Тема 5. Административно-территориальное деление государства

1.      Основные понятия

Существует ряд близких понятий — "административно-территориальное деление", "административно-территориальное устройство", "административно-территориаль­ная организация". Все они означают примерно одно и то же, описывая формаль­ную политико-административную структуру государства, или другими словами — его деление на формальные регионы.

Понятие «административно-территориальное деление» (АТД) имеет более выраженный политико-географический смысл. Под АТД обычно понимается соб­ственно политико-административная карта государства, представляющая собой со­вокупность административных единиц. АТД может пониматься и как процесс ("деление"), когда государство делят на такие единицы, и как результат этого про­цесса - сложившееся АТД. Процедура административно-территориального деле­ния аналогична процедуре районирования и представляет собой его частный слу­чай. Особенность АТД заключается в том, что районирование проводят государст­венные органы, исходя из поставленных управленческих задач, и что это райони­рование существует де-юре, в нормативных актах.

Родственные понятия «административно-территориальное устройство» (АТУ) и «административно-территориальная организация» (АТО) в современном дискурсе включают в себя институциональные аспекты. Они обычно подразумевают не только политико-административную карту, но и политические институты, всю систему отношений, связанных с созданием и переустройством АТД. АТУ (АТО) может, например, включать в себя региональные органы власти и общенациональ­ные властные структуры, занимающиеся административно-территориальным де­лением и даже региональной политикой вообще.

Главным структурным элементом АТД является административно-терри­ториальная единица (ATE). Если понимать АТД как политико-административную карту, то она состоит из множества ATE. Административно-территориальная еди­ница является синонимом формального региона.

Система АТД является объемной. По вертикали она делится на иерархиче­ские уровни. Обычно АТД выстраивается по принципу матрешки, когда ATE более высокого порядка делятся на ATE более низкого порядка. В результате возникает иерархия управленческих уровней, представленных в системе АТД. При этом на каждом таком уровне существует своя политико-административная структура, т.е. совокупность ATE данного порядка (первого, второго и т.д.).

Административно-территориальное устройство было характерно для всех государств во все времена, отличаясь лишь степенью сложности и разработанно­сти. Однако необходимо подчеркнуть, что регулярное АТД является феноменом современного национального государства. Под регулярностью мы подразумеваем такую ситуацию, когда территория государства почти без остатка, в официальном порядке делится на административно-территориальные единицы[1], в которых дей­ствует власть, обычно подчиненная общенациональной государственной власти, но во многих случаях обладающая самоуправлением. При регулярном АТД сущест­вуют четко определенные административные границы, и каждая ATE представляет собой целостное образование.

АТД — феномен вполне древний. Можно вспомнить пример Римской им­перии с ее делением на провинции. В то же время феодальная модель территори­ально-государственного строительства обычно нарушала регулярность АТД. Для этой модели в ее европейском варианте было характерно деление территории на центры (города) с определенным самоуправлением и периферии, находившиеся под властью феодалов-землевладельцев. Феодал являлся землевладельцем и регио­нальным лидером в одном лице, т.е. ATE могла одновременно представлять собой феодальное владение. При этом распространенная чересполосица феодальных вла­дений нарушала регулярность АТД.

Современное национальное государство, в отличие от средневекового фео­дального государства, обязательно использует регулярную систему АТД. Переход к современной модели территориально-государственного строительства происходил одновременно с формированием более или менее централизованной государствен­ной власти и организацией государственного управления (а также самоуправления) на местах. Для организации государственного управления на региональном уровне и формирования структур самоуправления обязательно требуется стройная и стро­гая система АТД.

2.      Факторы административно-территориального деления

АТД любого государства является функцией его региональной структуры. Сама региональная структура, как ясно из первой главы, формируется в результате сложных эволюционных процессов и представляет собой несколько накладываю­щихся друг на друга структур различного происхождения. Региональную структуру государства можно представить как наложение этнокультурной, природно-географической и социально-экономической структур.

Исходя из этого, а также из существующей практики административно-тер­риториального деления, можно выделить следующие группы факторов, определя­ющих формирование его системы.

1) Этнокультурные факторы.

В многонациональных государствах использование этнических границ для выделения административно-территориальных единиц является распространенным принципом. Действительно, регионы с этнокультурной спецификой формируются вне зависимости от желаний и воли государственных лидеров и представляют со­бой территориальные образования, обладающие собственной идентичностью и представляющиеся очевидными ячейками региональной структуры. Другими сло­вами, этнические ареалы часто являются хорошо выраженными на местности не­формальными регионами.

Но, опасаясь сепаратизма и не желая идти на политические уступки нацио­нальным меньшинствам, многонациональное государство нередко избегает созда­ния таких ситуаций, когда каждая административная единица обязательно пред­ставляет собой ареал проживания определенного этноса. Впрочем, превращение этнических ареалов в ATE происходит нечасто и по иным причинам: четкая этни­ческая граница, разделяющая ареалы проживания двух этносов, является редким явлением, поскольку этносы часто смешиваются друг с другом на одной территории, наблюдаются феномены переходных зон, этнических анклавов и эксклавов и т.п. Поэтому поделить территорию государства на "аккуратные" ATE с ярко выра­женной этнической спецификой нельзя при всем желании.

Таким образом, этнокультурные факторы являются лишь одной из несколь­ких возможных групп факторов, определяющих систему АТД и межрегиональные границы. Тем не менее, национально-территориальный принцип формирования сетки АТД довольно часто используется в многонациональных федерациях, где регионы, имеющие этническую специфику и, соответственно, ярко выраженную идентичность, являются распространенным типом субъектов федерации.

Крайним примером может служить современная Эфиопия, где националь­но-территориальный принцип был положен в основу АТД при переходе государст­ва к федеративной модели в результате принятия конституции 1994 г. Все девять штатов Эфиопии[2] имеют этноконфессиональную специфику и обычно используют этнонимы в своих названиях — Тыграи, Амхара, Сомали (все три штата заселены представителями одноименных этнических групп), Оромия (этнос галла, или оромо), Область народностей Южной Эфиопии (этносы группы сидамо), Афар (этнос данакиль), Бэнишангуль-Гумуз (этнос кома и др., относящиеся к народам Цент­рального и Восточного Судана), Гамбела (этносы нилотской языковой семьи — нуэр, ануак) и Харэр (особый мусульманский анклав). В то же время и в "модель­ной" ситуации, характерной для Эфиопии, видно, что абсолютное совпадение этни­ческих и административных границ невозможно. В ряде штатов небольшие народы объединены в группы. Карта этнических ареалов никогда не может иметь столь регу­лярные и геометрически ясные формы, как АТД.

