Тема 8. Моделирование государства как территориально-политической системы: мировой опыт

1.      Общенациональный территориально-политический контроль

Региональная политика проводится для того, чтобы поддерживать необходимый уровень единства страны. Для реализации этой цели государство создает институты и механизмы общенационального территориально-политического контроля. С по­мощью этих институтов и механизмов обеспечивается должный уровень центростре­мительных тенденций, позволяющий поддерживать целостность государства как тер­риториально-политической системы.

Анализ мировой практики позволяет говорить о нескольких основных направлениях территориально-политического контроля на общенациональном уровне:

1.      Единство общенационального правового пространства;

2.      Территориальная сеть агентов центральной (общенациональной) админи­страции;

3.      Специальные институты централизованного контроля и санкций в отно­шении региональной власти.

1.1.            Единство общенационального правового пространства.

В данном случае речь идет о механизмах, связанных с административно-правовым (государственно-правовым) регулированием. Главной задачей государства в этом контексте является единство общенационального правового пространства. Несмотря на процессы децентрализации, которые предполагают передачу части норма­тивного регулирования на места в соответствии с местной компетенцией, всегда сохраняется достаточно сильная и, главное, доминирующая по определению обще­национальная составляющая правового пространства. Прежде всего, предполагает­ся обязательность общенациональных законов к исполнению на всей территории государства. В ином случае мы имеем дело с конфедерацией или еще более слабой формой объединения государств.

В рамках данного направления в зависимости от государства и степени его децентрализации возможны следующие ситуации.

1)        Полное отсутствие регионального нормотворчества. В таком случае един­ство общенационального правового пространства обеспечивается "автоматически". Данная ситуация характерна прежде всего для государств с авторитарными режи­мами, где вообще не признается децентрализация.

2)        Ограничение регионального нормотворчества сугубо местными вопросами и проведением на местах решений, принятых на общенациональном уровне. Такая ситуа­ция характеризует унитарные государства, обладающие более или менее развитым местным самоуправлением и его выборными органами. В этом случае в государстве формируется определенный перечень местных проблем, решением которых зани­мается институт местного самоуправления. Этот перечень может быть сформиро­ван общенациональной властью в рамках муниципальной реформы или определя­ется конвенциональным путем в форме диалога между центральной властью и ме­стным самоуправлением. Одновременно местные органы власти решают задачи по внедрению и ис­полнению национальных зако­нов и программ. Некоторые из этих программ могут быть специально предназначе­ны для данного региона, и их исполнение становится совместным делом центра и властей данного региона.

3)         Наиболее сложная ситуация характерна для федеративных государств, где процессы децентрализации зашли достаточно далеко и регулирование единства в национальном правовом пространстве является важнейшей задачей при поддержа­нии баланса "центр — регионы". В федерации используется принцип верховенства федерального законодательства. Он предполагает, что общенациональные законы действуют на всей территории страны, создавая таким образом единое правовое про­странство.

В то же время в некоторых случаях возможны исключения, когда на специ­ально определенных территориях закон или его отдельные положения могут не действовать в связи с особой спецификой (например, в Индии часть положений конституции не распространяется на северо-западный штат Джамму и Кашмир с мусульманским населением и развитыми сепаратистскими настроениями).

Следует напомнить, что в федеративных государствах существует разграниче­ние компетенции между уровнями власти, а значит, единое правовое пространство в полной мере функционирует только в рамках компетенции федерального центра. В ос­тальных случаях можно говорить о рамочном общенациональном законодательстве, определяющем общие "правила игры" и допускающем значительные различия меж­ду регионами (случай совместной компетенции центра и субъектов федерации). Или складывается ситуация совместной компетенции, причем регионы могут сформировать свою нормативную базу по тому или иному предмету до того, как это сделает центр.

Федерация использует механизмы общенационального правового контроля для того, чтобы сохранить установленный уровень единства правового пространства. Например, в странах Латинской Америки Верховный суд может объявить недейст­вительным любой правовой акт, принятый в регионе, в случае признания его не соответствующим национальной конституции. Таким образом, используется прин­цип соответствия регионального законодательства федеральному, и создаются меха­низмы признания несоответствия и приведения в соответствие (либо просто отмены) региональных нормативных актов.

1.2.            Территориальная сеть агентов центральной администрации. Прямое и непрямое федеральное администрирование

Наряду с формированием более или менее единого общенационального правового пространства государство создает специализированные властные структуры или региональные подразделения общенациональных властных структур для того, чтобы обеспечить представительство своих интересов в регионах. В этой связи говорят о территориальных сетях агентов центральной администрации, представляющих ее политические интересы на местах.

В государстве с неразвитой децентрализацией данная сеть может иметь то­тальный характер. Так происходит в том случае, если все местные чиновники на­значаются центром. Назначение может быть прямым или косвенным (в последнем случае — когда менее крупные чиновники на местах назначаются региональными чиновниками, которые при этом назначены центром).

Главный интерес представляет формирование "агентских сетей" в странах, где на местах функционируют выборные органы власти, выражающей таким об­разом территориальные интересы.

Одним из способов реализации территориально-политического контроля яв­ляется создание подконтрольных центру структур на тех же управленческих уров­нях, на которых действует выборная местная власть.

В унитарных государствах с развитым местным самоуправлением наиболь­ший интерес привлекает континентальная модель местного самоуправления. Смысл этой модели заключается в том, что наряду с местным самоуправ­лением на местах создается система представительств общенациональной админи­страции. Такая ситуация характерна для Франции.

Континентальная модель предполагает наличие на местах выборных пред­ставительных органов местного самоуправления, нередко формирующих и испол­нительные органы местного самоуправления (речь идет об ATE первого порядка[1]). Эту роль во французском департаменте выполняет генеральный совет. Таким образом, континентальная модель предусматривает на­личие выборного представительного органа самоуправления, который также обычно выбирает из своего состава исполнительный орган, занимающийся решением теку­щих задач в рамках местных полномочий. Для обозначения этой властной структу­ры целесообразно использовать понятие "ассамблея"[2].

Одновременно в департаменте действует институт агентов центральной адми­нистрации префектов, которые назначаются президентом республики[3]. Агенты центральной администрации в лице супрефектов действуют в округах, на которые делятся департаменты (супрефекты считаются помощниками префекта по конкрет­ному округу). Интересы центра представляют специальный орган власти и его гла­ва, выполняющие функции общенациональной исполнительной власти примени­тельно к территории. Этот орган власти входит в вертикаль исполнительной вла­сти, он подконтролен центру.

В качестве более удобного общего понятия для глав региональной исполни­тельной власти (которые часто ассоциируются с главами регионов) можно исполь­зовать распространенное понятие "губернатор". Надо, однако, учитывать принци­пиальную разницу между выборными губернаторами, представляющими региональ­ное самоуправление, и назначаемыми, которые являются агентами центральной администрации.

Устройство региональной власти с выборными ассамблеями и назначаемыми губернаторами встречается во многих унитарных государствах Европы.

    Например, в Швеции губернаторы ленов назначаются центром, в то время как население избирает представительные органы самоуправления — ландстинги.

    В Португалии в регионах действуют выборные ассамблеи с их исполни­тельными органами — жунтами. Роль агентов центральной администрации в этой стране выполняют представители правительства.

    Дуализм амтманнов (главы провинций-амтов), которых назначает монарх, и выборных местных советов существует в соседней Дании.

    Аналогично в Нидерландах комиссар провинции назначается монархом и возглавляет исполнительный орган власти в регионе. В то же время уровень децент­рализации здесь выше (Нидерланды могут рассматриваться как хороший пример конституционального самоуправления), и члены этого исполнительного органа из­бираются провинциальными штатами — органами регионального самоуправления.

Различия между странами, использующими континентальную модель само­управления, определяются тем, в какой степени у них развито самоуправление на уровне административных единиц первого порядка. В указанных выше случаях ре­гионы всегда обладают выборной властью (что свидетельствует о развитом местном самоуправлении и достаточно высоком уровне децентрализации). Центр со своей стороны для создания управленческого баланса формирует свое представительство в лице назначаемого чиновника, который, как правило, имеет фактический статус первого лица в регионе.

В некоторых странах, где система местного самоуправления близка к конти­нентальной, на уровне административных единиц первого порядка доминирует агент центральной администрации, тогда как структура выборного самоуправления в явном виде отсутствует. Скажем, в Норвегии король назначает руководителя про­винции (фюльке) — фюлькесманна, а орган самоуправления — фюлькестинг сформирован из председателей коммунальных советов (т.е. глав местного самоуп­равления низового уровня) и не выбирается населением напрямую. В таких стра­нах можно говорить о менее развитом региональном самоуправлении.

Однако возможна противоположная ситуация, когда в унитарном государстве население избирает как ассамблею, так и губернатора. Например, в Колумбии с 1994 г. население избирает губернаторов в департаментах. Интересы центра в таком случае обеспечиваются контролем за губернатором, который, хотя и избирается народом, по конституции именуется агентом президента республики. Уступка ре­гиональным интересам со стороны центра носит условный характер. В 2002 г. вы­боры региональных руководителей впервые прошли в Перу. Такая модель регио­нального самоуправления уже не является континентальной и имеет квазифедера­тивный характер.

В политической регионалистике различают две модели самоуправления агентскую и модель партнерства. В случае местного самоуправления первая оче­видно совпадает с континентальной моделью, использующей формулу "агент цент­ральной администрации плюс ассамблея". Она особенно интересна наличием уси­ленного территориально-политического контроля, сочетающегося обычно с более развитым местным самоуправлением (т.е. речь идет о балансе, сочетающем высо­кий уровень децентрализации с высоким уровнем централизованного контроля).

Англосаксонская модель (модель партнерства) не предполагает наличия аген­тов центральной администрации на тех управленческих уровнях, где действует ме­стное самоуправление. Она означает "отсутствие на местах полномочных предста­вителей центрального правительства, опекающих выборные муниципальные орга­ны". На местном уровне действует только местная выбор­ная власть, т.е. ассамблея со своим исполнительным органом. Задача контроля со стороны центра может не ставиться в принципе: считается, что местное самоуправ­ление решает свои задачи в рамках своей компетенции, а в случае нарушений с его стороны используются судебные процедуры. Поэтому англосаксонскую модель местного самоуправления можно отождествлять с моделью партнерства (имеется в виду партнерство центра и органов самоуправления).

К англосаксонской модели близки модели регионального самоуправления квазифедеративного характера, принятые в тех унитарных государствах, которые допускают всенародные выборы глав регионального самоуправления, а не только ассамблей. Однако одновременно для усиления центростремительных тенденций выборные главы регионов могут быть включены в общенациональную вертикаль исполнительной власти, как это происходит в Колумбии.

Теперь рассмотрим некоторые особенности регионального управления и самоуправления в федеративных государствах.

В федеративных государствах практически всегда на региональном уровне наряду с выборной региональной властью, которая олицетворяет собственно ре­гиональные интересы (и в состав которой входят не только ассамблеи, но и, воз­можно, выборные губернаторы), тоже обычно существует более или менее развитая система представительств федеральных ведомств. Не случайно в США говорили о ведомственных вертикалях в тот период, когда многие эксперты стали называть американский федерализм "частокольным". Как уже говорилось, разработанный в США дуалистический федерализм оказался в значительной степени "идеальным типом", не реализованной в полной мере концепцией. Другими словами, принцип, когда на региональном уровне в федерации действует только региональная выбор­ная власть при полном отсутствии агентов центральной администрации, на прак­тике встречается редко. В то же время на местном уровне в случае англосаксонской модели местного самоуправления (и тех же США) такая ситуация возможна.

Агенты федеральной власти на региональном уровне выполняют функции прямого федерального администрирования. Его смысл заключается в исполнении на местах решений, принимаемых на федеральном уровне, как на уровне общенацио­нального нормотворчества, так и в рамках узковедомственной политики.

Сеть агентов центральной администрации на местах в федеративном госу­дарстве может быть развита в разной степени в зависимости от того, сколь жесткий уровень контроля центр считает целесообразным, исходя из политической ситуации.

     Один из вариантов — создание системы функциональных вертикалей в ви­де многочисленных региональных представительств центральных ведомств. Обычно такая система формируется по мере развития и диверсификации государственного аппарата, как это произошло в США.

     Другой, более "жесткий", вариант — создание специального института, представляющего интересы центра в регионе и контролируемого из центра.

Для нашего рассмотрения особенно важна индийская модель, для которой наиболее характерен развитый дуализм выборной региональной власти и предста­вительства общефедеральной власти в регионе. Губернатор индийского штата на­значается президентом страны и, таким образом, может, с оговорками, считаться агентом центральной администрации. Выборная региональная власть в индийском штате представляет собой легислатуру штата, которая принимает непосредственное участие в формировании правительства штата во главе с главным министром (chief minister). Дуализм в системе региональной власти, созданной по индийской моде­ли, позволяет проводить аналогии с континентальной моделью местного самоуп­равления в унитарных государствах.

Другим способом реализации территориально-политического контроля яв­ляется наделение агентскими функциями представителей выборной региональной власти. В этом случае говорят о непрямом федеральном администрировании (пря­мое федеральное администрирование, как это следует из определения, осуществля­ется через чиновников, назначаемых из центра). Аналогия возможна с квазифеде­ративными формами местного самоуправления в унитарных государствах, когда выборный губернатор является агентом центральной администрации.

• Различение прямого и непрямого федерального администрирования про­водится, например, в Австрии. По вопросам непрямого федерального администрирования (касающимся, соответственно, компетенции федерального центра и реше­ний, имеющих обязательную силу на всей территории страны) губернаторы авст­рийских земель выступают в роли агентов федерального правительства и действуют в соответствии с директивами правительства в целом и отдельных министров.

• Нормы непрямого федерального администрирования можно обнаружить в законодательстве и управленческой практике других федеративных государств. Например, в Аргентине губернаторы провинций именуются "естественными аген­тами" федерального правительства в части исполнения конституции и общенацио­нальных законов. В Венесуэле конституция прямо называет губернаторов предста­вителями федеральной власти в штатах.

Последняя формулировка позволяет понять, как соотносятся между собой два важнейших направления территориально-политического контроля — обеспе­чение единства общенационального правового пространства и создание террито­риальных сетей агентов центральной администрации. Смысл деятельности агентов центральной власти заключается прежде всего в том, чтобы на данной территории исполнялись общенациональные законы, а также иные решения центральной ад­министрации.

Особенность федеративных государств с их выборной региональной властью заключается в том, что органы выборной региональной власти могут одновременно выполнять функции агентов центральной администрации по вопросам компетен­ции федерального центра и исполнения директивных решений федерального центра. Но часть таких функций может выполняться и непосредственными агентами цент­ральной администрации на местах, работающими в режиме прямого федерального администрирования.

Функции агентов центральной администрации и представителей выборной региональной власти трудно отделить друг от друга. Например, в Аргентине и Венесуэле вы­борная региональная власть берет на себя функции агента центральной админист­рации в рамках системы непрямого федерального администрирования.

