду мнение большинства, авторитет, традиции и т.д.). Конформистско-карьеристский тип личности типичен для авторитарно-бюрократической системы. Бюрократизация начинается там и тогда, где и когда на смену профессионализму и авто­ритету человека как индивидуальности приходит авторитет места в системе социальной иерархии, а кадровая политика сориентирована на личную преданность.

Литература

Битем Д. Бюрократия // Социологический журнал. 1997. № 4.

Бурдье П. Социология социального пространства. М., 2005.

Вебер М. Политика как призвание и профессия// Вебер М. Из­бранные произведения. М., 1990.

Восленский М. С. Номенклатура: господствующий класс Совет­ского Союза. М., 1991.

Елисеев С.М.  Политическая социология: учебное пособие. СПб.: Издательство «Нестор-История», 2007. С. 240-253.

Макарин А.В. Власть бюрократии. СПб., 2001.

Политическая социология: учебник / под ред. Ж.Т.Тощенко. М.: Издательство Юрайт, 2012. С.190-211. 

 

[1] В начале XIX в. (1804—1805) Российская империя насчиты­вала примерно 13 тыс. чиновников. В середине XIX в. (1847) их число возросло по сравнению с началом века в 4,5 раза и составило 61 тыс. В конце XIX в. в России было уже около 385 тыс. чиновни­ков. Таким образом, на протяжении столетия их количество выросло почти в 30 раз (см.: Макаренко В.Н. Бюрократия и государство: Ленин­ский анализ бюрократии царской России. Ростов н/Д, 1987. С. 34).

В России на тысячу человек населения чиновников было: в конце XVII в. - 0,4 чел., XVIII - 0,6 чел., по годам: 1897 - 1,2; 1913 - 1,6; 1922 - 5,2; 1928 - 6,9; 1940 - 9,5; 1950 - 10,2; в 1985 - 8,7 чел., в 2010г - 13% (Социс. 2010. № 2. С. 32).

[2] Карьера понимается также как достижение известности, славы или материальной выгоды. Термин «карьера» употребляется и для определе­ния рода занятий, профессии (карьера артиста, врача и т.д.).