АТД в Индии в значительной степени построено по лингвистическому прин­ципу, который использовался в официальном порядке при определении штатов и их границ на протяжении второй половины XX в. В результате большинство штатов соответствует крупным этнолингвистическим группам. Например, хиндустанцы на­селяют Уттар-Прадеш и Мадхья-Прадеш, раджастханцы — Раджастан, бихарцы — Бихар, бенгальцы — Западный Бенгал, гуджаратцы — Гуджарат, маратхи — Маха­раштру, ория — штат Орисса, телугу — штат Андхра-Прадеш, тамилы — Тамилнад, каннара — штат Карнатака, малаяли — штат Керала, ассамцы — Ассам, пенджабцы — Пенджаб, кашмирцы — Кашмир. Этнолингвистический принцип используется и в отношении мелких штатов. Например, штат Мегхалая населен в основном кхаси и гаро, Нагаленд — нага, Манипур — манипури, Мизорам — лушеи и т.п.

Похожая ситуация характеризует и Пакистан, который делится на четыре провинции, примерно соответствующие четырем основным этническим группам. Этими провинциями являются Пенджаб (пенджабцы), Синд (синдхи), Белуджи­стан (белуджи) и Северо-Западная Пограничная провинция (пуштуны).

Этнокультурные факторы оказали большое влияние и на формирование АТД в унитарных государствах, особенно в тех, которые отличаются высокой степенью децентрализации. Например, в Испании автономные сообщества в ряде случаев имеют этническую окраску (Каталония, Страна Басков, Галисия). В Италии область Валле-д'Аоста определяется по этнолингвистическому принципу (франкоязычное население), также как и область Трентино-Альто-Адидже (германоязычное населе­ние). Очень часто такие "этнически окрашенные" регионы в унитарных государст­вах стремятся к большей автономии по сравнению с "обычными".

Важно отметить, что и в государствах с высоким уровнем централизации можно проследить влияние этнокультурных факторов на формирование сетки АТД. Возможны ситуации, когда названия ATE имеют ярко выраженный этнический ха­рактер. Например, в Иране этнонимы широко используются в названиях регионов (останов), и этнический фактор оказал весьма большое влияние на АТД. Даже бег­лый взгляд на административную карту Ирана позволяет обнаружить такие останы, как Лурестан (луры), Бахтиария и Чехармехаль (бахтиары), Бойерахмед и Кохги-луйе (кухгилуйе), Курдистан (курды), Восточный и Западный Азербайджан (азер­байджанцы), Гилян (гилянцы), Мазендаран (мазендаранцы), Систан и Белуджистан (белуджи).

2) Исторические факторы.

Распространена ситуация, когда сетка АТД того или иного государства сло­жилась в общих чертах много веков назад и сохраняется в виде определенной на­циональной традиции. Как правило, это — государства с достаточно древней исто­рией, в которых образовались устойчивые территориальные структуры.

Говорить об исторических факторах АТД следует с известной осторожностью, поскольку это понятие условно. Если ATE существует в ее нынешних или близких к тому границах на протяжении минимум двух-трех веков, то тогда ее, вероятно, можно считать "исторической". Уровень консервативности политико-администра­тивной структуры в различных государствах разный. Некоторые государства обра­зовались сравнительно недавно, большинство — в XX в., и потому говорить об ис­торических факторах там можно лишь в редких случаях.

Роль исторических факторов при формировании сетки АТД лучше всего прослеживается в европейских государствах, где региональные структуры сложи­лись еще в Средние века. Причем границы государств могли меняться, а вот регио­нальные структуры при этом оставались достаточно консервативными: просто ре­гионы переходили из рук в руки. Поэтому и возникло популярное представление о современной Европе как о "Европе регионов", где в основе региональной структу­ры лежат еще "феодальные" по своему генезису компактные территориальные ячей­ки — части современных государств. Поскольку с этими ячейками связаны тради­ции и идентичность населения, они стали естественной основой при формирова­нии современных сеток АТД. Роль исторических факторов особенно заметна в таких странах, как Германия, Австрия, Швейцария, Нидерланды, Бельгия, Италия и др. Это заметно по названиям регионов, которые повторяют на­звания старых феодальных государственных образований, и отчасти по их грани­цам. Великобритания (на территории Англии) и Ирландия делятся на старинные по происхождению графства, что тоже напоминает о Средневековье.

Исторические факторы нередко воспринимаются как недостаточно устойчи­вая основа АТД, если мыслить категориями централизованного государства. Воз­никают претензии к такой системе АТД по аналогии с теми системами, которые возникли под преимущественным влиянием этнокультурных факторов. Попытка уйти от исторических факторов при формировании АТД была характерна для Франции. Однако радикальная реформа АТД в 1793 г., ставшая геогра­фическим результатом Великой французской революции[3], с созданием департа­ментов в наши времена начинает восприниматься по-другому. Все-таки с той поры прошло более 200 лет, и компактные департаменты с их физико-географическими названиями тоже превратились в некую традицию, хотя и менее глубокую, чем де­ление Франции на исторические провинции, "отмененные" в годы Великой фран­цузской революции. Кроме того, создание в XX в. новой, дополнительной админи­стративной сетки из регионов (которые объединяют по несколько департаментов) отчасти привело к воссозданию старых исторических границ. В названиях этих ре­гионов обычно используются названия исторических провинций, тем самым вер­нувших себе статус формальных регионов по прошествии почти 200 лет.

Аналогично и в США, государстве относительно новом, штаты Атлантическо­го побережья выглядят вполне "историческими" образованиями, поскольку восхо­дят к английским колониям XVIII в.

3) Демографические (социально-географические) факторы.