Одновременно не следует считать, что назначенный из центра региональный чиновник даже в унитарном государстве является "слепым" исполнителем дирек­тив, исходящих из центра. Работая в данном регионе, этот чиновник, принимая конкретные решения в рамках своей компетенции, как правило, учитывает осо­бенности местной среды и в какой-то степени становится выразителем региональ­ных интересов, возможно даже — лоббистом этих интересов в центре.

Принципы кадровой политики при назначении агентов центральной адми­нистрации очень важно изучать на практике, поскольку они могут быть более вы­годными центру или регионам. В первом случае назначают представителей других регионов, во второмвыходцев из данного регионального сообщества. В Индии в условиях федеративного государства назначение губернаторов президентом страны является мощным инструментом кадрового контроля. Причем в Индии отмечались тенденции к сознательному назначению губернаторами представителей других ре­гионов и, соответственно, этнических групп; такие представители считались более удобными центру в силу отсутствия региональных связей.

1.3.            Специальные институты централизованного контроля и санкции в отношении региональной власти.

Третьим направлением территориально-политического контроля является создание специальных институтов централизованного контроля и санкций в отношении ре­гиональной власти. В государствах, использующих централизованную модель регио­нального управления, данная проблема решается проще всего. Поскольку центр назначает региональных чиновников, постольку он может отстранить от должности тех, кто не справляется с поставленными задачами в соответствии с формализо­ванными на уровне законодательства или неформальными критериями.

Наибольшую проблему представляет формирование этой системы в федера­тивном государстве, где на региональном уровне действует выборная власть, отож­дествляемая с реализацией региональных интересов и самоуправлением. Необхо­димость решения общенациональных задач и поддержания политической стабиль­ности требует создания институтов, позволяющих контролировать региональную власть и применять санкции в ее отношении. В этой связи говорят об институтах федерального вмешательства. В более широком смысле, включая в рассмотрение унитарные государства, следует говорить об институтах централизованного контроля.

Федеральное вмешательство можно определить как систему мер, используе­мых федеральным центром для контроля за функционированием органов регионально­го самоуправления и предполагающих, в частности, санкции в отношении этих ор­ганов, временное ограничение или отмену самоуправления.

Обычно федеральное вмешательство используется в особых ситуациях, свя­занных с этнополитической нестабильностью (особенно вооруженными межна­циональными конфликтами), когда региональные власти не в состоянии восстано­вить порядок, или вопиющей коррупцией региональных властей, когда региональ­ное управление теряет эффективность и оказывается скомпрометированным. По­нятно, почему институты федерального вмешательства востребованы, прежде всего, в неустойчивых федерациях.

Мировая практика позволяет говорить о большом наборе "мягких" и "жест­ких" форм федерального вмешательства.

1) Кадровый контроль предполагает определенные формы централизованно­го контроля за формированием выборных органов регионального самоуправления. Например, в Мексике результаты региональных выборов должны быть утверждены федеральным правительством, что теоретически делает возможным непризнание их результатов.

2) Ответственность и подотчетность региональной власти перед центром. Так, в Австрии примечателен такой символический факт, как принесение губерна­тором клятвы на федеральной конституции, которая принимается федеральным президентом.

Подотчетность выборных губернаторов перед центром специально разрабо­тана в новой венесуэльской конституции 1999 г. Она предполагает, что губернаторы ежегодно представляют публичный отчет о своей деятельности Главному ревизору и выступают с докладом перед Законодательным Советом и Советом по планиро­ванию и координации государственной политики. При этом роль агента федераль­ного правительства с функциями главного контролера в штате выполняет местное ревизионное управление.

3)        Утверждение или отмена региональных нормативных актов. Примеры рас­сматривались выше, когда речь шла о способах, которые позволяют поддерживать единство общенационального правового пространства. Эти нормы предполагают, что региональный нормативный акт может быть отменен соответствующей компе­тентной инстанцией (например, Верховным судом в странах Латинской Америки) в случае установленного ею противоречия национальной конституции.

Распространена ситуация, когда наиболее важные нормативные акты не всту­пают в силу без одобрения федеральных властей. В унитарной Финляндии все нор­мативные акты, принимаемые парламентом Аландских островов, вступают в силу только после одобрения национальными властями. В Швейцарии, которая счита­ется одной из самых децентрализованных федераций, конституции кантонов под­лежат одобрению парламентом страны.

4)    Более жесткие формы централизованного контроля связаны с применени­ем санкций в отношении выборных органов регионального самоуправления. Одной из таких санкций может быть роспуск региональной легислатуры, ко­торый может производиться в соответствии с более сложной или простой процеду­рой. Например, в Австрии президент имеет право распустить ландтаг (представи­тельный орган регионального самоуправления) по просьбе федерального прави­тельства и с согласия двух третей бундесрата (палаты австрийского парламента, пред­ставляющей интересы регионов).

Аналогичные санкции в унитарных государствах могут быть предусмотрены для представительных органов местного самоуправления. Во Франции местные сове­ты могут быть распущены президентским указом. Такие же санкции в отношении представительных органов местного самоуправления используются и в федератив­ных государствах (Мексика, Индия и др.).

Другим объектом федерального вмешательства и связанных с ним санкций может быть всенародно избранный губернатор. Санкции предполагают его смеще­ние с должности и назначение лица, временно исполняющего губернаторские обя­занности.

В этой связи интересен пример Мексики с ее институтом временных губер­наторов. Острые конфликты между ветвями власти, сделавшие недееспособным региональное самоуправление в штатах Юкатан и Коауила в 1872 и 1873 гг. соот­ветственно, вызвали реформу конституции в 1874 г. Мексиканское законодатель­ство квалифицирует острую конфликтную ситуацию во властных структурах на региональном уровне как "исчезновение из пределов штата всех конституционных властей". После реформы законодательства в 1874 г. было решено, что в таком слу­чае мексиканский Сенат провозглашает наличие оснований для назначения вре­менного губернатора. Мексиканские штаты сами согласились с такой нормой, и их конституции часто предполагают назначение временных губернаторов.

Волна губернаторских назначений была характерна для Мексики после при­нятия конституции 1917 г., которая описывает соответствующую процедуру феде­рального вмешательства (эта конституция действует до сих пор). В соответствии с конституцией Мексики решение о назначении временного губернатора принимает Сенат, выбирая одну из трех кандидатур, предложенных президентом страны. Важно отметить, что временный губернатор не имеет права участвовать в новых губернаторских выборах, и его задачей видится сохранение конституционного по­рядка на время подготовки этих выборов.

Наряду с конфликтами между ветвями власти другим важным поводом для отстранения губернаторов в Мексике была их коррупция. Расследование фактов коррупции, заведение уголовных дел и соответствующие решения федеральных властей позволили сместить ряд губернаторов мексиканских штатов: несколько важных прецедентов отмечается на протяжении всего XX в.

5) Институт прямого президентского правления является жестким механизмом федерального вмешательства. В этой ситуации органы регионального самоуправ­ления распускаются или временно отстраняются от власти, и центр осуществляет прямое управление территорией. Институт прямого президентского правления мо­жет быть связан с официальным введением в регионе чрезвычайного положения, ко­торое означает особый правовой режим в регионе с предусмотренными законом ограничениями политических свобод.

Данный институт федерального вмешательства наиболее характерен для та­ких стран, как Индия и Пакистан, где во многих регионах отмечается острая этно-политическая нестабильность. В этой связи можно говорить об индо-пакистанской модели федерального вмешательства.

Поводом для введения президентского правления в каком-либо штате Ин­дии является невозможность управления этим штатом в соответствии с конституцией. Если ситуация квалифицируется таким образом, президент страны берет на себя все или часть функций региональной администрации, а также может передать законодательные функции региональной легислатуры национальному парламенту. Другими словами, федеральное вмешательство предполагает, что общенациональ­ные органы власти, как исполнительные, так и законодательные, временно вы­полняют функции регионального самоуправления. При этом президент своим декретом вводит в этом штате чрезвычайное положение.

Введение режима президентского правления в индийском штате возможно с существенными ограничениями. Этот режим может действовать не более трех лет. Решение президента (который в индийской политической системе выполняет ско­рее представительские функции) должен одобрить национальный парламент, сделав это в течение двух месяцев. После этого парламент страны должен подтверждать данное решение каждые полгода.

С одной стороны, очевидно, что режим президентского правления в соот­ветствии с индийским законодательством предназначен для крайних случаев, на­пример, связанных с режимом чрезвычайного положения. С другой стороны, введение президентского правления нередко использовалось в Индии в контексте полити­ческой борьбы между основными партиями. Например, в 1977 г. оно было введе­но сразу в девяти штатах, где правительства, контролируемые партией "Индийский национальный конгресс", не подали в отставку после победы на общенациональ­ных выборах Джаната парта.

Кроме того, в Индии существует "облегченный" порядок федерального вме­шательства, не предполагающий "крайние" формы чрезвычайного положения и прямого президентского правления. Региональная власть в штате может быть взята под контроль центра по решению Совета штатов — региональной палаты индий­ского парламента. Такое решение может действовать один год.

Похожее законодательство действует и в соседнем Пакистане. Введение пре­зидентского правления означает, что действие конституции на территории провин­ции приостанавливается. В этой ситуации президент страны может взять на себя функции главы региона, а парламент страны — функции регионального парламен­та. Однако продолжительность президентского правления в Пакистане предусмот­рена на период не более шести месяцев. В то же время наиболее жесткая форма прямого управления регионом — чрезвычайное положение, введение которого, как правило, связано с вооруженными конфликтами и передачей власти в руки воен­ной администрации, может продлеваться.

Как показывает анализ, введение санкций в отношении региональной вла­сти и (или) принятие федеральной властью на себя ее функций возможно при со­блюдении ряда условий.

Во-первых, наличие юридически квалифицируемых особых обстоятельств, которые не позволяют региональным властям выполнять свои функции.

Во-вторых, временный характер процедуры, которая может быть исполь­зована до истечения негативного воздействия чрезвычайных обстоятельств, причем сохранение этих обстоятельств должно официально подтверждаться с определен­ной периодичностью.

В-третьих, введение санкций не означает смену политического режима в регионе, а только устранение тех конкретных органов власти, которые создали чрезвычайную ситуацию (или не справились с таковой). Вслед за этим через опре­деленное время в регионе должны пройти новые выборы.

1.4.            Институт федеральной интервенции: определение интервентора и формальных поводов для интервенции.

Политические системы наиболее крупных латиноамериканских федераций (Арген­тина, Бразилия, Мексика) интересны тем, что они предусматривают институт ин­тервенции. Понятие "интервенция" может считаться синонимом федерального вме­шательства. Под интервенцией обычно понимается вмешательство федерального центра в дела регионов и в режим функционирования выборной региональной власти.

В этих странах используется понятие "интервентор", определяющее орган федеральной власти, который является носителем права интервенции. Как правило, это президент страны (тем более, что латиноамериканские федерации являются ярко выраженными президентскими республиками). В то же время существенными пра­вами интервентора обладает и национальный парламент (обычно предполагается определенная форма согласованного решения, принимаемого президентом и пар­ламентом страны по конкретному вопросу интервенции). Например, в Малайзии парламент вправе принять закон, обеспечивающий соответствие ситуации в опре­деленном штате пунктам национальной конституции или конституции штата, если они систематически нарушаются.

Другой важный аспект федерального вмешательства (интервенции) связан с определением особых ситуаций, которые создают для этого повод. Как сказано вы­ше, поводом для назначения временного губернатора в Мексике является "исчез­новение" конституционных органов власти, т.е., другими словами, их полная не­дееспособность. В конституции Бразилии 1988 г. перечислены все ситуации, в ко­торых федеральный центр получает право на интервенцию:

     поддержание национального единства (т.е. территориальной целостности);

     отражение иностранного вторжения или нападения одной части федера­ции на другую;

     необходимость положить конец серьезной угрозе общественному порядку;

     необходимость гарантировать свободное исполнение функций структура­ми, работающими в частях федерации;

     реорганизация финансов в той части федерации, которая не выплачивает консолидированный долг на протяжении двух лет и оказывается не в состоянии обеспечить муниципалитетам (т.е. органам местной власти) определенные им по закону налоговые поступления;

     обеспечение действия федерального закона и судебного решения;

     обеспечение соответствия ситуации конституционным принципам — рес­публиканской форме правления, представительской системе, демократическому ре­жиму, правам личности, муниципальной автономии, оплате счетов прямой и не­прямой правительственной администрации.

Конституция Германии считает поводом для федерального вмешательства невыполнение землей федеральных обязательств, возложенных на нее конституцией или другими федеральными законами. В данной ситуации федеральное правитель­ство получает конституционное право "принять необходимые меры". При этом в конституции используется понятие "принуждение", а для осуществления принуж­дения федеральное правительство или его уполномоченный имеют право давать указания землям и их учреждениям.

1.5.            Непрямые санкции.

Следует учитывать, что федеральное вмешательство, как и федеральное админист­рирование, может иметь прямой и непрямой характер. Выше речь идет о случаях пря­мых федеральных санкций и механизмах прямого централизованного контроля. Но использование таких форм федерального вмешательства носит достаточно редкий характер и предназначено для крайних случаев. Неслучайно системы санкций в отношении регионов и региональных властей наилучшим образом проработаны в федерациях с нестабильной политической ситуацией (Индия, Пакистан, страны Латинской Америки).

Непрямые санкции означают использование центром тех или иных рычагов неформального давления на региональные власти.

Наиболее эффективными являются экономические рычаги, т.е. решения цент­ральной администрации, направленные на ослабление экономических возможно­стей региональных властей. Центр обычно располагает обширными возможностями для неформализованного влияния на региональную власть, проводя политику фа­воритизма в отношении одних регионов в ущерб другим, принимая конкретные кад­ровые решения, направленные на сдерживание амбиций и сужение поля для ма­невра региональной власти и т.п.

В отношении Мексики, например, было справедливо отмечено, что "тенден­ция к уменьшению случаев вмешательства федерации в дела штатов на основании раздела V ст. 76 (практика назначения временных губернаторов) отнюдь не говорит о том, что федеральные власти с большим уважением стали от­носиться к автономии штатов. Просто федерация использует для этого другие средства: партийный аппарат (речь идет об аппарате Институционально-революци­онной партии, которая правила Мексикой на протяжении многих десятилетий), финансовую политику и т.д.".

Типы непрямых санкций и формы их применения сильно зависят от госу­дарства, его правовой системы и политической культуры. Нельзя не отметить, что непрямые санкции часто используются в политической борьбе, если, например, у власти в регионе находится оппозиция. Впрочем, как показал пример Индии 1977 г., использование прямых, юридически оформленных санкций тоже становится частью политической борьбы между конкурирующими группами влияния.

2.         Институты регионального влияния на общегосударственном уровне

2.1.            Бикамерализм и региональные палаты

Сбалансированная система "центр — регионы" предполагает наличие специальных институтов, обеспечивающих политическое влияние регионов на общенациональ­ном уровне. Наиболее развитые институты регионального влияния характерны для федеративных государств. Основным таким институтом, как показывает мировая практика, является специальная палата общенационального парламента, которая формируется на принципах регионального представительства. В качестве общего понятия ее целесообразно называть "региональной палатой", или "палатой регио­нов". Учитывая наиболее распространенное обозначение региональной палаты, ее можно также называть сенатом.