Система АТД в значительной степени соответствует сложившимся в данном государстве системам расселения. Административно-территориальные единицы часто складываются по принципу узловых районов, формируясь вокруг крупных центров и представляя собой зоны их тяготения. Такие ATE представляют собой компактные и хорошо выраженные системы "центр — периферия" (факторы также можно назы­вать центро-периферийными). На их формирование преимущественное влияние оказывают демографические, или социально-географические, факторы, под кото­рыми здесь понимается система расселения и связанная с ней система узловых районов, устойчивых взаимосвязей между населенными пунктами и географиче­ских ориентации одних населенных пунктов на другие.

Демографические факторы играют особенно важную роль в формировании системы АТД в странах с менее выраженной историко-культурной структурой, т.е. там, где этнокультурные и исторические факторы выражены слабо (либо намерен­но подавляются). Как правило, это — относительно новые государства, причем го­сударства скорее унитарные, чем федеративные (в последних этнокультурные и ис­торические факторы имеют большее значение). В Европе влияние сложившихся систем расселения на сетку АТД заметно в странах Центральной и Восточной Ев­ропы с менее продолжительной историей и размытостью исторического деления на провинции. Влияние демографических факторов на системы АТД заметно в Пор­тугалии и Скандинавских странах.

4) Природно-географические факторы.

Природные барьеры также оказывают заметное влияние на системы АТД. Природно-географическая обособленность территории служит важным фактором, который влечет за собой формирование отдельных ATE. Например, в островных государствах распространены ситуации соответствия сетки АТД конфигурации островов и островных групп (Дания, Индонезия, Микронезия и др.)[4]. Обособленные горные территории также обычно становятся отдельными административно-терри­ториальными единицами.

Многофакторность в процессах формирования АТД.

Важно отметить, что ни одна из существующих систем АТД не сложилась под влиянием только одной группы факторов. Даже там, где государство сознательно использует этнокультурный принцип, формирование сетки АТД в виде системы этнокультурных регионов оказывается невозможным по разным причинам. Во-пер­вых, в мире практически не существуют четко выраженные этнические границы. Во-вторых, государства считают нерациональным создавать специальные администра­тивные единицы для небольших народов. Поэтому в той же Индии большинство малых народов своими штатами отнюдь не располагает. И, наоборот, ареалы рассе­ления самых крупных народов могут быть разделены на несколько штатов во избе­жание слишком больших различий между территориями по демографическим ха­рактеристикам или в силу субэтнических и иных различий. Так, наиболее круп­ный этнос Индии — хиндустанцы доминируют не только в наиболее крупном шта­те Уттар-Прадеш, находящемся в долине Ганга, но и в соседних штатах Мадхья-Прадеш и Харьяна.

Нередко бывает трудно отделить этнокультурные факторы от факторов исто­рических, поскольку исторические провинции одновременно могут иметь этно­культурную специфику (германоязычный регион Трентино-Альто-Адидже, ранее Южный Тироль и бывшая территория Австро-Венгрии в составе современной Ита­лии). Природно-географические факторы часто действуют одновременно с истори­ческими и этнокультурными. Так, обособленный остров может одновременно пред­ставлять собой обособленный этнический ареал и являться административной еди­ницей. Что касается демографических факторов, то длительное время существую­щие исторические ATE вполне могли сформироваться в виде компактных узловых районов с ярко выраженными центрами и сферой их влияния. Таким образом, в каждом конкретном случае обычно можно говорить о сочетании нескольких фак­торов в определенной конфигурации.

АТД и региональная идентичность (соотношение формальных и неформаль­ных регионов).

Следует обратить внимание на тот факт, что системы АТД одновременно в той или иной степени соотносятся со структурами региональной идентичности. В боль­шинстве государств существует своя система неформальных регионов, с которыми идентифицирует себя население (эти регионы можно также называть обыденными). Полное совпадение формальных и неформальных регионов встречается редко, между ними всегда есть несоответствие, поскольку, как уже говорилось, трудно построить геометрически строгую систему АТД на основе "неправильных" неформальных регионов.

Региональная идентичность обычно имеет несколько уровней, соответствую­щих сложности территориальной структуры данного государства. Жители этого го­сударства могут одновременно идентифицировать себя с городом, в котором они живут, регионом (формальным и (или) неформальным), в состав которого входит этот город, и, наконец, с крупной региональной структурой (например, Север или Юг). Соотношение разных территориальных идентичностей по уровню выраженно­сти и приоритетности для населения является интересным для анализа. Интересно исследовать и соотношение региональной идентичности с общенациональной. Обычно территориальная идентичность имеет "матрешечный", или сложносостав-ной, характер, т.е. человек одновременно идентифицирует себя со своим государ­ством и с регионом как частью этого государства. Но в случае развития центробеж­ных сил могут возникать ситуации, когда основной считается региональная иден­тификация, а общенациональная идентичность может даже отрицаться жителями определенного региона.

АТД не может быть оторванным от существующих реалий, т.е. от сложив­шихся неформальных региональных структур разного происхождения. Другими сло­вами, АТД не может быть неестественным, случайным или навязанным сверху. Каждый полноценный формальный регион должен иметь свою признанную его жите­лями идентичность, и только в этом случае он имеет перспективы. Эта идентичность определяется тем, как население воспринимает свой регион, чем определяет его обо­собленность — историей, культурой, географией и т.п. Распространена ситуация, когда население, общественные движения специально поддерживают и культивиру­ют территориальную идентичность, способствуя тем самым интеграции региона как политической системы.

3.      Формат административно-территориального деления

Первой проблемой формата АТД является решение вопроса о единообразии его формата. Наиболее распространенные и простые варианты связаны с единообразным, однородным форматом АТД. В таком случае просто говорят, что данное государство делится на определенное число ATE, которые имеют одинаковое название и иден­тичный статус.

В то же время возможны неоднородные, поливариантные структуры АТД на том или ином иерархическом уровне (карта 1). Анализ таких структур в разных странах мира на первом уровне АТД позволяет говорить о следующих вариантах.

1) Автономные регионы.

Их главной характеристикой является повышенный политический статус, что означает более высокий уровень самоуправления (или просто наличие само­управления при его отсутствии в других регионах).

В мировой практике такие регионы чаще всего выделяются по этнокультур­ным признакам. Национальная идентичность является наиболее мощным фактором, который стимулирует автономизацию регионов, являющихся ареалами компактного проживания этнических групп (в том случае, если центральная власть готова пойти на автономизацию, и в самом регионе, разумеется, хорошо артикулирован данный интерес). Имеются и иные факторы автономизации, в частности, исторические и природно-географические. В ряде случаев, действуя в разных сочетаниях, эти фак­торы создают развитую и хорошо артикулированную региональную идентичность, что приводит к решению центральных властей о предоставлении автономии.

Например, в составе Италии в самом начале послевоенной истории этого го­сударства были определены пять областей, имеющих более высокий политический статус. Это — Сицилия и Сардиния, обособленные географически (два крупных ост­рова), Трентино-Альто-Адидже и Валле-д'Аоста, обособленные этнически (герма-ноязычный и франкоязычный регионы соответственно) и отчасти географически (горные области), а также Фриули-Венеция-Джулия со слабо выраженной этнолинг­вистической спецификой (фриулы). В составе Финляндии автономию имеют Аланд­ские острова, которые обособлены географически и этнически (шведское населе­ние). В похожем положении находится принадлежащая Франции Корсика (хотя ее автономия гораздо более ограничена, чем автономия Аландских островов). Два ав­тономных района Португалии — Мадейра и Азорские острова не имеют этнических отличий от континентальной Португалии, но сильно удалены от основной терри­тории и тем самым обособлены[5].

В целом наиболее распространенной является ситуация, когда автономные регионы выделяются по этнокультурным характеристикам. Примером можно счи­тать Китай, в его составе находятся пять автономных районов, каждый из которых имеет этническую специфику. В то же время в состав Китая с конца XX в. входят и два специальных автономных района с особой историей и иным экономическим строем (Сянган и Аомэнь). Примером автономизации по этническому признаку является и Мьянма (бывшая Бирма), которая делится на семь административных и семь национальных областей. В то же время уровень автономии для автономных регионов Китая и особенно Мьянмы гораздо ниже, чем в приведенных ранее при­мерах европейских государств, где децентрализация развивается вместе с демо­кратизацией.

Важен также пример Никарагуа, где на Карибском побережье (которое в Ни­карагуа является глухой окраиной), в ареалах с большой долей индейского населе­ния, созданы автономные районы (Северный Атлантический и Южный Атланти­ческий). Наличие в составе Никарагуа этих автономий служит стабилизирующим фактором, оно позволяет сбалансировать территориально-политическую систему, еще сравнительно недавно разорванную на части гражданской войной.

На постсоветском пространстве также довольно много асимметричных уни­тарных государств. Наличие автономий в их составе объясняется разным сочетани­ем этнокультурных и физико-географических факторов. Большинство автономий возникло в советские годы и продолжило свое существование после распада СССР. Постсоветские государства, и так находящиеся в процессе становления, предпочли не обострять отношения со своими окраинами и допустили наличие в своем составе автономий. Более того, в ряде случаев автономии были воссозданы или созданы с нуля. В составе Молдавии впервые в истории появилась автономная администра­тивно-территориальная единица Гагауз Ери (Гагаузия). В составе Украины была вос­становлена крымская автономия, и Крым из обычной области стал автономной рес­публикой со своей собственной конституцией[6]. Автономные республики сохрани­лись на политической карте Грузии (Аджария), Азербайджана (Нахичевань) и Узбе­кистана (Каракалпакстан[7]). В Таджикистане осталась одна автономная область — Горный Бадахшан.

В большинстве случаев постсоветские автономные регионы имеют этнокуль­турную специфику. На территории Гагаузии преобладают гагаузы, на территории Крыма — русские (кроме того, здесь есть свой коренной народ — крымские татары). В Каракалпакстане велика доля каракалпаков, а в Горном Бадахшане — группы на­родов, объединяемых понятием "припамирские таджики". Аджария и Нахичевань имеют свою особую историю и специфику. Аджария дольше всех грузинских ре­гионов находилась в составе Турции, результатом чего стала исламизация местного грузинского населения. В случае Нахичевани ярко выражен физико-географический фактор — республика является эксклавом, она отделена от основной территории Азербайджана территориями Армении и Ирана.

Особым типом автономного региона можно считать Айон-Орос в Греции. Этот регион занимает известную из истории православия Святую Гору Афон и пред­ставляет собой самоуправляющееся монашеское сообщество. Территория Айон-Орос обособлена от остальной территории Греции, здесь действует особый пропускной режим.

В некоторых случаях уровень обособления автономного региона оказыва­ется настолько велик, что данное государство фактически перестает его контроли­ровать. В таком положении оказалось Косово, входящее в состав Сербии. Во времена прежней, социалистической Югославии в состав Сербии входили два автономных края — Косово и Воеводина, выделявшихся в основном по этническому признаку (в Косово доминируют албанцы, Воеводина является исторически сложившимся в рамках Австро-Венгрии регионом с пестрым этническим составом и, в частности, высокой долей венгров). После распада Югославии Косово оказалось одной из конфликтных зон. Его автономия была отменена Белградом, но после серии острых сербско-албанских конфликтов Косово превратилось в автономию нового типа, ко­торая фактически не управлялась Белградом и находилась под контролем сил ООН. В конечном счете, в 2008 г. косовскими албанцами была провозглашена республи­ка, которую на сентябрь 2012 г. признало 91 государство – члены ООН.

Похожая ситуация сложилась в Иракском Курдистане — территории на севере и северо-востоке Ирака после "Войны в Заливе" 1991 г. Сохранив свою власть после этой войны, президент Ирака С. Хусейн фактически не контролировал территорию Иракского Курдистана, причем курдских автономистов фактически поддерживали их западные союзники. В 1992 г. на этой территории был избран собственный пар­ламент, возникла исполнительная власть в лице кабинета министров. После сверже­ния С. Хусейна Иракский Курдистан практически легализовал свой особый статус, и Ирак в процессе своей конституционной реформы стал двигаться в сторону фе­дерации, возможно — асимметричной (с более высоким статусом Курдистана).