Федеративная модель территориально-государственного строительства обыч­но предполагает бикамерализм. Понятие "бикамера­лизм" относится ко всем парламентам, которые состоят из двух палат. Вообще би­камерализм не обязательно означает региональное влияние. Его смысл — создание палаты для специализированного представительства (например, палата лордов в Великобритании) или выполнения контрольной функции.

В федеративных государствах бикамерализм решает проблему обеспечения представительства региональных интересов на федеральном уровне. В этом случае целесообразно говорить о региональном бикамерализме.

Иерархия палат и функциональные различия между ними.

1)                 Наличие двух палат в национальном парламенте может означать или их равнопра­вие, или иерархию. В последнем случае одна из палат считается верхней, а другая — нижней.

2)                 Другое различие между палатами связано с их функциями. Оно обязательно существует в случае иерархии между палатами и, как правило, существует в случае двух равноправных палат.

3)                 Наконец, различают "сильные" и функциональные региональные палаты. В пер­вом случае региональная палата обладает широким набором значимых полномо­чий, во втором — имеет узкие специализированные функции.

Юридически оформленная иерархия двух палат встречается довольно редко. Если она существует, то тогда региональная палата считается верхней палатой. Но иерархию палат не следует толковать как подчинение одной палаты другой. Смысл иерархических отношений между палатами и определения региональной палаты как "верхней" обычно сводится к следующим функциям:

       Функция принятия особо важных решений. Верхняя палата обладает осо­бой специализацией на некоторых конкретных вопросах, имеющих важное обще­государственное значение;

       Функция фильтра. Некоторые или все законы, принимаемые нижней па­латой, подлежат обязательному утверждению верхней палатой.

Определение региональной палаты как палаты верхней официально ис­пользуется в немногих федерациях. В качестве примера можно привести Паки­стан и Эфиопию. Во многих странах такие определения используются на неофи­циальном уровне, но их правомерность нередко оспаривается специалистами.

Чаще всего палаты по факту являются равноправными и различаются по своим функциям (т.е. вопросам, по которым они осуществляют законотворчест­во). Например, в Бразилии и Мексике Сенат (т.е. региональная палата) имеет свои исключительные полномочия, предусмотренные конституцией.

Четкое разграничение законотворческих полномочий между двумя равно­правными палатами тоже оказывается не обязательным. Ситуация в Швейцарии интересна тем, что обе палаты национального парламента не просто являются рав­ноправными, но имеют идентичные полномочия. В таких случаях возникает ситуа­ция конкурирующего законотворчества. В Аргентине две палаты также конкуриру­ют друг с другом. Обе палаты занимаются разработкой законов. Но для того чтобы закон вступил в силу, он должен получить большинство в обеих палатах, т.е. если его разрабатывает и принимает одна палата, то другая должна одобрить.

Как показывает анализ, рассуждение об иерархии двух палат не позволяет понять суть вопроса. Реально речь должна идти о функциональных различиях меж­ду палатами (сфера их компетенции) и их полномочиях в отношении друг друга.

Региональные палаты, как правило, выполняют функцию принятия особо важных решений, вне зависимости от того, называются они официально верхними или нет. Например, в их ведении может находиться рассмотрение преступлений высших должностных лиц, в частности процедура импичмента.

Функция фильтра также достаточно широко распространена, в том числе в ситуации с совершенно равноправными палатами. В этой ситуации обе палаты выполняют функции фильтра по отношению друг к другу: принятие закона одной палатой требует одобрения со стороны другой.

Возможна ситуация, когда региональные палаты выполняют функцию ин­ститутов парламентского контроля за органами исполнительной власти. Роль тако­го фильтра выполняет германский бундесрат. Так, федеральное правительство обя­зано держать бундесрат в курсе текущих дел[4].

Определение специфических функций региональной палаты, как правило, связано с двумя характерными ситуациями.

1)        Одна из них — это принятие особо важных общего­сударственных решений. Речь идет о решениях в области внешней политики, про­цедуре импичмента и др. Эти решения отдают региональной палате для того, чтобы подчеркнуть ту особую роль, которую регионы играют в федеративной территори­ально-политической системе, и создать эффект причастности регионов к приня­тию ключевых политических решений национального уровня.

2)        Вторая ситуация связана с принятием решений, которые определяют ре­гиональную политику, отношения между центром и регионами. Например, в 1984 г. австрийский бундесрат получил важную функцию. Именно он двумя третями голо­сов должен принимать решения по любым конституционным изменениям, касаю­щимся разграничения полномочий между центром и регионами.

2.2.            Способ формирования региональной палаты

Важная особенность региональной палаты национального парламента состоит в том, что она совсем не обязательно формируется путем прямых выборов.

1)                 В некоторых федерациях проводятся выборы обеих палат национального парламента, т.е. региональная палата формируется через выборы. Один из классиче­ских примеров выборной региональной палаты — это американский Сенат. Однако и здесь надо сделать оговорку, поскольку на первом этапе сенаторы избирались не народом, а законодательными собраниями (причем сами законодательные собрания имели право установить тот или иной порядок избрания сенаторов). Поправка к конституции, определившая выборность сенаторов, была принята только в 1913 г.

В настоящее время всенародные выборы членов региональной палаты про­водятся в некоторых латиноамериканских федерациях, находящихся под влиянием американского федерализма. Это — Мексика и Бразилия. Выборная модель ис­пользуется в Австралии и Нигерии. Во всех этих странах формирование региональ­ной палаты с помощью прямых выборов воспринимается как наиболее демокра­тичный способ, который и считается самым адекватным и справедливым.

2)                 Другим способом формирования региональной палаты является делегирова­ние региональными органами власти, например, избрание ее членов региональными пар­ламентами. Речь, таким образом, идет о косвенных выборах, когда избранные на­родом депутаты региональных легислатур формируют общенациональную регио­нальную палату. Следует признать, что этот способ имеет свою логику и не может считаться менее "демократичным", чем всенародные выборы. С точки зрения ре­гиональных интересов ясно, что региональные легислатуры играют роль их выра­зителей.

Данный способ применяется в самых разных странах. Среди них наиболее крупные азиатские федерации — Индия, Пакистан и Малайзия. Этот же способ используется в Аргентине, которая отличается, таким образом, от других латиноамериканских федераций. В Европе он используется в Австрии.

Выборная модель и формирование региональной палаты региональными ле­гислатурами являются наиболее распространенными способами формирования ре­гиональных палат. В некоторых федерациях используются и другие способы.

3)                 Так, в Германии бундесрат формируется правительствами земель, и в его со­став входят члены этих правительств[5]. Данная ситуация часто описывается с по­мощью понятия "intergovernmentalism", которое в данном случае может быть переведено как "региональное межправительственное взаимодействие". С одной стороны, бундесрат не может быть распущен. С другой стороны, он не решает вопросы, свя­занные с отставкой федерального правительства. Данная модель является специ­фичной и имеет свою логику, поскольку региональные правительства, сформи­рованные демократическим путем (в Германии их формируют региональные ле­гислатуры), также могут считаться выразителями региональных интересов[6].

4)                 Особая ситуация в Швейцарии объясняется высокой степенью самостоя­тельности кантонов, которые сами определяют, каким способом обеспечивать свое представительство в Совете кантонов. В одних кантонах члены региональной пала­ты избираются легислатурами, в других — населением.

5)                 Наконец, совершенно особый способ формирования региональной палаты используется в Канаде. Здесь она назначается генерал-губернатором, что можно считать отголоском британской колониальной истории. Фактически процесс на­значения членов региональной палаты контролируется премьер-министром страны.

Важно отметить, что члены региональной палаты, как считают во многих федерациях, должны иметь непосредственную связь с регионами, которые они представляют в парламенте. Вне зависимости от способа формирования региональной палаты, ее член должен быть выразителем региональных интересов. Для обеспечения этой связи законодательство некоторых стран предполагает ценз оседлости или иные подобные формы. Например, в США сенатор должен быть жителем штата, от которого он избирается. В Мексике сенатор должен родиться на территории штата или проживать там не менее полугода. В Аргентине (где сенаторов избирают ре­гиональные легислатуры) используется чуть более жесткий ценз оседлости: прожи­вание на протяжении не менее чем двух последних лет или факт рождения на тер­ритории провинции.

2.3.            Нормы регионального представительства

Существуют две основные нормы представительства субъектов федерации в регио­нальной палате — равенство и квотирование.

1)                 Равное представительство всех субъектов федерации в региональной палате является одним из главных способов, с помощью которого подчеркивается равен­ство регионов, объединенных в политический союз. Норма равного представитель­ства, как считается, отражает определенную политическую справедливость.

Норма равного представительства характерна для одной из классических фе­дераций — США. Здесь каждый штат представлен в Сенате двумя сенаторами (которых, как говорилось выше, избирает народ). Данный принцип используется в большинстве федераций. Ему следуют все латиноамериканские федерации (Арген­тина, Бразилия, Мексика, Венесуэла), Швейцария[7] и Австралия, Пакистан и Ни­герия, Судан и Коморские острова.

Число членов региональной палаты от одного субъекта федерации может быть разным. В федерациях с более дробным АТД оно, как правило, невелико, чтобы число членов региональной палаты не воспринималось как чрезмерное. Поэтому в США и Швейцарии в региональных палатах каждый субъект федерации представлен двумя депутатами. В Аргентине, Бразилии и Нигерии норма представительства равняется трем, в Мексикечетырем членам региональной палаты от каждого субъекта[8]. В федерациях с более крупной сеткой АТД число представителей от каждого субъекта может быть и существенно больше. Например, в Пакистане, который делится всего на четыре провинции, каждая про­винция отправляет в Сенат по 19 своих представителей (в том числе по пять по специальным квотам).

Модель равного представительства субъектов федерации в региональной па­лате может предусматривать полное и неполное равенство регионального предста­вительства.

Неполное равенство обычно связано с ситуацией асимметрии, когда в составе федерации находятся территории с более низким статусом. Эти территории могут иметь меньшее число представителей в региональной палате. Например, австра­лийский сенат формируется из расчета 12 представителей от каждого из шести штатов и только двух представителей от каждой из двух территорий. В Пакистане наряду с представителями провинций в Сенате присутствуют восемь представите­лей от зоны племен[9] и три представителя от столичной территории. Неполное ра­венство характерно и для Нигерии в связи с наличием столичного округа. Если штаты направляют в Сенат по три своих представителя, то Абуджа — одного.

Региональная палата в Малайзии имеет свою специфику. Каждый из 13 шта­тов направляет в Сенат по два своих представителя. Двух представителей имеет в Сенате и федеральная столичная территория Куала-Лумпур, но их назначает мо­нарх. Вторая столичная территория — небольшой островок Лабуан — имеет только одного представителя, тоже назначенного монархом. Кроме того, малайзий­ский сенат не является региональной палатой в чистом виде. Если 29 сенаторов представляют регионы (но сами регионы определяют 26 из их числа), то еще 40 просто назначает глава государства — монарх по своему усмотрению, причем он и сам является сенатором.

2)                 Принцип квотирования используется при формировании региональной пала­ты значительно реже. Однако некоторые федерации не считают справедливой си­туацию, когда субъекты, вне зависимости от их размера, имеют одинаковое пред­ставительство. Здесь господствует иная точка зрения, что норма представительства субъектов федерации в региональной палате должна примерно соответствовать численности их населения.

В самом чистом виде этот принцип используется в австрийском бундесрате. Поскольку Австрия — небольшая страна, которая делится на девять земель, здесь оказалась возможной буквальная привязка численности членов бундесрата к чис­ленности населения той или иной земли. Данную ситуацию можно назвать прямым квотированием. В результате Вена и Нижняя Австрия имели к концу XX в. по 12 мест в бундесрате, Штирия и Верхняя Австрия по 10, Тироль5, Каринтия и Зальц­бургпо 4, Бургенланд и Форарльбергпо 3.

Принципы квотирования, связанного с численностью населения, применя­ются также в Германии и Индии. Отличие от Австрии состоит в том, что Германия и Индия характеризуются огромными различиями между территориями по числу жи­телей. Составить здесь строгую пропорцию, как в Австрии, практически невозмож­но, поэтому используется схема условного (конвенционального) квотирования.

В Гер­мании земли, насчитывающие менее двух миллионов жителей, имеют три голоса в бундесрате, насчитывающие от двух до шести миллионовчетыре, более шестипять, более семи — шесть голосов. В Индии пропорции выглядят еще более услов­ными, и все равно представительство регионов отличается во много раз — от 1 до 34 мест.

Следует отметить, что принципы квотирования не вызывали большой кри­тики в тех странах, которые ими пользуются, т.е. не воспринимались как неспра­ведливость и нарушение принципа равенства субъектов. Примечательно, что имен­но квотный принцип используется при формировании Европарламента.

Квотирование мест в региональной палате осуществляется и в Бельгии, где фламандцы имеют некоторый перевес над валлонами (они же имеют и перевес по числу жителей). Процедуру прямых выборов проходят 40 сенаторов, из которых 25 избираются во Фландрии и от фламандского населения Брюсселя. Валлония и франкоязычное население Брюсселя избирает 15 сенаторов. В то же время советы двух основных языковых сообществ избирают равное число — по 10 своих предста­вителей. Зато третьему языковому сообществу — небольшому по численности гер­манскому — отведено только одно место.

Неравное представительство двух субъектов федерации в региональной па­лате Боснии и Герцеговины вызвано тем, что государствообразующими здесь явля­ются три народа. Поэтому обеспечивается равенство этноконфессионального пред­ставительства — по пять депутатов от каждой из трех групп (босняки-мусульмане, сербы и хорваты).

Квотирование регионального представительства в назначаемом канадском сенате осуществляется в соответствии с традицией и отчасти отражает региональ­ную структуру этого государства. Здесь обеспечено равенство, но не между про­винциями, а между наиболее крупными частями страны, которые принято назы­вать регионами — в канадском смысле этого слова. По 24 своих представителя имеют самые крупные провинции — Онтарио и Квебек, а также группа Западных провин­ций (четыре провинции по шесть представителей) и группа Атлантических провин­ций (две крупные — по 10 представителей, третья — четыре). Но что касается собст­венно субъектов федерации, то, конечно, ни о каком их равенстве говорить в этом случае не приходится. Кроме того, свою квоту имеет Ньюфаундленд — шесть мест. Юкон и Северо-Западные территории имеют по одному представителю.

Наконец, примером условного квотирования служит совещательный орган, созданный в 1977 г. в Объединенных Арабских Эмиратах, — Федеральный нацио­нальный совет. Два наиболее крупных эмирата, доминирующих в политике и эко­номике страны, — Абу-Даби и Дубай имеют в этой структуре по восемь мест. Ме­нее крупные, но также довольно значимые эмираты Шарджа и Рас-Эль-Хайма по­лучили по шесть мест. Самым мелким эмиратам — Аджману и Умм-Эль-Кайвайну, а также географически обособленной Фуджейре досталось по четыре места.

Квотирование мест в региональной палате в странах, где оно применяется, в той или иной степени отражает вес регионов в общенациональной территориаль­но-политической системе и является конвенциональной формой. Практика по­казала, что используемые в ряде федераций критерии квотирования не вызывают крупных конфликтов.

2.4.            Другие формы обеспечения регионального представительства в парламентах федераций

В некоторых федерациях бикамерализм не используется, и парламент является однопалатным. В то же время везде можно определить особые формы, которые позволяют говорить о наличии механизмов регионального влияния.

1)                 Частичное использование принципов регионального представительства в од­нопалатном парламенте.

После конституционной реформы, проведенной в Венесуэле президентом У. Чавесом, венесуэльский парламент стал однопалатным. Но при его формировании параллельно используются принципы, характерные для региональной и "обычной" палаты. Часть депутатов избирается по принципу — один представи­тель от 1 % населения. Другая часть — по принципу региональной палаты с равным представительством субъектов (по три представителя от каждого штата).

Аналогичные нормы действуют на Коморских островах в соответствии с но­вой конституцией 2001 г. На островах избирается однопалатный парламент. Из 33 депутатов 15 (т.е. менее половины от общего состава) представляют острова и избираются местными легислатурами. В региональной части национального парла­мента действует принцип равного представительства регионов — по пять от каждого.

2)                 Формирование однопалатного парламента по принципам регионального представительства.

Данная ситуация характерна для Федеративных Штатов Микронезии, кото­рые состоят из четырех субъектов. Национальный парламент включает 14 депута­тов. Из них 10 избираются от штатов по принципам условного квотирования (Чуук имеет пять представителей, Понпеи — три, Яп и Косраэ — по одному). Еще четыре депутата избираются по принципам равного представительства — по одному от штата. Эти депутаты имеют особый статус, поскольку только они могут баллотиро­ваться на пост президента и вице-президента (избираются пар­ламентом).

Принципы квотирования используются в однопалатных парламентах двух-субъектных федераций. Обычно квоты примерно соответствуют численности насе­ления в субъектах. В Федерации Сент-Киттс и Невис определено представительство двух островов — восемь и три места соответственно[10]. В Танза­нии, где численность населения Занзибара намного меньше, чем в континен­тальной части страны (бывшая Танганьика), представительство островной части в национальном парламенте существенно завышено для обеспечения политического баланса внутри страны.

2.5.            Региональный бикамерализм в унитарных государствах

Региональные палаты являются довольно распространенной формой представи­тельства региональных интересов на общенациональном уровне. Они существуют и во многих унитарных государствах с развитым регионализмом.

ЮАР относят к категории регионалистских государств. Парламент республи­ки имеет двухпалатную структуру, типичную для федераций. В Национальный совет провинций входят по десять представителей от каждой из девяти провинций. Этих представителей определяют региональные легислатуры. "Бывшая федерация" — Ни­дерланды также имеет двухпалатный парламент, в котором Первая палата форми­руется провинциальными штатами (т.е. ассамблеями).

Однако и в некоторых унитарных государствах, которые не считаются сто­ронниками глубокой децентрализации, можно наблюдать ту же картину. Яркий пример: в унитарной Намибии одной из палат парламента является Национальный совет, в который входят по два представителя от 13 провинций, избираемые регио­нальными ассамблеями. В Казахстане основная часть Сената избирается по прин­ципу равного представительства регионов — областей и городов (по два представи­теля). Региональный бикамерализм ранее использовался в Хорватии. В этой стране, которая отличается хорошо выраженной региональной структурой, сложившейся исторически, в составе парламента некоторое время существовала Палата жупаний, в которую избирались по три представителя от каждой провинции (жупании).

Вообще анализ парламентов в различных странах мира показывает, что ре­гиональный бикамерализм используется в очень многих и очень разных странах и потому может считаться универсальным институтом регионального влияния. Даже в странах с не столь ярко выраженными и гетерогенными региональными структу­рами можно обнаружить элементы регионального бикамерализма, свидетельствую­щие о том, что страна признает политическое значение регионального фактора. На­пример, в Габоне сенаторы избираются коллегиями выборщиков и представляют местные территориальные единицы. Выборщики от регионов избирают палату со­ветников в Марокко. Сенат в Мавритании формируют местные органы власти. В Не­пале 15 из 60 депутатов Национальной ассамблеи определяются коллегией выбор­щиков от пяти экономических зон. Такие примеры можно продолжать.

Региональный бикамерализм в унитарных государствах нередко не следует столь строгим принципам, как в федерациях, и потому может быть неполным (как в Малайзии). Например, в Италии из 315 вы­борных сенаторов от регионов избираются только 83. На Мадагаскаре две трети сенаторов избираются региональными легислатурами, остальные — назначаются президентом.

В унитарных государствах с однопалатными парламентами возможны ситуа­ции, когда часть депутатов представляет регионы. Например, в Национальной ас­самблее Гайаны 12 депутатов из 65 делегируются местными властями. Интересна си­туация в Зимбабве, где губернаторы провинций по должности входят в парламент.

Наконец, в островных государствах, где региональная структура выражена вполне очевидно, может применяться принцип квотированного представительст­ва островов в парламенте. Выше мы показали, как этот принцип используется в карибской федерации Сент-Киттс и Невис. На Антильских островах (владение Ни­дерландов) 14 из 22 депутатов местного парламента представляют самый крупный остров — Кюрасао, еще три — Бонайре, пять — все остальные мелкие острова.

2.6. Другие формы регионального влияния в федерациях

1) Регулирование регионального происхождения первых лиц государства.

В наиболее ярких формах такое регулирование присутствует в странах с яв­ным доминированием определенных субъектов федерации. В Объединенных Араб­ских Эмиратах установлен фактический порядок, при котором ведущие властные позиции принадлежат представителям двух основных эмиратов — Абу-Даби (пре­зидент страны) и Дубая (вице-президент и премьер-министр).

Законодательство ряда сложносоставных федераций предполагает различные формы территориальной справедливости[11], препятствующие сосредоточению вла­сти у представителей только одного региона и обеспечивающие более широкое представительство.

Например, в федерациях, где существует институт вице-президента, дейст­вует правило, в соответствии с которым президент и вице-президент должны пред­ставлять различные регионы. Это правило действует в Федеративных Штатах Мик­ронезии и Танзании (в последнем случае оно фактически означает, что пост вице-президента принадлежит выходцу с Занзибара)[12].

2)      Формирование коллективных органов управления страной.

В некоторых федерациях, которые в той или иной степени являются дого­ворными, возможно существование высших органов власти, формируемых по прин­ципам регионального представительства (речь идет об органах исполнительной вла­сти). Данная ситуация особенно характерна для "монархических федераций" — ОАЭ и Малайзии. Здесь отмечается наличие высшего органа власти, включающего руководителей всех полноправных субъектов федерации. Различие состоит в том, что в ОАЭ этот орган имеет скорее совещательный характер, в то время как в Ма­лайзии он обладает существенными властными полномочиями.

В ОАЭ действует Высший совет, который включает в себя правителей всех семи эмиратов. Высший совет избирает президента и премьер-министра страны. Главой Высшего совета является эмир самого крупного, столичного эмирата Абу-Даби. Он же, как известно, работает президентом страны. Важно отметить, что пра­вители Абу-Даби и Дубая имеют право вето в этом совете, что не только подчеркива­ет их доминирование в отношениях с главами остальных эмиратов, но и позволяет уравновесить влияние этих двух эмиратов.

Коллективный орган управления существует и в МалайзииСовет прави­телей. Голосующими членами Совета правителей являются девять наследных пра­вителей малайских султанатов. Они избирают из своих рядов верховного правителя, который выполняет эти функции на протяжении пяти лет, и его заместителя. Верховный правитель выступает формальным главой государства в Малайзии, ко­торая в действительности является конституционной парламентской монархией.

Признаки наличия этой модели можно обнаружить и в Швейцарии. Высшим органом власти здесь является Федеральный совет, в который входят семь совет­ников, обязательно представляющих разные кантоны (причем действует неписаное правило, в соответствии с которым один из советников обязательно представляет франкоязычный кантон, а еще один — италоязычный Тичино). Федеральный совет возглавляет президент страны.

3)                 Консультативные структуры, включающие представителей федеральной и региональной власти.

Функционирование таких структур позволяет обеспечить обратную связь с регионами и улучшить горизонтальные связи между региональными властными органами. Одним из ярких примеров является Германия. В среднем раз в четыре меся­ца здесь собирается конференция глав правительств федерации и земель. Также в Германии действует конференция президентов (глав) парламентов федерации и земель. Совместные комиссии и конференции функционируют и в соседней Авст­рии. Конференции премьер-министров проводятся в Канаде и Австралии.

4)        Участие региональных представителей в непрямых президентских выборах.

В ряде федераций президент избирается специально созываемыми колле­гиями выборщиков, к формированию которых непосредственное отношение име­ют региональные власти[13]. В США штаты просто назначают выборщиков. В Германии президента из­бирает специально созываемое собрание, половина членов которого является представителями земель (другая половина — депутаты парламента). Подобная практика существует в Пакистане, где в коллегию выборщиков входят депутаты националь­ного парламента и региональных легислатур.

5)      Распределение столичных функций между территориями.

Дополнительно стоит обратить внимание на реализацию принципа террито­риальной справедливости через распределение столичных функций по территории страны. Предполагается, что механизм полицентрической столичности усиливает единство страны, хотя в то же время создает технико-организационные проблемы при функционировании власти. Данная ситуация характерна для Германии, где Федеральный конституционный суд находится в Карлсруэ — городе в южной земле Баден-Вюртемберг, который даже не является ее столицей. Географическое "отде­ление" судебной власти от других ветвей существует и в Швейцарии: Федеральный суд располагается в Лозанне — центре крупного франкоязычного кантона Во.

Примером регионалистского государства, еще активнее использующего этот механизм, служит ЮАР. Столицей государства, где находится президентский офис, является Претория. Парламент ЮАР располагается в Кейптауне, Конституцион­ный судв Йоханнесбурге, Высший апелляционный судв Блумфонтейне.

2.6.            Общераспространенные формы регионального влияния

Региональное влияние совсем не обязательно обеспечивается с помощью специа­лизированных институтов, предусмотренных национальной конституцией. Суще­ствуют другие формы регионального влияния, характерные для практически лю­бых государств, в том числе имеющие неформальный, лоббистский характер.

Очевидно, что региональные интересы, выраженные в той или иной степени, существуют во всех государствах. Федерации склонны к созданию специальных ор­ганов власти для представительства этих интересов. Но, как показывает анализ, неформальные способы регионального влияния можно встретить в самых разных странах мира. Даже в отсутствие специальных структур региональные интересы на­ходят те или иные пути "выхода на поверхность".

1)      Представительство региональных интересов в "обычном" парламенте.

В любом государстве значительную часть депутатов национального парла­мента составляют представители регионов. Данная ситуация особенно характерна для тех парламентов, которые избираются по мажоритарной или хотя бы по сме­шанной системе. В результате совершенно объективно возникает феномен регио­нального лоббизма.

Избранные непосредственно на территории депутаты стремятся защищать интересы регионов и входящих в их состав округов, от которых они избраны в парламент. В американской практике такая ситуация называется "pork barrel" ("бочка солонины"). В соответствии с политико-географической интерпретацией теории систем политика "pork barrel" описывается как пример обратной связи, когда "вы­ходом" из "черного ящика" территориально-политической системы становится ре­зультат произошедших там выборов, и избранное лицо отлаживает свои отношения с избравшей его территорией, чтобы быть впоследствии избранным на новый срок.

Такая же ситуация возникает в "нерегиональных" палатах двухпалатных парламентов в федеративных государствах. Как показывает практика, полномочия "нерегиональной" палаты чаще всего оказываются более конкретными и связан­ными с насущными проблемами регионов. Модель региональной палаты имеет свои изъяны. Она выглядит логичной конструкцией федеративного государства, ее смысл заключается в том, что регионы получают участие в решении некоторых важных общегосударственных вопросов, но это участие ограничено. Поэтому ре­гиональные элиты обычно проявляют особый интерес к "нерегиональной" палате, которая на практике оказывается более эффективным инструментом регионально­го лоббизма.

Общей ситуацией для регионального лоббизма в "нерегиональных" палатах и "обычных" однопалатных парламентах является доминирование крупных, наибо­лее населенных регионов, которые в силу своего демографического преимущества и, соответственно, большего числа депутатов получают возможности для более эф­фективного лоббирования своих интересов.

2)        Региональный лоббизм в структурах национальной исполнительной власти.

Аналогичным образом реализация региональных интересов на националь­ном уровне в значительной степени зависит от того, представители каких регионов занимают ключевые государственные посты. Каналом регионального лоббизма может быть центральное правительство. Институт президента тоже может играть лоббистскую роль, если президент действует в интересах "своего" региона, в кото­ром он родился и т.п.

Возможна ситуация, когда на национальном уровне формируются мощные региональные группы влияния (кланы). Это может быть один конкретный региональ­ный клан, фактически правящий страной. Например, в Ираке при президенте С. Ху­сейне преимущества имели выходцы из города Тикрит, уроженцем которого являл­ся сам бывший президент страны. Либо в территориально неоднородном государ­стве возникает острая конкуренция между несколькими региональными клана­ми, которая может оказывать определяющее влияние на формат партийной сис­темы и всей политической борьбы.

3)      Региональные партии.

Одним из важных институтов регионального влияния на общенациональ­ном уровне являются региональные партии. К разряду региональных можно отнести те партии, которые имеют территориально ограниченный ареал поддержки и пред­ставляют политические интересы этого ареала[14]. Через региональные партии может происходить артикуляция региональных интересов, а сама партийная система в та­ком государстве отличается ярко выраженной регионализацией.

Региональные партии можно классифицировать следующим образом:

      Монорегиональные или ареальные. Первые жестко привязаны к одному региону, вторые имеют поддержку на территории нескольких соседних регионов;

      Доминирующие или аутсайдерские. Первые пользуются действительно высокой популярностью в своем регионе и выигрывают там выборы, вторые просто обозначают тенденцию к регионализации партийной системы, но уступая общена­циональным партиям даже на своей территории;

      Монопольные или конкурирующие. В первом случае региональные ин­тересы защищает только одна партия, или же одна из региональных партий явно опережает остальные. В другом случае несколько региональных партий ведут борь­бу между собой;

      Представленные или не представленные в общенациональных органах власти;

      Этнорегиональные или "территориальные". В первом случае региональ­ные партии одновременно имеют этническую специфику и объединяют защиту ин­тересов региона и доминирующей там этнической группы. Во втором случае речь идет о региональных партиях в "чистом" виде.

Наиболее распространенными и влиятельными являются этнорегиональные партии. Например, в канадской провинции Квебек действует Квебекский блок, который является одной из двух наиболее популярных в этой провинции партий, наряду с общенациональной Либеральной партией.