Федерализация всего государства в сочетании с созданием регионов с более высоким статусом (в наибольшей степени заинтересованных в федерализации) ха­рактерна и для Судана. Здесь особый статус приобретает территория Южного Су­дана, на которой на протяжении многих лет шла вооруженная борьба с централь­ными властями. Еще с момента принятия суданской конституции 1998 г. предпола­гается, что все регионы страны (штаты) будут федерированными. Но штаты Южного Судана сформировали особый автономный регион, который получил дополни­тельные свободы (конституция Южного Судана, выборы собственного главы и др.) и даже право на самоопределение, реализованное в 2011 году[8].

Примеры Косово, Иракского Курдистана, Южного Судана и др. свидетель­ствуют о появлении особого типа автономных регионов, статус которых приближа­ется к статусу независимого государства, который впоследствии может быть реализован. Такие автономные регионы называют "го­сударствами в государстве". Их положение в рамках национальной территориально-политической системы неустойчиво, и в перспективе они могут стать независимыми государствами[9].

Регионы с повышенным статусом также характерны для асимметричных фе­дераций. В федерациях возможна ситуация, когда один или несколько субъектов имеют полномочия большие, чем остальные субъекты. Например, в Индии особый статус имеет штат Джамму и Кашмир. В отличие от прочих штатов у него есть собственная конституция.

Заметим, что в отдельных странах федеративного типа смысл федерализма заключается в том, что одна из обособленных частей государства пользуется значи­тельной автономией. В сущности, эта часть государства представляет собой авто­номный регион, что иногда считается достаточным основанием для того, чтобы го­сударство в целом официально называлось федерацией или относилось к числу федераций по классификациям. Другими словами, автономный регион находится в федеративных отношениях с территориально-политическим ядром. Таким образом, де-факто федерация может представлять собой объединение ядра с периферией, кото­рая обладает широкой автономией. Это — тоже признак асимметричной федерации.

Например, Сент-Киттс и Невис являются федерацией двух островов, но оба острова находятся в различной территориально-политической ситуации. Сент-Киттс представляет собой территориально-политическое ядро государства, а Невис поль­зуется автономией. В Танзании территориально-политическим ядром является кон­тинентальная часть государства — бывшая Танганьика. Автономией обладает ост­ровная часть Танзании — Занзибар, а Танзания в целом называется объединенной республикой, но не признает себя федерацией.

2) Регионы с особым порядком управления.

Особый статус в системе АТД могут иметь и регионы, которые не располагают политической автономией и находятся в необычной в сравнении с остальными ре­гионами геополитической ситуации. Нередко эти регионы отличаются как раз уре­занной автономией и живут в условиях более жесткого централизованного контроля.

Возможны ситуации, когда территория не входит в основной формат системы АТД и представляет собой какую-либо специфическую удаленную периферию с особым порядком управления.

     К таковым территориям могут относиться удаленные и слабозаселенные (или просто необитаемые) острова.

     Если рассматривать в качестве государственной территории морскую ак­ваторию, находящуюся под государственной юрисдикцией, то это — еще один тип территории, которая может не входить в основную систему АТД и находиться под непосредственным управлением центра.

В качестве примера можно привести Свальбард в составе Норвегии — регион, занимающий удаленный северный архипелаг Шпицберген. Свальбард был интегри­рован в состав Норвегии только в XX в. и имеет особый порядок управления (здесь назначается губернатор, подчиненный министерству юстиции; постепенно ведется работа по превращению Свальбарда в "обычный" регион Норвегии).

В особом положении находятся два испанских анклава, расположенных на североафриканском (марокканском) побережье, — Сеута и Мелилья. Эти анклавы имеют статус автономных городов, но, в отличие от автономных сообществ, управ­ляются напрямую из Мадрида.

В составе Эквадора находится уникальный с природной точки зрения архи­пелаг — Галапагосские острова. Эта территория, будучи одной из провинций Эква­дора, имеет особый порядок управления через Галапагосский национальный ин­ститут (этот институт планирует, утверждает местные бюджеты и следит за их ис­полнением, в его состав входят представители местной власти и ученые).

В федерациях в качестве регионов, не имеющих статуса субъектов федера­ции, могут фигурировать небольшие островные зоны. Такая практика существует в латиноамериканских федерациях. Например, конституция Венесуэлы предполага­ет наличие федеральных территорий и федеральных владений, которые находятся под прямым контролем центра. Федеральные владения Венесуэлы — это 72 мелких острова в Карибском море, объединенных в 11 островных групп (тогда как наиболее крупные острова входят в состав штатов). Наличие федеральных территорий преду­смотрено конституцией Бразилии. В прямом ведении центра находятся острова и рифы Мексики.

3) Регионы с пониженным политическим статусом в составе федераций.

Возможна ситуация, когда какие-либо регионы, находясь в составе федера­тивного государства, не обладают признаками субъектов федерации или обладают только частью этих признаков. Это позволяет говорить об их пониженном статусе в системе АТД. Пониженный статус обычно определяется демографическими факто­рами — небольшими размерами и числом жителей данной территории, нередко — географической удаленностью. Сам факт существования такого региона определя­ется, как правило, историческими причинами: регион сформировался, но по своим параметрам не соответствует уровню системообразующих ATE.

Наиболее ярким примером могут служить союзные территории в составе Ин­дии, не являющиеся полноправными субъектами федерации (наличие "несубъектов федерации" среди ATE в федерации — признак асимметричной федерации). В на­стоящее время их семь. Как правило, это:

     бывшие анклавы колоний, не принадлежавших Великобритании (терри­тория Даман и Диу принадлежала Португалии, Путгучерри — Франции);

     удаленные островные территории (Андаманские и Никобарские острова, Лакшадвип — Лаккадивские острова);

     бывшее мелкое княжество Дадра и Нагархавели;

     специально выделенный в качестве союзной территории столичный центр сразу двух штатов Чандигарх, а также национальная столичная территория Дели.