Доминирование этнорегиональных партий характерно для политической сцены Эфиопии, которая является самым ярким примером этнической федерации. Крупнейшими парламентскими партиями в Эфиопии являются Национальное де­мократическое движение амхара, Народный фронт освобождения Тыграи и Народ­ная демократическая организация оромо. Каждая из этих партий представляет оп­ределенную этническую группу, которая одновременно является титульной в од­ном из эфиопских штатов.

Этнорегиональные партии достаточно распространены в Индии, хотя они ха­рактерны далеко не для всех штатов. В индийском парламенте, избранном в 2004 г., отмечалось представительство тамильских партий, которые пользуются поддерж­кой в южном штате Тамилнад (Дравидская прогрессивная федерация, Дравидская прогрессивная федерация Марумаларчи). В другом южном штате Андхра-Прадеш (этническая группа телугу) достаточно активно голосуют за представителей партии Телугу Десам. Расположенный на Востоке Индии штат Орисса (этническая группа ория) оказал значительную поддержку партии Биджу Джанта Дал. В Западной Бен-галии неплохо выступила партия Всеиндийский конгресс Тринамул. В южном штате Керала поддержкой пользовались Конгресс Керала и Мусульманская лига Керала. На северо-западе, в штате Джамму и Кашмир голосовали в основном за Национальный конгресс Джамму и Кашмира и Народную демократическую партию Джамму и Кашмира.

В европейских федерациях примером небольшой этнорегиональной партии можно назвать Лигу тичинцев, действующую в италоязычном кантоне Тичино. Не­крупными, но все же представленными в национальном парламенте являются этно-региональные партии ВеликобританииШотландская народная партия и Плайд Камри (Уэльс).

Характерная ситуация сложилась в двухсубъектных федерациях, где во "вто­ром" (т.е. меньшем, но автономном) субъекте обычно складывается своя партий­ная система. Простейшим примером можно считать Сент-Киттс и Невис. На острове Невис население голосует за свои партии — Движение заинтересованных граждан и Партию реформ Невиса. В Танзании на Занзибаре действует оппозиционная пар­тия — Объединенный гражданский фронт, который оппонирует правящей Рево­люционной партии[15].

"Островные" партии характерны и для других карибских государств. На­пример, из двух островов состоит государство Антигуа и Барбуда. Это государство не стало федерацией, но регионализация его партийной системы привела к тому, что на Барбуде наибольшей поддержкой пользуется своя партия — Народное дви­жение Барбуды.

Антильские острова (владение Нидерландов) ярко характеризуются дробле­нием партийной системы на островные подсистемы. Ведущие партии островов реально действуют и собирают голоса на главном острове — Кюрасао. Второй по величине остров Бонайре располагает своими партиями — Патриотическим сою­зом и Демократической партией Бонайре. Избиратели маленького и удаленного Сен-Мартена создали сразу три собственные партии — Демократическую партию Сен-Мартена, Патриотический альянс Сен-Мартена и Народную партию серьезной альтернативы. За собственные партии голосуют даже на самых крохотных остро­вах — Сабе (Народное движение Наветренных островов) и Синт-Эстатиусе (Альянс Синт-Эстатиуса).

Страной с развитой системой региональных партий является Испания. Важ­ным стимулом к развитию региональных партий, безусловно, стало введение в Ис­пании автономных сообществ. Это значит, что региональные партии в децентрали­зованных, хотя и унитарных, государствах имеют шансы стать правящими в процессе создания региональных ассамблей и правительств. При этом наиболее развитые и достаточно автономные региональные партийные системы сложились в регионах с этнической спецификой. Например, в Каталонии возник правящий блок "Конвер­генция и союз". Наряду с ним в региональных и общенациональных выборах более или менее успешно участвовали такие партии и блоки, как "Республиканские левые Каталонии" и "Инициатива за Каталонию — Зеленые". В Стране Басков сильные позиции имеет Баскская националистическая партия (также представлены партии "Баскская солидарность" и др.). В Галисии довольно популярен Галисийский на­ционалистический блок.

Пример Испании интересен и тем, что в регионах, не имеющих этнической специфики, также формируются региональные партии, которым удается проходить в национальный парламент. Характерная ситуация возникла на Канарских островах, где действует Канарская коалиция (любопытно, что на одном из островов — не­сколько обособленном Лансароте на восточной окраине островной группы — была создана своя Партия независимых Лансароте). Примерами региональных партий в Испании также служат Андалусийская партия и Арагонская хунта.

Феномен региональных партий прослеживается в Италии. Наиболее яркой и крупной партийной структурой стала Лига Севера (изначально — Ломбардская лига), выступающая от имени северных итальянских регионов. Менее крупным, но тоже характерным примером может считаться возникшая на сравнительно удален­ном крупном острове — Сардинии собственная Партия действия Сардинии. Под­держки в своих регионах добились этнорегиональные партии — Южнотироль­ская народная партия и Коллегия Валле-д'Аоста.

Регионализация партийной системы оказалась характерной и для Хорва­тии. Наибольший регионализм оказался характерен для полуострова Истрия на северо-западе страны, где значительной поддержкой пользуется партия Истрин­ский демократический собор. В парламенте Хорватии также представлены Приморско-Горанский союз и Славонско-Бараньинская хорватская партия, имею­щие корни в отдельных регионах страны, в ее центральной приморской и северо-восточной частях соответственно.

Даже маленькая Андорра оказалась в группе стран, где активно действуют и добиваются успеха на национальных выборах региональные партии. Одним из при­меров служит Союз народа Ордино. На парламентских выборах 2001 г. одну из тер­риторий Андорры успешно представляла Независимая группа Санта-Джулия.

"Территориальные" партии довольно характерны для Аргентины, но там они сильно уступают общенациональным, в том числе в "своих" провинциях. Единич­ное представительство в национальном парламенте удается обеспечивать таким региональным партиям, как Республиканская сила (Тукуман), Демократическая партия (Мендоса), Партия обновления Сальты, Народное движение Неукена, Ли­беральная партия Корриентеса.

Впрочем, далеко не во всех федерациях, децентрализованных или географи­чески фрагментированных государствах феномен региональных партий можно счи­тать развитым. Проблема практически любой региональной партии заключается в том, что она не в состоянии играть заметную роль на общенациональном уровне. Лишь очень немногие региональные партии в состоянии создать значимую фракцию в национальном парламенте, гораздо чаще речь идет в лучшем случае об обозначе­нии присутствия. Региональные сообщества могут признать тактику создания соб­ственной партии неэффективной. Поэтому в таких крупных странах, как США, Бра­зилия и Мексика, региональные партии практически отсутствуют и не развиваются в связи с отсутствием серьезных перспектив (в Аргентине они возникли, но имеют очень ограниченное влияние).

Интересы определенных региональных сообществ нередко стремятся арти­кулировать те или иные общенациональные партии. Там, где этот процесс идет ус­пешно, политическая ниша для собственно региональных партий остается неза­полненной.

Возможна промежуточная ситуация, когда региональные партии все-таки соз­даются, но находят свое место на общенациональной политической сцене, создав блок с более крупной партией. Хорошим примером следует считать блок ХДС/ХСС в Германии, в котором ХСС является региональной баварской партией, притом очень сильной, правящей на протяжении многих лет в своем регионе. Альянс с ХДС дает ХСС возможность играть важную роль на общенациональном уровне. Упомянутая выше Лига Севера вошла в правящую итальянскую коалицию "Дом свобод" вместе с движением С. Берлускони "Форца Италия" и др.

Похожие тенденции прослеживаются в Малайзии, где собственные пар­тийные системы сложились в двух удаленных штатах, расположенных на острове Калимантан и имеющих собственную историю (Саравак и Сабах). На Сараваке особенно заметны Объединенная традиционная партия Бумипутера, Объединен­ная народная партия Саравака, Партия аборигенов Саравака, Национальная пар­тия Саравака. В Сабахе активно действуют Прогрессивная партия Сабаха, Дви­жение народной справедливости, Либеральная демократическая партия и Объе­диненная партия Сабаха. Но при этом практически все перечисленные партии вхо­дят в правящий в стране Национальный фронт.

3.                  Разграничение полномочий между уровнями власти

3.1.            Принципы разграничения полномочий

Ключевой характеристикой федеративного государства является баланс отношений между двумя основными уровнями власти — общенациональным и региональным. Этот баланс определяет степень автономии субъектов, их политико-ресурсную базу и, одновременно, уровень децентрализации государства. Изменения баланса по­зволяют говорить о динамике развития ситуации, о том, в какую сторону меняется баланс. Важнейшей характеристикой баланса отношений "центр — регионы" явля­ется разграничение компетенции (полномочий) между уровнями власти.

В федеративных государствах речь идет о разграничении полномочий между тремя основными уровнями — общенациональным, региональным и местным (му­ниципальным). Полномочия местного самоуправления являются отдельной темой. Пока ограничимся рассмотрением разграничения полномочий между центром и субъектами федерации.

Первым принципом разграничения полномочий является иерархия уровней власти. Любое федеративное государство в той или иной степени предполагает верховенст­во федерального законодательства. Таким путем заранее устанавливается иерархия уровней власти, при которой федеральный уровень оказывается выше, чем регио­нальный. Это позволяет обеспечивать превосходство центростремительных сил над центробежными, что является главным условием сохранения единства и террито­риальной целостности государства [Gottmann, 1973]. В более жестком варианте уже на уровне конституции предполагается, что региональные законы, не соответству­ющие федеральным, автоматически не действуют. В Германии, Швейцарии и др. федеральное право имеет преимущество перед правом земель. Формулировка, в соответствии с которой региональный закон, не соответствующий федеральному, является недействительным, используется в конституциях Австралии, Канады, Ма­лайзии и др.

Таким образом, компетенция субъектов федерации не может быть неограни­ченной, поскольку это противоречит принципам государственного единства. Харак­терно, что в федеративных государствах редко используется понятие "суверенитет" в отношении регионов, чтобы не создавать в официальном порядке спорную ситуацию "делимого" суверенитета и не провоцировать попытки поставить региональное законодательство выше общенационального.

Редкие федерации, где официально говорится о суверенитете субъектов, ис­пользуют формулировки ограниченного суверенитета, что соответствует концепции "делимого" суверенитета в сочетании с концепцией верховенства общенациональ­ного законодательства и, соответственно, "иерархии суверенитетов". Так, Мексика определяется как республика свободных и суверенных штатов по вопросам внут­реннего управления. Принцип ограниченного регионального суверенитета исполь­зуется и в Швейцарии, где он сочетается с принципами кооперации, взаимной поддержки конфедерации и кантонов (как гласит швейцарская конституция, "кан­тоны суверенны в той мере, в какой их суверенитет не ограничен федеральной кон­ституцией").

Наиболее распространенным принципом разграничения полномочий следу­ет считать либеральный принцип, характерный для наиболее старых, "классических" федераций с развитыми демократическими институтами. Их примеру следуют и фе­дерации с небольшой историей, хотя далеко не всегда.

Либеральный принцип соответствует "классическому", "идеальному" спосо­бу формирования федеративного государства, в соответствии с которым объеди­няющиеся в федерацию политико-территориальные сообщества отдают часть своих "изначальных" полномочий вновь создаваемому центру. Соответственно консти­туция такого государства содержит перечисление полномочий центра, предполагая, что все остальные полномочия изначально находятся (т.е. остаются) у регионов. На самом деле немногие федерации создавались через объединение государств, но многие из них считают концептуально верным имитировать этот принцип, пользуясь либеральной концепцией разграничения полномочий.

Либеральный принцип является характерным для американских федераций, которые относятся к числу первых федераций в истории. Вслед за США (см., на­пример: [Саликов, 1996]) аналогичной моделью пользуются такие страны, как Мек­сика, Бразилия и Аргентина. В то же время и европейские федерации, возникшие в XX в., такие, как Германия и Австрия, следуют либеральному принципу разграни­чения компетенции. Эту же модель воспроизвели некоторые новые федерации, например Нигерия, Пакистан, Микронезия.

Разграничение полномочий является сложным процессом, и очень трудно провести четкую границу между компетенцией центра и субъектов федерации. Эти полномочия не могут не пересекаться. Поэтому многие государства вводят проме­жуточный уровень компетенции. Используется модель совместной компетенции, в рамках которой решения могут принимать и центры, и регионы[16]. Эта модель может сочетаться с либеральным принципом: подразумевается, что в исключитель­ном ведении регионов находятся вопросы, не входящие ни в федеральную, ни в совместную компетенцию.

Наиболее типичным примером государства, которое использует институт со­вместной компетенции в сочетании с либеральным принципом, является Германия. То же самое характерно и для ряда относительно новых федераций, таких, как Ни­герия и Пакистан. Наличие совместной компетенции не было предусмотрено в первых федерациях, которые возникали на американском континенте. В то же время, следуя веяниям нового времени, Бразилия, приняв новую конституцию в 1988 г., ввела институт совместной компетенции.

С некоторыми оговорками совместная компетенция существует и в Швей­царии. Разница заключается в том, что в швейцарской конституции описываются механизмы принятия решений по множеству сфер, и в некоторых случаях этот механизм предполагает совместное законотворчество. Вообще, для Швейцарии характерно наличие нескольких уровней участия центра и регионов в нормотвор­честве:

  некоторые сферы компетенции прямо названы федеральными или канто­нальными;

  есть более мягкие определения: конфедерация имеет право осуществлять законотворчество в той или иной сфере, но она не считается исключительно феде­ральной;

  в еще более мягком варианте центр устанавливает общие рамки, в то время как основное нормотворчество происходит на местном уровне.

Введение института совместной компетенции следует признать формой со­временного развития законотворческого процесса в федеративном государстве. Хотя как "старые" федерации, так и некоторые "новые" по разным причинам мо­гут отказываться от использования этого принципа. В первых он еще не был преду­смотрен, вторые предпочитают избегать конфликтов между центром и регионами, неизбежных при решении конкретных вопросов в рамках конкурирующей компе­тенции.

Либеральный принцип может дополняться не совместной компетенцией, а введением запретов для регионального нормотворчества. Как раз такая форма харак­терна для первых американских федераций, сохранивших до сего времени относи­тельно старые конституции (США, Мексика, Аргентина). В этих федерациях пере­чень полномочий центра дополняется запретами для регионов, а уже в остальном регионы обладают полной свободой. Обычно речь идет о лишении субъектов феде­рации признаков независимых государств (такие полномочия, как чеканка мо­неты, создание таможен и пр.).

Как ясно из швейцарского опыта, отказ от четкого деления полномочий на федеральные и региональные может иметь разные формы. Одна из них, как в Герма­нии, — это выделение переходной зоны в виде совместной компетенции, где нормотворчеством занимаются и центр, и регионы. Другая, как в Швейцарии, — это выделение переходных "правовых зон", когда центр и регионы имеют свои права и функции при решении определенных вопросов (которые если не де-юре, то де-факто становятся совместными). Интересен в этой связи и пример Австрии. В ав­стрийской конституции наряду с сугубо федеральной компетенцией определяются сферы, в которых центр берет на себя законотворчество (или определение общих рамок), а регионы отвечают за исполнение этих законов.