В соответствии с индийской конституцией этими территориями управляет президент страны через администратора, которого он назначает по своему усмотре­нию. Например, на Андаманских островах и в Путгучерри таким администратором является лейтенант-губернатор, в Чандигархе — верховный комиссар. Возможна си­туация, когда союзной территорией по совместительству управляет губернатор со­седнего штата (губернаторов в Индии назначает президент). При этом структура управления в Путгучерри в большей степени приближается к структуре управления полноценным индийским штатом: здесь есть легислатура и совет министров.

В аналогичном положении находятся и федеральные территории Малайзии. Наряду с двумя столичными территориями (см. ниже), к их числу относится Лабуан — остров, выделенный в 1984 г. из состава штата Сабах и являющийся особой экономической зоной. При этом в Малайзии федеральной территорией управляет центр — через уполномоченного, несущего ответственность перед национальным парламентом.

В таких федерациях, как Австралия и Канада, наряду с полноправными субъ­ектами федерации (штаты в Австралии, провинции в Канаде) существуют террито­рии, статус которых немного ниже. Но в отличие от Индии и Малайзии такие терри­тории обладают значительным самоуправлением и по своему статусу почти прибли­жаются к полноправным субъектам федерации. Территориями являются наиболее удаленные и слабо заселенные регионы этих государств. В Канаде — это Северо-Западные территории и Юкон, составляющие северную часть страны, в Австралии — пустынная Северная территория.

Наконец, следует обратить внимание на определенные элементы неравно­правия в статусе субъектов федерации в некоторых странах. Причины обычно связа­ны с историческим доминированием одних регионов. Например, в Малайзии боль­шинство штатов — это султанаты с наследственной монархической властью. Их роль в АТД можно назвать системообразующей. Напротив, статус бывших британских колониальных анклавов на побережье (Малакка и Пенанг) и бывших обособленных колоний на острове Калимантан (Сабах и Саравак) несколько ниже. В ОАЭ наиболь­шим политическим влиянием обладают два самых богатых эмирата — Абу-Даби и Дубай, представители которых занимают ключевые позиции в управлении страной.

4) Столичные округа.

В большинстве государств столицы представляют собой особые администра­тивно-территориальные единицы. Ситуация, когда столица входит в состав доста­точно обширного региона, наоборот, выглядит сравнительно редкой, хотя и вполне возможна[10]. Но, как правило, столица — это крупный город со своей ярко выра­женной идентичностью, и потому отсутствие у нее статуса региона первого порядка выглядит несколько неестественным.

Столичный округ может иметь статус, аналогичный статусу других регионов страны, или особый статус, который является предметом специального правового регулирования. Особый статус подчеркивает роль столицы в административно-тер­риториальном устройстве. В унитарных государствах закономерным выглядит при­дание столичному округу некоторой автономии или каких-либо особых прав. По­этому довольно часто столичные округа в унитарных государствах являются специ­альными административными единицами.

Иная, совершенно особая ситуация связана со столичными округами в феде­ративных государствах. Во многих федерациях используется "американская модель" столичного округа, когда столица представляет собой отдельный регион, но не явля­ется субъектом федерации и имеет особый порядок управления. С формальной точки зрения столичный округ становится идентичным региону с пониженным статусом. Но именно столичный округ является центром принятия решений общенацио­нального уровня. Поэтому считать столицу "униженной" в связи с отсутствием ста­туса субъекта федерации неверно. Скорее речь идет о совершенно особой модели позиционирования столицы в системе АТД.

Как известно, столица США Вашингтон составляет округ Колумбия. Данная ситуация возникла на заре образования США, и потому можно говорить об "аме­риканской модели". Столичные округа с теми или иными похожими наименова­ниями существуют на сегодняшний день во всех латиноамериканских федерациях (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла), в Нигерии, Пакистане, Индии, Малай­зии[11] и Австралии[12].

В то же время порядок управления столичными округами в федерациях мо­жет быть разным. В США и Венесуэле столицы являются субъектами местного само­управления с соответствующими властными структурами (только в США речь идет уже не об округе Колумбия, а о городе Вашингтон). Главы федеральных округов в Бразилии и Аргентине избираются так же, как это происходит в субъектах федера­ции. Дели в Индии представляет собой вариант союзной территории, но с хорошо развитой системой самоуправления, которая напоминает полноценный штат.

Напротив, статус столичных округов в Нигерии и Пакистане предполагает отсутствие развитого самоуправления. Принципы управления столичными округами здесь и вправду выглядят вполне унитарными: отсутствие статуса субъекта федера­ции понимается как прямой федеральный контроль. В Нигерии федеральная сто­личная территория (город Абуджа) является объектом прямого правления прези­дента и парламента. Президент по конституции имеет право назначить специаль­ного министра для управления столицей Нигерии.

5) Экстерриториальные единицы АТД.

Здесь речь идет о ситуации, когда главным основанием для выделения ад­министративной единицы является не территория, а этническая группа. Такую еди­ницу было бы некорректным называть административно-территориальной, так как она обладает признаками экстерриториальности. Тем не менее, в некоторых случаях экстерриториальные единицы нельзя не рассматривать в рамках системы АТД, по­скольку они играют в ней очень важную роль. Экстерриториальная единица пред­ставляет собой не участок территории, а совокупность представителей сообщества, которое является объектом специального управления (или субъектом самоуправле­ния). Критерием для ее выделения является наличие в государстве органов само­управления этнических, лингвистических, племенных сообществ или органов го­сударственного управления такими сообществами.

Самым ярким примером является Бельгия, которая одновременно делится на привычные административно-территориальные единицы — территориальные субъ­екты федерации (Фландрия, Валлония, Брюссель) и на экстерриториальные субъек­ты федерации — лингвистические сообщества, субъектами которых являются граж­дане страны, относящие себя к одной из трех групп — фламандской, франкофонной (валлонской) или германоязычной). Каждая из этих трех групп представляет собой экстерриториальную единицу АТД и облада­ет самоуправлением в рамках определенных законом полномочий.

Другим примером можно считать Пакистан. Наряду с четырьмя провинциями и столичным округом в Пакистане существуют племенные зоны, расположенные в Белуджистане и Северо-Западной Пограничной провинции. Причем выделяются племенные зоны федерального и провинциального подчинения, т.е. можно гово­рить об экстерриториальных ATE первого и второго порядка.

6) Заморские территории.

После распада колониальной системы в совершенно особом положении на­ходятся бывшие колонии, которые ныне принято называть владениями. Фактически эти территории являются особой частью национальных систем АТД, причем с очень разным статусом. Обычно их территория не включается в со­став национальной территории, когда речь, например, идет об определении ее пло­щади (или это делается с оговорками). Однако самостоятельными государствами заморские территории также не являются. Оправданно рассматривать их в качестве особых регионов, входящих в состав систем "центр — периферия", возникших на месте прежних систем "метрополия — колония".

Пример Франции важен тем, что эта страна стремится интегрировать замор­ские территории в составе своей базовой системы АТД. Примечательно хотя бы то, что все ее заморские территории представлены депутатами в национальном парла­менте. Четыре региона — Реюньон, Гвиана, Гваделупа и Мартиника имеют статус заморских департаментов, который говорит сам за себя: система управления здесь аналогична той, которая принята в "континентальных" департаментах Франции. Система АТД Франции включает в себя еще ряд заморских территорий (официаль­ное название некоторых ATE) и специальных территориальных единиц.

Владения США находятся в особых отношениях с центром, которые называ­ют федератизмом.

Системы заморских территорий сложились к настоящему времени вокруг Великобритании, Нидерландов, Австралии и Новой Зеландии. Уровень самостоя­тельности заморских территорий различается в связи как с общей политикой той или иной страны, так и с разным статусом заморских территорий, относящихся к одному государству. Особая система заморских территорий существует у Дании, в АТД которой входят Гренландия и Фарерские острова, обладающие при этом раз­витым самоуправлением.

Анализируя территориально-политические системы, включающие в себя за­морские территории, следует иметь в виду два возможных типа таких территорий.

1. Территории, которые обладают постоянным населением и более или ме­нее развитым самоуправлением.

2. Территории, не имеющие постоянного населения или вовсе необитаемые (отдельные острова, военные базы, полярные и метеорологические станции и т.п.). Эти территории обычно находятся под прямым контролем тех или иных уполно­моченных органов центральной власти (США, Великобритания, Франция, Австра­лия, Норвегия). В отдельных случаях, но не обязательно они имеют статус админист­ративных единиц и собственные администрации (Британская территория Индий­ского океана, где находится военная база Диего-Гарсия).

7) Оккупированные и "воображаемые" регионы.

Отдельные территории могут находиться под контролем и юрисдикцией оп­ределенного государства, не входя при этом в состав международно признанной тер­ритории данного государства. Фактически речь идет об оккупации одним государ­ством территории другого государства (используется также термин "аннексия"). В мире существует достаточное количество несоответствий между международно признанными и реальными границами тех или иных государств. Хотя таких ситуа­ций становится все меньше после Второй мировой войны и создания более устойчи­вой системы международных отношений.

В то же время говорить о международно признанных территориях также сле­дует с оговорками, поскольку у каждой страны мира может быть своя позиция по вопросу о принадлежности той или иной территории. Если в целом расстановка сил в мире складывается в пользу прежнего "владельца" данной территории, то можно условно признать ее оккупированным регионом. Но все равно принадлежность этих территорий может признаваться одними государствами в пользу оккупировавшей их страны, а другими — в пользу той страны, которая де-факто и де-юре владела этой территорией ранее.

Как правило, в таких регионах, учитывая их неустойчивое геополитическое положение, существует особый порядок управления. Обычно ведущая роль здесь при­надлежит военной администрации, т.е. вводится военно-административная модель управления.

     В таком положении находится, например, регион Азад Кашмир ("Сво­бодный Кашмир"), обширная территория на крайнем северо-западе Индии (штат Джамму и Кашмир), которая контролируется Пакистаном.

     Длительное время к числу оккупированных регионов можно было при­числять значительную часть Палестины, находившуюся под фактическим израиль­ским контролем[13]. Однако в последние годы под международным контролем здесь все-таки происходит территориальное размежевание на договорных условиях с одно­временным формированием территории Палестинского государства. Под фактиче­ским контролем Израиля остается часть территории Сирии — Голанские высоты.

     Территория, контролируемая Кенией, включает с некоторых пор так на­зываемый "Треугольник Илеми", находящийся в пределах международно при­знанных границ Судана.

     Под контролем Китая с 1974 г. находятся Парасельские острова в Южно-Китайском море.

     На большую группу необитаемых островов Спратли в Южно-Китайском море претендуют Китай, Малайзия, Филиппины, Вьетнам и Тайвань. Все они вре­мя от времени направляют на те или иные островки свои вооруженные силы, под­тверждая тем самым свои претензии.

     Под военно-административным контролем Индонезии длительное время находился Восточный Тимор, который в 2002 г. получил международное признание в качестве независимого государства. Аналогично Намибия длительное время — до 1988—1990 гг. находилась под оккупацией ЮАР.

Возможна крайняя ситуация, когда под контролем одного государства оказы­вается вся территория другого государства, или же вся территория, претендующая на такой статус. Примером служит Западная Сахара, находящаяся под фактическим контролем Марокко. Ведущий борьбу за создание здесь независимого государства Фронт ПОЛИСАРИО в 1976 г. провозгласил здесь Сахарскую Арабскую Демокра­тическую Республику. В настоящее время, по данным правительства САДР, рес­публика признана примерно 50 государствами (без учета тех, кто заморозил дипло­матические отношения). Однако ее правительство работает в изгнании и не имеет реальной юрисдикции над территорией. Марокканские власти со своей стороны создали три ATE, одна из которых целиком находится на территории Западной Саха­ры, а две другие включают как ее территорию, так и территорию Марокко в меж­дународно-признанных границах[14].

Наличие территориальных претензий и пограничных споров в современном мире позволяет также ввести категорию "воображаемых регионов". Эти регионы, в отличие от оккупированных, реально находятся под контролем других государств. Однако по каким-то основаниям данное государство в официальном или полуофи­циальном порядке считает их своими. Оно может даже изображать их частью своей территории на своих географических картах[15].

8) Неконтролируемые и слабо контролируемые регионы.