Либеральный принцип в целом характерен для менее централизованных фе­дераций и, как правило, государств с развитыми демократическими традициями. Однако признавать эту закономерность нужно с серьезной оговоркой. Дело в том, что полномочия центра могут быть определены в весьма широком объеме, особенно если они дополнены длинным перечнем совместных полномочий[17]. В результате может оказаться, что на исключительную компетенцию субъектов остается не так много полномочий. Поэтому вряд ли следует считать, что, используя либеральный принцип разграничения компетенции, Пакистан, например, является сильно де­централизованным государством. Для Пакистана как раз характерны большая сфе­ра полномочий центра и широкое поле совместной компетенции, что оставляет субъектам федерации узкое поле для маневра в рамках их исключительной компе­тенции.

Некоторые федеративные государства предпочитают более жестко определять рамки всех существующих сфер компетенции и пользуются установочным принци­пом разграничения компетенции, когда общенациональное законодательство регла­ментирует все сферы, включая региональную.

Закономерно, что установочный принцип чаще используется в странах с ме­нее развитыми демократическими традициями и более низкой политической ста­бильностью. В таких случаях правильнее четко определить, какие сферы деятель­ности к чьей компетенции относятся и, главное, обрисовать границы региональной компетенции, за которые территории не должны выходить. Типичным примером такой федерации является Индия, конституция которой содержит длинное пере­числение всех трех уровней компетенции — федеральной, совместной и регио­нальной (в то же время соседний Пакистан использует либеральный принцип, дополненный совместной компетенцией). Аналогичная модель используется в Ма­лайзии. Региональная компетенция определена в ЮАР, которая официально не является федерацией, но имеет многие признаки таковой. Новая конституция Ве­несуэлы также ориентирована на установочный принцип.

Установочный принцип используется не только в развивающихся странах. Он свидетельствует не столько о политической нестабильности и желании ее мини­мизировать, сколько о стремлении максимально упорядочить отношения "центр — регионы". Например, Канада тоже устанавливает компетенцию для своих регио­нов. В канадском законодательстве предусмотрена и совместная компетенция для определенных сфер — сельского хозяйства и вопросов иммиграции.

У установочного принципа есть свой существенный изъян, поскольку все растущее многообразие полномочий трудно учесть и распределить между уровнями власти. Из этой ситуации есть несколько выходов. Наиболее сложный — постоянное внесение поправок в конституцию. Однако чаще государство сразу решает, к какой компетенции отнести вопросы, не вошедшие в конституционные списки.

Установочный принцип в одних случаях дополняется "контрлиберальной" формулой, когда все полномочия, не перечисленные в конституции, считаются пол­номочиями центра, а отнюдь не регионов. Такая формула используется как в Индии, так и в Канаде. В Индии предпочтение отдается четкому перечислению полномо­чий с отнесением всего остального в центр. В то же время в Канаде имеет место смешение "контрлиберальных" и либеральных норм, что, видимо, не составляет проблемы в государстве с развитой демократической культурой. Например, среди региональных полномочий обозначены "в целом все вопросы локальной или част­ной природы в провинции", что может иметь расширительное толкование с пози­ции регионов.

Венесуэла, напротив, сочетает установочный принцип разграничения пол­номочий с элементами либерального[18]. По конституции Венесуэлы, полномочия, не отнесенные конституцией ни к федеральным, ни к региональным, являются ре­гиональными (если они не относятся к компетенции местного самоуправления).

Установочный принцип дает больше ясности, чем либеральный. Главный во­прос связан здесь с четким определением региональной компетенции, что позволяет установить правила игры для регионов, не позволяя им претендовать на большее.

Особой разновидностью разграничения полномочий можно считать ситуа­цию, когда государство определяет компетенцию регионов, оставляя все прочее себе. Этот принцип можно назвать контрлиберальным. Такая ситуация характерна для государств, которые начинают идти по пути более радикальной децентрализации, но не являются при этом федерациями. Центр в таких государствах делится полномочиями с регионами, передает определенный список полномочий на места в про­цессе деволюции. В качестве примера можно привести Испанию[19].

Таким образом, единой модели разграничения полномочий между уровнями власти не существует. Можно определить основные закономерности. Классиче­ской формулой разграничения полномочий следует считать либеральный принцип, который регламентирует только общефедеральную компетенцию, предполагая боль­шее число степеней свободы для регионов. Государства с меньшей политической стабильностью предпочитают более жесткую регламентацию и установочный прин­цип с перечислением региональных полномочий. Причем в наиболее жестком ва­рианте все нерегламентированные полномочия считаются полномочиями центра, а не регионов. В то же время сам принцип разграничения полномочий еще не свиде­тельствует об уровне децентрализации государства, поскольку важно понять, какие конкретно полномочия отнесены к какому уровню власти.

Наличие переходной зоны в виде совместной компетенции (или иных форм параллельного нормотворчества в определенных сферах) позволяет проводить "тон­кую настройку" текущего баланса в отношениях между центром и регионами в связи с принятием конкретных решений как в центре, так и на местах.

Еще одной переходной зоной между полномочиями центра и регионов сле­дует считать превентивное законодательство. Оно возникает как прецедент в том случае, если федеральное законодательство не регулирует какой-либо вопрос и нет прямого запрета на его регулирование на региональном уровне. Однако в дальней­шем, если центр берет на себя правовое регулирование данного вопроса, региональ­ные законы в случае их противоречия новым федеральным законам теряют силу. Интересным примером здесь является Канада, где конституция позволяет превен­тивное нормотворчество регионов в ряде сфер и, в частности, в такой важной сфере, как природные ресурсы. Но канадское законодательство четко поясняет, что в случае появления федерального закона обеспечивается его верховенство над ранее приня­тыми региональными законами.

3.2.            Идеология разграничения полномочий и определение компетенции центра

При любом, даже самом либеральном разграничении полномочий между центром и регионами действует императив обеспечения иерархии в отношениях между уровнями власти. Идеология региональной свободы может быть самой либеральной, однако она всегда ограничена геополитическим принципом обеспечения единства и территориальной целостности. В сущности, федеративное государство представля­ет собой форму договора между центром и регионами, в соответствии с которым ре­гионы получают автономию в обмен на отказ от сепаратизма или согласие на объе­динение (присоединение).

В то же время различия в уровне "либеральности" идеологии разграничения полномочий налицо. В более централизованных федерациях региональный уровень компетенции воспринимается и даже прямо определяется как продолжение, уточне­ние и дополнение федерального уровня. Например, в Австралии говорится о сопут­ствующих полномочиях регионов (в отношении центра), в Австрии — о конкрети­зирующих (вообще в Австрии говорят о непрямой федеральной администрации в регионах, считая австрийский федерализм слабым и недоразвитым [Рыкин, 1998]). В таких государствах первичность федерального центра по отношению к регионам бесспорна, да и создавались они зачастую через реформирование политико-терри­ториальной структуры сверху (конституционные федерации).

Более децентрализованные федерации или же федерации, созданные в ре­зультате объединения государственных образований, отличаются большей сбалан­сированностью ситуации в пользу регионов. Здесь регионы реально выступают в качестве государствообразующих субъектов (США, Швейцария, Бельгия, Микро­незия и др.). Идеология разграничения полномочий предполагает четкое определе­ние полномочий центра и (или) роль центра как регулятора ситуации на региональ­ном уровне, исходя из общегосударственного интереса. При этом даже самый ли­беральный центр, как правило, обеспечивает себе право на вмешательство в любые вопросы регионального уровня. В этой связи интересен пример Швейцарии. Здесь многие вопросы прямо названы кантональными. И в то же время законодательство говорит, что федерация наблюдает за решением кантональных вопросов и стиму­лирует их решение. Другими словами, федеральный центр всегда оставляет за собой текущую настройку баланса отношений с регионами.

Полномочия центра в федеративном государстве делятся на общие и специ­фические. К числу общих можно отнести полномочия, характерные практически для всех федераций, — решение вопросов общенационального и международного характера, установление общегосударственных рамок. При этом каждое государст­во, исходя из своего понимания общегосударственного интереса, определяет и спе­цифические полномочия центра, которые в других странах могут быть переданы регионам.

Ключевым аспектом федеральной компетенции является геополитическая сфе­ра. Государство выступает субъектом международных отношений, поэтому обеспе­чение его развития и конкурентоспособности в рамках глобальной политической системы и мирового хозяйства — это важнейшая задача федерального центра.

Именно федеральный центр и только он в состоянии решить вопросы выживания и развития государственности в рамках мировой системы.

В результате вопросы внешней политики и национальной безопасности всегда относятся к компетенции центра. Центр берет на себя все военные вопросы (оборо­на, объявление войны и мира, охрана границы и пр.) и силовые сферы. В компетен­цию центра входят вопросы предоставления гражданства и регулирования имми­грации.

В этих вопросах регионы лишь в очень ограниченных пределах и далеко не во всех государствах играют свою роль, решая некоторые дополнительные и второ­степенные вопросы. Например, субъекты федерации иногда имеют право на огра­ниченные международные отношения в рамках их собственной компетенции и в том, что непосредственно влияет на их положение. Полномочия регионов в сфере внешней политики характерны для более либеральных европейских и американ­ских федераций, а также для всех федераций, созданных через объединение неза­висимых или полунезависимых государственных образований. Такие права есть у регионов Швейцарии (международные договора, участие в подготовке общегосу­дарственных решений по внешней политике и соответствующих переговорах), Ав­стрии (с 1988 г. земли получили право заключать договора с граничащими государ­ствами и территориальными единицами), Бельгии и др. Логичная формулировка прав регионов в международной сфере имеется в конституции Аргентины: субъек­ты федерации имеют право на международные договора с обязательным оповеще­нием парламента и в соответствии с национальной внешней политикой.

Некоторые права регионы могут иметь и в сфере гражданства и иммиграции. Так, штаты Австралии дают рекомендации о предоставлении австралийского граж­данства и по вопросам иммиграции. В Австрии вопросы гражданства регулируются федеральным законодательством, но это как раз тот случай, когда функция его ис­полнения на местах принадлежит землям.

Важно отметить, что практически в любых, даже самых "общефедеральных" сферах компетенции государство выделяет уровни значения частных вопросов, остав­ляя себе "верхние этажи" и передавая регионам более элементарные функции. Это видно при анализе разграничения компетенции по вопросам внешней политики и гражданства в более либеральных федерациях. Примерно то же самое относится и к силовой сфере. Если национальные вооруженные силы всегда находятся в исклю­чительной федеральной компетенции, то вопросы правопорядка дифференцирова­ны, поделены на уровни национальной и местной безопасности. Обеспечение пра­вопорядка на местах может быть региональной компетенцией, как, например, в Ав­стралии и Индии (причем в конституции Индии сделана важная оговорка: то, что касается применения военной силы, относится уже к федеральной компетенции). Встречается и разделение правоохранительных структур между уровнями власти. Так, в Австрии центр контролирует федеральную полицию и жандармерию, а в регионах действует администрация местной безопасности.

Характерно в этой связи, что с исправительными учреждениями в мире вооб­ще нет никакой ясности. Например, в Индии содержанием тюрем занимаются шта­ты, а в Нигерии тюрьмы входят в федеральную компетенцию. В Бразилии исправи--ельные учреждения отнесены к совместной компетенции, а в Канаде они по сути делятся на два уровня с отнесением к федеральной и региональной компетенции соответственно.

Большая неопределенность существует с регулированием судебной системы и положений уголовного и гражданского права. Так, считается, что федерации, соз­данные по американской модели, характеризуются глубокой децентрализацией су­дебной системы. Наряду с США в качестве примера можно привести Мексику, Ар­гентину, Бразилию, где на региональном уровне функционируют свои судебные сис­темы.

Однако в большинстве федеративных государств центр оставляет регулиро­вание в области гражданского и уголовного права за собой. Так, уголовное и граж­данское право находится в федеральной компетенции в Швейцарии, Австрии, Кана­де и Бразилии. В Германии гражданское и уголовное право, так же как и судопро­изводство, входит в совместную компетенцию. Аналогичная ситуация характеризу­ет Индию и Пакистан.

Вопросы экономики и инфраструктуры относятся к числу наиболее сложных; они всегда в очень разных пропорциях делятся между центром и регионами. Однако есть вполне определенные сферы, которые практически всегда забирает себе центр. Эти сферы имеют общенациональное значение и напрямую связаны с проблемами национальной безопасности и геополитической стабильности (ведь экономическое единство территории тоже является критерием национальной безопасности).

В ведении федерации всегда находятся национальные финансы, в том числе денежная эмиссия (не случайно старые федеративные конституции содержали за­преты регионам на чеканку своей монеты). Государство ведет переписи и статистику, устанавливает метрические стандарты.

Очень важно функционирование общенациональных коммуникаций. В целом инфраструктура всегда делится между уровнями власти. Однако такие сферы, как почта, телеграф, телефон обычно относятся к компетенции центра, поскольку прямо ассоциированы с вопросом национального единства. В ведении центра, как правило, находятся авиация, морской транспорт, а также железные дороги (за ред­кими и частичными исключениями). Очевидно, что единая железнодорожная сеть исторически воспринимается как фактор национальной безопасности, а функцио­нирование морского транспорта неотделимо от вопросов внешней политики.

Из специфических отраслей экономики центр оставляет себе атомную энер­гетику, тоже связанную с национальной безопасностью. Хотя в Германии с ее раз­витой атомной промышленностью ситуация производства и использования атом­ной энергии в мирных целях относится к совместной компетенции.

3.3.            Разграничение полномочий в экономике

Этот вопрос является наиболее сложным, поскольку экономические отношения нельзя жестко поделить между центром и регионами. Как правило, центр забирает себе основные финансовые вопросы, начиная, разумеется, с денежной эмиссии. Ре­гионы получают финансово-экономические функции более низкого порядка и ме­стного значения. В первом приближении, без подробного анализа региональной экономической политики и бюджетного федерализма можно выделить следующие наиболее характерные особенности разграничения полномочий в этой сфере.

Во-первых, центр берет на себя вопросы макроэкономического регулирования, которое в зависимости от страны и ее экономической модели может иметь дирек­тивный или либеральный характер. Эти вопросы, например, подробно прописаны в конституции Швейцарии, где также официально определены ответственность цен­тра за функционирование единого экономического пространства в стране и функ­ция финансового выравнивания. Эти функции, так или иначе, имеются у центра и в развивающихся странах. Скажем, в Пакистане центр занимается вопросами на­ционального планирования и экономической координации.

Во-вторых, федерации определяют перечень наиболее централизованных эконо­мических сфер, как правило, небольшой, но жизненно важный. Например, в Венесуэле центр оставляет за собой не только макроэкономическую, но и всю финансовую и налоговую политику. В Индии за центром тоже закреплены многие финансовые сферы — банковское дело, страхование, биржи и др. В более либеральной Авст­ралии законодательство позволяет регионам развивать свои системы банковского дела и страхования.

Некоторые страны идут дальше, прямо включая в сферу компетенции цент­ра вопросы промышленности и торговли. В некоторых случаях в качестве обоснова­ния используется категория общественного интереса: в Индии, если отрасль про­мышленности признается имеющей общественный интерес (который понимается как общенациональный интерес), она может быть отнесена к федеральному регули­рованию. В Малайзии порядок еще жестче, и здесь вопросы промышленности, тор­говли, а также такая социально значимая проблематика, как контроль цен и продо­вольственный рынок, сосредоточены в руках федерального центра[20]. Торговля и коммерция отнесены к компетенции центра и в Нигерии.

При этом не следует думать, что законодательное регулирование центром промышленности и торговли характерно для стран с менее либеральной экономической политикой. Определенным исключением можно считать достаточно цент­рализованную Австрию, где именно центр решает вопросы торговли и промыш­ленности. Не будем забывать, что сами пределы государственного регулирования, что в центре, что на местах, определяются общим экономическим режимом, кото­рый может быть более или менее либеральным и характеризоваться разной степенью развития частного сектора[21].

В-третьих, экономическая политика федеративного государства предполагает определенную ответственность регионов за свое развитие, также как центр несет от­ветственность за единство экономического пространства и снижение его контраст­ности. В более децентрализованных вариантах, как в Бельгии, границы полномо­чий центра и регионов оказываются вообще неясными. Так, в Бельгии экономиче­ская и даже энергетическая политика входит в компетенцию регионов, при том что центр берет на себя поддержание экономического единства (что фактически под­разумевает его вмешательство в экономическую политику регионов). Обычно мак­симум экономических функций регионы оставляют за собой в "исторических" фе­дерациях, формировавшихся в виде союза политических сообществ. Например, в Аргентине предполагается, что регионы осуществляют руководство хозяйственной и финансовой деятельностью на своих территориях.

Однако в любом случае федеральный центр создает ограничители для регио­нальной компетенции в сфере экономики. Сам по себе общепризнанный принцип экономического единства является мощным ограничителем, позволяющим при не­обходимости усиливать централизованное регулирование. Наличие такого неустой­чивого баланса прослеживается и при современных попытках децентрализации уни­тарных государств. Так, в Испании экономическое развитие территории поручено автономному сообществу, но с необходимостью следования общим направлениям национальной экономической политики.

В-четвертых, регионы должны быть обеспечены определенной частью налоговых поступлений. Это могут быть как региональные налоги, так и отчисления от феде­ральных налогов (региональные доли в налоговых поступлениях или региональные ставки налогов, действующие вместе с общефедеральными ставками). В некоторых странах региональные доходы закреплены на уровне конституции. Так, Индия и Па­кистан имеют подробные списки налогов, которые соответствуют тому или иному уровню компетенции. Конституция довольно точно определяет доходы штатов в Венесуэле (при этом само установление и сбор основных налогов относятся к феде­ральной компетенции). В случае с Мексикой конституция устанавливает налоги, со­бираемые федерацией, но обязательно предполагает их раздел между центром и штатами. Аналогично в Микронезии часть налогов устанавливает федерация, но более половины поступлений от этих налогов обязательно зачисляется в бюджеты штатов.

Во многих случаях регионы имеют право на проведение своей налоговой политики, как с помощью введения льгот, так и с правом введения собственных налогов и (или) налоговых ставок. В Канаде провинции могут вводить налоги для своих нужд. Установлением ставок налогообложения занимаются австралийские штаты и т.п.

Таким образом, можно выделить основные модели разграничения полномо­чий в налоговой сфере:

• регионы получают определенную автономию в области налоговой поли­тики, это позволяет им устанавливать собственные налоги или использовать собст­венные налоговые ставки для налогов общенационального уровня;

t регионы получают гарантии отчислений от тех или иных налогов в соот­ветствии с определенными центром нормативами (регулироваться могут ставки налогов, идущих в тот или иной бюджет, и доли, в соответствии с которыми нало­говые поступления делятся между бюджетами).

Заметим, что более широкие возможности для введения собственного на­логового режима позволяют регионам повышать свою инвестиционную привле­кательность.

В-пятых, при наличии совместной компетенции многие экономические вопросы попадают именно в эту переходную зону. Это логичнее, поскольку экономику не­возможно жестко поделить между центром и регионами, но сложнее для исполне­ния. Примечательно, что в Германии все хозяйственное право находится в совме­стной компетенции. Бразилия делит законодательство в сфере экономики между федеральной и совместной компетенцией: в последнюю попадают налоговое, фи­нансовое и экономическое законодательство (хотя многие страны, в частности со­седняя Венесуэла, предпочитают оставлять эти сферы за центром).

Помещение экономики в совместную компетенцию позволяет регулировать текущий баланс отношений между центром и регионами, перераспределять ресурс­ную базу между уровнями власти и в то же время является неизбежно конфликтогенным фактором.

3.4.       Разделение полномочий по вопросам земли, недр и аграрного сектора

Идеология и история федеративного государства обычно таковы, что природные бо­гатства нельзя отнести к исключительной компетенции государства в целом. Наобо­рот, в федерации, которая формировалась снизу, через союз государственных обра­зований или бывших колоний, бытует представление о принадлежности природных богатств территориям. Считается, что территории вступили в союз, располагая Экономическим суверенитетом, и сохранили его часть.

Например, в аргентинской конституции ясно сказано, что "провинции име­ют изначальное право на природные ресурсы, находящиеся на их территории". Не­что подобное есть и в канадском законодательстве: провинции имеют право прини­мать законы по невозобновляемым природным ресурсам, лесам и пр. Правда, в Ка­наде существует и ограничение: если национальный парламент принимает анало­гичный закон, то он получает преимущество над региональным.

В более новых федерациях (обычно относящихся к числу конституционных федераций) предусмотрена более высокая степень централизации природных ре­сурсов. Либо центр определяет ресурсы стратегического характера и общенацио­нального значения, оставляя их за собой.

Например, Бразилия относится к числу "старых" федераций, возникших на основе объединения бывших колоний. Однако ее новая конституция, принятая в конце XX в., предполагает довольно высокую степень централизации природных богатств. Все минеральные, а также водные ресурсы, т.е. основные богатства страны объявлены собственностью союза. Еще одно богатое природными ресурсами госу­дарство — член ОПЕК Нигерия также предпочла включить минеральные ресурсы в федеральную компетенцию. Австрия природными ресурсами не столь богата, но зато характеризуется более высоким уровнем централизации. Поэтому добыча полезных ископаемых в этой стране тоже регулируется федеральным центром.

Распространена практика, когда государство специально определяет те мине­ральные ресурсы, которые имеют стратегическое значение общенационального харак­тера, и относит их к компетенции центра. Чаще всего это месторождения углево­дородного сырья. Интересен пример Венесуэлы, крупного производителя нефти, которая отнесла к федеральной компетенции месторождения углеводородов и шах­ты, а регионам отдала нерудные полезные ископаемые. Индия специально выделила добычу нефти, включив ее в федеральную компетенцию (по остальным видам ми­нерального сырья регулирование осуществляется через федеральные законы и допускает вариации). Пакистан включил в федеральную компетенцию не только нефть, но и природный газ.

Заметной и в ряде случаев принципиальной является децентрализация вопросов, связанных с землей и сельским хозяйством. Это, пожалуй, единственная экономиче­ская сфера, где регионы имеют действительно широкие полномочия. Правда, в не­которых случаях федерация оставляет за собой право проведения общенациональ­ной политики в этой сфере (как это делает Венесуэла в отношении сельского, рыб­ного и лесного богатства). Также возможна ситуация, когда центр оставляет в своем ведении невозделанные земли и неиспользуемый лесной фонд, которые получают статус общенационального природного богатства (по аналогии с нефтью).

Землепользование и сельское хозяйство почти всегда остаются за регионами в тех странах, где применяется либеральный принцип разграничения полномочий.

В странах, где действует установочный принцип, эти вопросы обычно фигурируют в списке региональных полномочий (Индия[22], Малайзия и др.). Хотя интересно, что леса немного чаще воспринимаются как общенациональное достояние, и потому, например, в Бразилии, которая считается "легкими планеты", они находятся в сов­местной компетенции[23].

Иногда лишь специально определяется направляющая роль государства. Так, в Германии к совместной компетенции отнесено содействие производству в сель­ском и лесном хозяйстве, т.е. предполагается некоторая степень ответственности федерального центра за состояние дел в этих сферах. Конкурентность при разгра­ничении полномочий по вопросам сельского хозяйства предусмотрена в Канаде с ее развитым АПК. Некоторым исключением можно считать Бразилию, где аграрное законодательство (но не собственно сельское хозяйство) относится к федеральной компетенции, что позволяет проводить общенациональные аграрные реформы.

Примечательно, что при децентрализации унитарного государства сельское хозяйство достаточно спокойно отдают регионам. В Испании, например, автономным сообществам передали земледелие и животноводство, лесное хозяйство и внутреннее рыболовство, обозначив, правда, необходимость следования установленным государ­ством общим принципам. Примерно то же самое сделано и в Италии. В Португалии автономным регионам переданы развитие сельского хозяйства и рыболовства, земле­пользование, водные, минеральные (но их немного) и термальные ресурсы и пр.

В отличие от сельского хозяйства рыболовство предполагает несколько боль­шую степень федерального регулирования. Рыболовство во внутренних водах обычно остается за регионами и в этом плане подобно сельскому хозяйству. Сложнее решается вопрос о морском рыболовстве, которое неизбежно связано с вопросами внешней по­литики. За пределами территориальных вод оно чаще относится к федеральной компе­тенции (пример Австралии). В Нигерии к федеральной компетенции относится все морское рыболовство, включая прибрежное. Компромиссная формула применяется в Германии, где морское рыболовство включено в совместную компетенцию.

3.5.            Разграничение полномочий в социальной сфере

Вопросы социальной сферы традиционно в наибольшей степени относятся к региональ­ной компетенции. Это вполне логично с точки зрения всей философии разграничения полномочий: то, что ближе к геополитике, относится скорее к федеральной компетенции, то, что ближе к простому человеку и конкретной местности — отно­сится к регионам. В то же время нельзя говорить о том, что социальная сфера це­ликом и полностью отдается на откуп регионам. Очевидно, что во многих странах, особенно странах бедных, планомерное развитие социальной сферы является об­щенациональным приоритетом. Также очевидно, что не везде и не всегда регионы в состоянии эффективно решать все социальные вопросы. Поэтому социальная сфера и связанная с ней социальная ответственность в разных пропорциях делится между центром и регионами.

Сфера образования в целом относится скорее к региональной компетенции. В Швейцарии, например, образование прямо отнесено к кантональной компетен­ции. В Бельгии этой сферой ведают сообщества, созданные по этнолингвистиче­скому признаку (фламандское, валлонское, германское) и также являющиеся субъ­ектами федерации. Образованием регионы ведают в США, Германии, Австралии, Канаде, Пакистане и др.

В то же время нельзя говорить о том, что федеральный центр отказывается от регулирования в данной сфере. Сфера образования требует от государства единых гарантий и стандартов. Например, в той же Швейцарии государство выступает га­рантом начального образования и принимает федеральные законы в области про­фессионального образования. Достаточно распространенной формой является от­несение к федеральной компетенции установления минимальных образовательных стандартов. Об этом говорится, например, в конституции Нигерии. К числу немно­гих полномочий центра в Микронезии относится определение минимальных соци­альных (не только образовательных) стандартов.

В других случаях используется более общая формулировка, когда центр оп­ределяет общенациональную политику, оставляя регионам все частные вопросы, но в определенных сверху рамках. Такой подход к социальной сфере характерен для Венесуэлы. Здесь центр проводит общенациональную политику в частично децент­рализованных сферах социального характера (образование, здравоохранение и др.), оставляя регионам по либеральному принципу все конкретные вопросы. В другой латиноамериканской федерации — Мексике центр имеет свое право создавать и поддерживать учреждения образования и культуры, или дополняя, или определяя таким образом социальную политику регионов.

Некоторые страны определяют развитие образования в качестве общенацио­нального приоритета и сознательно забирают эту сферу на федеральный уровень компетенции. Наиболее ярким примером служит Малайзия. Хотя это, конечно, крайность. Тем не менее показательно, что в ряде стран с относительно низким об­разовательным цензом образование включается в совместную компетенцию, что позволяет центру руководить процессом в кооперации с регионами (Бразилия, ЮАР и др.[24]).

Нередко используется Подход, когда сфера образования делится на более вы­сокие и низкие уровни, которые относятся к тому или иному уровню власти. На­пример, в Австрии регионы больше занимаются дошкольными учреждениями, в Ар­гентине — начальным образованием. Соответственно сфера высшего образования в Германии была после принятия поправок к конституции отнесена к совместной компетенции.

Культурная сфера близка по смыслу к образовательной и тоже в большей степени относится к региональной компетенции. Как правило, в тех странах, где об­разование целиком или почти целиком лежит на регионах, то же самое характерно и для культуры. В швейцарской конституции помимо прочего определяется и от­ветственность кантонов за охрану природного и культурного наследия.

В то же время и в этой сфере есть вопросы, которые могут иметь общена­циональное значение. Например, есть памятники культуры, которые являются на­циональным достоянием и которыми по идее должен заниматься центр. Характерна ситуация в Индии, где памятники культуры могут быть объявлены национальными и переходят таким образом в сферу компетенции федерального центра (штаты за­нимаются памятниками культуры местного значения). В Испании используется лю­бопытная формула: развитие культуры (также как и социальное обеспечение) отда­ется автономным сообществам. Однако государство подчеркивает, что считает раз­витие этой сферы своим долгом и содействует культурному обмену. Действительно, отдавая культурную сферу на откуп регионам, федерация не должна забывать о необ­ходимости поддерживать единство нации. Показателен пример Малайзии, которая и здесь проявляет принципиальность, не отдавая культуру регионам. Памятники культуры в этой стране тоже находятся в ведении федерального центра.

Компромиссным вариантом, как обычно, является включение этой сферы в совместную компетенцию. Именно так решается вопрос в Бразилии (на пересече­нии федеральных и региональных полномочий там находится и спорт), Пакистане, ЮАР.

Следует отметить, что наука, в отличие от культуры, является более централи­зованной сферой. Причина понятна, поскольку развитие научных исследований яв­ляется вопросом общенационального значения. Поэтому в Швейцарии именно центр берет на себя задачу стимулировать научные исследования.

Сферы здравоохранения и социального обеспечения, как и сферы образова­ния и культуры, больше тяготеют к региональной компетенции. Это относится и к странам с более глубокими демократическими традициями, и к развивающимся стра­нам (Индия, Пакистан и др.). Либо центр определяет рамочные условия, как напри­мер, в соответствии с типичной венесуэльской формулой он занимается регулиро­ванием и организацией системы социального обеспечения.

Нельзя не отметить, что вопросы здравоохранения и социального обеспече­ния во многих развивающихся странах включены в совместную компетенцию: центр считает необходимым держать ситуацию под контролем, не допуская слишком вы­соких социальных контрастов. Так обстоит дело в Малайзии, которая является са-кым ярким примером централизации социальной сферы (но при этом здравоохра­нение все-таки относится к совместной компетенции, тогда как образование — про­сто к федеральной). Похожая ситуация характерна для ЮАР, которая предпочитает "омещать социальные вопросы на уровень совместной компетенции. Вопросы со-ьного обеспечения решаются центром и регионами совместно в Микронезии, которая в целом характеризуется слабой консолидацией власти в центре.

Однако не следует считать, что только развивающиеся страны по неким принципиальным соображением предпочитают более высокий уровень централиза­ции в сфере здравоохранения. Например, Австрия не особенно балует свои земли и с точки зрения компетенции в социальных вопросах. Сфера здравоохранения в Ав­стрии является скорее федеральной. Формула, в соответствии с которой центр за­нимается правовой регламентацией, а регионы — исполнением этих законов, рабо­тает в Австрии в отношении санитарных условий. Центр принимает рамочные за­коны по вопросам общественного благосостояния и социальных учреждений.

Любопытно, но на контрасте с образованием сфера здравоохранения оказы­вается весьма централизованной в Бельгии. Даже в Германии часть этих вопросов отнесена к совместной компетенции (управление больницами, торговля лекарст­вами, карантинные меры и пр.). Такая ситуация объясняется исторически сло­жившимися представлениями о роли государства в целом и федерального центра в частности в развитии системы здравоохранения. Определенная централизация этих сфер может быть связана с распространением формулы социальной ответственно­сти государства, в соответствии с которой федеральный центр берет на себя особые обязательства в этой сфере, не допуская межрегиональных контрастов.

Похожая ситуация отличает и экологическую сферу, природоохранное зако­нодательство. Государства, использующие либеральный принцип разграничения полномочий, обычно отдают экологическую проблематику на региональный уро­вень. Однако вопросы экологии все чаще выводятся на общенациональный уро­вень и в результате оказываются скорее в совместной компетенции (если она пре­дусмотрена). Например, в бразильской конституции подробно говорится о том, что охрана природы, наследия и всех красот является общей ответственностью федера­ции и штатов. Аналогично поступают такие страны, как Малайзия, Пакистан и ЮАР.

Наконец, еще одним важным социальным вопросом, который делится между уровнями власти, является трудовое законодательство. В этом случае также дейст­вует характерная логика. Более либеральные страны отдают регулирование в сфере трудового права и, в частности, вопросы условий труда на места, хотя некоторые полномочия для центра иногда предусматриваются. Например, в Канаде центр регулирует трудовое законодательство по некоторым специально определенным от­раслям. В Швейцарии центр имеет право общего законодательного регулирования вопросов трудового законодательства, пенсий, безработицы и т.д.

Принцип социальной ответственности федерального центра влечет за собой определенную централизацию и в этой сфере. Любопытно, что в Германии трудо­вое право относится к совместной компетенции. В Австрии эта проблематика во­обще является скорее федеральной (в меньшей степени — для сельского и лесного хозяйства). В развивающихся странах центр предпочитает брать вопросы социаль­ной ответственности на себя. В федеральной компетенции трудовое право оказы­вается в Нигерии, в Малайзии эта сфера также скорее относится к компетенции центра. Либо применяются формулы совместного регулирования данной сферы, как в Бразилии и Пакистане (причем в Бразилии в соответствии с принципом со­циальной ответственности центр берет на себя организацию национальной систе­мы занятости и трудовое право).

3.6.            Разграничение полномочий в инфраструктурных отраслях

При разграничении полномочий в данной сфере используется принцип определения уровней значимости тех или иных инфраструктурных систем с выделением систем общенационального уровня, которые включаются в федеральную компетенцию. К. чис­лу федеральных систем практически повсеместно относятся почта и телекоммуни­кации, авиация, морской транспорт и железные дороги.

Используется и другой принципиальный подход, в соответствии с которым федеральный центр определяет общие принципы функционирования транспортных сис­тем, оставляя регионам их детализацию. Например, в Бразилии центр определяет принципы национальной транспортной системы. Регулирование национальной транспортной системы является общефедеральной функцией и в Венесуэле.

Сферой, в которой регионы имеют наибольшее влияние, являются автомо­бильные дороги. Например, Австралия отдает регионам создание и совершенство­вание транспортной инфраструктуры. Как правило, в этой сфере центр определяет дороги, имеющие общенациональное значение, оставляя регионам местные пути со­общения. Такая практика предусмотрена конституцией Индии: коммуникации от­носятся к региональной компетенции, но за важным исключением федеральных коммуникаций, в число которых включаются национальные автодороги и водные пути, железные дороги. Деление автодорог на федеральные (национальные) и ме­стные существует практически во всех федеративных государствах[25].

В то же время функция содержания дорог национального значения может быть отдана на региональный уровень (в отличие от их правового регулирова­ния). Так, в Венесуэле вся система внутренних дорог находится в федеральном веде­нии, но содержание общенациональных путей сообщения, строительство и поддер­жание в должном состоянии наземных путей переданы регионам.

Внутренние водные пути обычно более централизованы, чем автомобильные дороги, но в то же время не столь жестко закреплены за центром, как морской транспорт. В Бразилии речной транспорт все-таки попадает в федеральную сферу компетенции (как, кстати, и водные ресурсы), но это скорее исключение. Например, в Пакистане речное судоходство относится к совместной компетенции, что выглядит наиболее адекватным. В Австрии земли занимаются обеспечением условий для речного судоходства.

3.7.            Некоторые общие принципы разграничения полномочий

Анализ мирового опыта разграничения полномочий в федеративных государствах позволяет выявить ряд важных закономерностей.

1. Единый, раз и навсегда заданный формат разграничения полномочий практи­чески отсутствует. В то же время очевидно, что в федеральную компетенцию входят вопросы, которые имеют общенациональное значение. Как правило, это воп­росы, прямо связанные с национальной безопасностью и международной субъект-ностью государства, такие, как внешняя политика, силовые структуры, вопросы гражданства и иммиграции и т.п. К региональной компетенции чаще относятся вопросы более приземленного (в том числе в буквальном смысле) характера, свя­занные с социальной и культурной сферой, землепользованием, экологией и т.п.

2. Наиболее сложным вопросом является разграничение полномочий в экономи­ческой и социальной сфере. При разграничении полномочий используются два ос­новных принципа.

Федеральный центр оставляет за собой общие принципы функционирова­ния тех или иных отраслей. Для этого используются формулы общенациональ­ной политики в той или иной отрасли или обеспечения экономического един­ства страны. При необходимости эти формулы могут превращаться в очень серьезные ограничители для регионов.

Федеральный центр определяет стратегически важные сферы, имеющие общенациональное значение. Наиболее противоречивая ситуация в этой связи характерна для социальной проблематики. В целом она в наибольшей степени относится к региональной компетенции. В то же время некоторые страны мо­гут полностью или частично включать ее в федеральную компетенцию, по-своему расставляя приоритеты (сфера образования в Малайзии).

Аналогичные принципы используются и в отношении инфраструктуры, где гораздо больше определенности. Так, почта и телекоммуникации, авиация, морской транспорт, железные дороги почти всегда относятся к федеральной компетенции, тогда как автомобильные дороги делятся на общенациональный и местный уровни.

3. Удобной современной формой разграничения полномочий является введение переходной зоны в виде совместной компетенции. В этой зоне обычно находится зна­чительная часть экономических и в меньшей степени социальных вопросов, пред­ставляющих совместный интерес центра и регионов. Ее создание позволяет отка­заться от жесткого разграничения полномочий и организовать текущее взаимодейст­вие центра и регионов по ряду конкретных проблем. Это взаимодействие позволяет корректировать баланс отношений между центром и регионами в ту или другую сторону.

4. Либеральный принцип разграничения полномочий можно считать "классиче­ским" для федераций, и он больше соответствует идеологии федерализма, однако уста­новочный принцип является вполне конкурентоспособным. В последнем случае суще­ствует большая ясность с рамками региональных полномочий, что, с одной сторо­ны, может восприниматься как ограничитель для регионов (и потому выгодно цент­ру), а с другой стороны, снижает общий уровень конфликтности в системе, четко расставляя все по местам.

Недостатком либерального принципа может быть отсутствие определенно­сти с объемом региональной компетенции. Обычно она воспринимается как очень широкая. Действительно, либеральный принцип, как правило, характерен для тех стран, где федерализм развивался "снизу", в процессе передачи небольшого числа полномочий от территорий к центру. Однако введение совместной компетенции или же расширение федеральной компетенции могут существенно ограничивать компетенцию регионов, сводя ее к минимальному набору второстепенных вопро­сов. В результате либеральный принцип превращается в остаточный. Тогда основ­ная деятельность региональных властей протекает в сфере совместной компетен­ции — в условиях перманентной борьбы с центром за перераспределение конкрет­ных полномочий из этой сферы.

Недостатком установочного принципа является практическая невозможность учесть в национальной конституции все существующие вопросы. Чтобы избежать необходимости регламентировать все возможные сферы, используют "контрлибе­ральную" (все неучтенные полномочия относятся к сфере ведения центра) или ли­беральную (к сфере ведения регионов) формулы.

Литература

Бусыгина И.М. Модель «центр - периферия», федерализм и проблема модернизации российского государства // Политическая наука. 2011. № 4. C. 53-70.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.1: Европа. М., 2009.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.2: Азия. М., 2012.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.3: Америка. Австралия и Океания. М., 2012.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.209-261.

Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. домГУВШЭ, 2007. С.95-215.

 

[1] В унитарных государствах понятие "местное самоуправление" (или "местное управление") обычно распространяется на уровень ATE первого порядка, а не только на более низкие управленческие уровни, которые принято называть местными, или локальными. В федерациях, где существуют два уровня государственной власти, правильнее говорить о региональном самоуправлении на уровне ATE первого порядка и местном самоуправлении на субрегиональных уровнях. В то же время, для того чтобы сделать анализ унитарных и федеративных государств единым и сопоставимым, можно условиться и называть региональным самоуправлением органы самоуправления в ATE первого порядка, а местным — самоуправление на субрегиональных уровнях. Такой подход лучше соответствует понятию "регион" в соответствии с теорией политической регионалистики.

[2] Понятие "легислатура" здесь не всегда применимо, поскольку в системе местного самоуправления речь, как правило, не идет о полноценном органе законодательной власти. Понятие "легислатура" лучше использовать для обозначения представительных собраний в субъектах федерации, так как там действительно существует полноценное законотворчество в рамках региональной компетенции. Более общим и менее строгим понятием, которое можно использовать применительно к любому выборному представительному собранию на любом управленческом уровне, является, на наш взгляд, ассамблея.

[3] Институт префектов временно упразднялся в 1982—1988 гг., после принятия законодательства о децентрализации. На этом этапе роль агентов центральной администрации на местах выполняли комиссары республики и их заместители. Однако затем во Франции опять вернулись к префектам и супрефектам.

[4] В то же время в Австрии правительство не подотчетно бундесрату. Функции фильтра в отношении другой палаты национального парламента также ограничены: речь идет только о праве отлагательного вето, которое может быть преодолено.

[5] Для Германии характерен так и неразрешенный спор, является ли бундесрат парламентом, или же это — совершенно особый орган власти.

[6] В Эфиопии региональная палата также формируется правительствами, а не легислатурами штатов.

[7] Особенность ситуации в Швейцарии заключается в том, что некоторые кантоны делятся на полукантоны. Поэтому кантон направляет в Совет кантонов по два представителя, а в кантонах, которые делятся на две части, каждый полукантон — по одному.

[8] Ранее мексиканские штаты имели по два представителя в Сенате, но потом представительство было увеличено до четырех.

[9] В связи с отсутствием у зоны племен своей легислатуры соответствующих сенаторов избирают ее представители в другой палате — Национальной ассамблее.

[10] В случае Федерации Сент-Киттс и Невис речь идет о Национальном собрании. В этом государстве есть и сенат, но он формируется по совершенно другим принципам, не связанным с региональным представительством (сенаторов назначает генерал-губернатор по совету премьер-министра и лидера оппозиции).

[11] Территориальную справедливость можно понимать как условное представление о приемлемых нормах различий в распределении ресурсов (как властных, так и финансово-экономических) между регионами в определенном государстве.

[12] Фактическое распределение высших государственных постов между выходцами из различных регионов можно встретить и в некоторых унитарных государствах. Например, в Эквадоре существует правило, в соответствии с которым президент и вице-президент обя­зательно являются представителями от разных географических областей — Сьерры (горная часть страны с центром в ее столице Кито) и Косты (побережье с центром в Гуаякиле).

[13] Примерно то же самое возможно и в унитарных государствах с высоким уровнем децентрализации. В Италии президента выбирает коллегия, которая включает депутатов национального парламента и делегатов от областей. Каждую область Италии представляют по три делегата, избранные областными советами. Исключение составляет небольшая об­ласть Валле-д'Аоста, от которой избирается один делегат.

[14] Практически любая партия имеет свою более или менее выраженную географию поддержки. Но это еще не означает, что ее можно назвать региональной партией.

[15] Важно отметить, что Революционная партия возникла в результате объединения в 1977 г. двух ведущих партий — ТАНУ (Африканский национальный союз Танганьики) и Партии Афро-Ширази (Занзибар).

[16] Также говорят о конкурирующей компетенции, что является калькой с англ. "concurrent", слова, которое вернее перевести как "совместный". Но федерация и регионы как бы конкурируют друг с другом, принимая решения в определенной сфере. В Бразилии используются два понятия — совместное (concurrent) законотворчество и общие (common) полномочия. Заметим, что внедрение конкурирующей компетенции в странах мира хорошо соответствует эволюции федерализма от дуалистического к кооперативному.

[17] Выделение конкурирующей компетенции неизбежно означает ограничение цент­ром исключительной региональной компетенции.

[18] Кроме того, венесуэльская конституция предполагает наличие конкурирующей ком­петенции, но не конкретизирует, что к ней относится, считая это прецедентным явлением.

[19] Сент-Киттс и Невис считается федерацией. Но здесь смысл федерализма заключа­ется в том, что острову Невис посвящена специальная глава конституции, которая описы­вает, в частности, его полномочия. Аналогичная ситуация характерна для Танзании и вхо­дящего в ее состав Занзибара.

[20] В Индии контроль цен тоже определен как компетенция властей, причем отнесен к конкурирующей сфере.

[21] В более либеральных странах центр оставляет за собой некоторые специфические отрасли, нуждающиеся в более жестком государственном регулировании. Например, это алкоголь и азартные игры (пример Швейцарии).

[22] В Индии, где аграрный сектор имеет огромное значение, в региональную компетенцию также включены вопросы ирригации.

[23] В Австрии, где к охране природы относятся весьма трепетно, а уровень централизации в целом высок, леса находятся в федеральной компетенции. Что касается вопросов земельной реформы, то здесь действует федеральное законодательство рамочного типа, и регионы имеют свои права по его реализации и развитию.

[24] В Пакистане в совместную компетенцию включен такой сложный политический вопрос, как исламское образование.

[25] Следует заметить, что в Испании, хотя она и не является федерацией, пошли еще дальше. В компетенции автономных сообществ находятся все пути сообщения местного значения (т.е. начинающиеся и заканчивающиеся на территории региона), причем не толь­ко автотрассы, но и железные дороги.