В данном случае речь идет о регионах, на территории которых государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. Это значит, что фак­тически территорию контролирует или другое государство, или местные политиче­ские движения. Соответственно она де-факто находится за рамками национальной юрисдикции. Такие регионы можно назвать неконтролируемыми. Или эта юрисдик­ция носит неуверенный характер и небезуспешно оспаривается местными полити­ческими движениями. Тогда говорят о слабо контролируемых регионах.

С точки зрения другого государства, "страдающей стороны", оккупирован­ные территории одновременно являются неконтролируемыми регионами. В этих регионах государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. В крайнем случае Западной Сахары вся ее территория оказывается оккупированным регионом для Марокко и неконтролируемым регионом для правительства САДР, вынужденного работать в изгнании или вести партизанскую войну в своей предпо­лагаемой зоне юрисдикции.

Неконтролируемые регионы для одного государства не обязательно являются оккупированными регионами для другого государства. Возможен ряд ситуаций, свя­занных с полным или частичным выходом региона из-под контроля данного госу­дарства и формированием на его территории более или менее развитой системы ав­тономного самоуправления.

Крайним случаем является формирование на территории данного государства нового государственного образования со своими органами самоуправления. Такие госу­дарственные образования могут более или менее успешно осуществлять свою юрис­дикцию на определенной территории. Для них используются понятия "непризнан­ное государство", "самопровозглашенное государство" или "восставшее государст­во" (insurgent state). Длительное существование такого государственного образования обычно оказывается возможным при наличии международной поддержки.

Непризнанные государства могут иметь открытую поддержку других госу­дарств, которые в некоторых случаях признают их в официальном порядке, исходя из своих интересов. Например, Турецкая Республика Северный Кипр, провозглашен­ная в 1983 г. на северной части Кипра после ее оккупации турецкой армией, полу­чила признание одного государства — Турции.

Существуют очень спорные ситуации, когда можно говорить о "полупризнан­ном государстве". Примером служит Тайвань (официальное название — Республика Китай), который континентальный Китай (Китайская Народная Республика) счи­тает своей провинцией. В то же время Тайвань представляет собой довольно устой­чивое государственное образование, обладающее суверенитетом над своей террито­рией (в этом его коренное отличие от Западной Сахары). В настоящее время власти Тайваня заявляют о наличии 27 "дипломатических союзников" (во многих случа­ях, впрочем, речь идет о небольших государствах, официально признавших Тай­вань в обмен на финансовую помощь). Хотя превращение Тайваня в полноцен­ное международно-признанное государство, по всей видимости, невозможно, поскольку попытки развития Тайванем международных политических связей бло­кируются КНР[16].

Примером непризнанного государства может служить Республика Сомалиленд, провозглашенная в 1991 г. на северо-западной территории Сомали, го­сударства, фактически развалившегося в результате гражданской войны[17]. На пост­советском пространстве такими примерами являлись до 2008 года Абхазия (прежняя автоном­ная республика в составе Грузии) и Южная Осетия (бывшая автономная область в составе Грузии), а также Нагорный Карабах (на территории, населенной армянами, бывшей автономной области в составе Азербайджана провозглашена Нагорно-Карабахская Республика), Приднестровье (Приднестровская Молдавская Республика, часть тер­ритории Молдавии на левом берегу Днестра).

Возможна ситуация, когда на территории региона не провозглашается какое-либо новое государственное образование. Но центр не обладает полным контролем за этой территорией, его контроль активно и небезуспешно оспаривается со стороны местных политических движений, имеющих поддержку населения, а следовательно, определенную легитимность. Эта ситуация предполагает частичный контроль за тер­риторией со стороны местных политических движений.

     Эти движения чаще всего имеют сепаратистский или регионалистский ха­рактер, т.е. выступают за выход данной территории из состава государства или соз­дание на этой территории автономного региона.

     Возможна ситуация, когда территорию контролирует оппозиционное цент­ральным властям движение, имеющее с ними крупные идеологические противоре­чия ("идеологический" автономизм).

     Наконец, территория может находиться под контролем политических сил, стремящихся захватить власть в стране в целом (тогда она играет роль плацдарма для альтернативной общенациональной власти).

Ситуации фактического распада страны на части были характерны для ряда государств, существовавших в состоянии гражданской войны (Афганистан, Сомали, Ангола, Ирак). Например, регионы Афганистана находились под контролем полевых командиров и местных губернаторов (таджик Ахмад Шах Масуд в Бадахшане, узбек Рашид Дустум в районе Мазари-Шарифа на севере страны, Исмаил-Хан в Герате и пр.). Некоторое время функции центральной власти выполняло движение Талибан, в то время как на севере власть принадлежала Северному альянсу. Причем послед­ний не имел сепаратистского характера и активно участвовал в борьбе за власть в стране в целом, используя Север в качестве плацдарма. Значительная часть Анголы находилась под контролем движения УНИТА — до смерти его лидера Ж. Савимби в 2002 г. (причем Ж. Савимби определенно использовал эту территорию как плац­дарм, предполагая стать главой всего государства).

Сепаратистские и регионалистские движения, ведущие вооруженную борьбу с центром, пользуются значительным влиянием в некоторых регионах мира. В каче­стве примера можно привести юг Судана, отдельные районы Индонезии (Ачех, За­падный Ириан) и др.

Интересный пример представляет Сомали, где можно говорить о нескольких уровнях контроля центральных властей над территорией.

     Республика Сомалиленд с 1991 г. настаивает на своей независимости.

     По соседству с ней в 1998 г. было провозглашено автономное государство Пунтленд, которое к независимости не стремится. Его представители скорее стре­мятся к получению власти во всем Сомали.

     На остальной (центральной и южной) территории Сомали формально должна присутствовать юрисдикция центральных властей Могадишо. Однако сама центральная власть окончательно не сформировалась.

     В перспективе возможна реорганизация Сомали на принципах федерализ­ма: в 2004 г. был сформирован временный парламент, именуемый Переходная фе­деральная ассамблея. Он избрал президентом страны лидера Пунтленда А. Юсуфа Ахмеда.

В некоторых странах развитие сепаратизма привело к оформлению непри­знанных государств (Сомали). В ряде случаев произошло международное признание новых государств (Эритрея). Либо сепаратистски настроенные территории в об­мен на отказ от сепаратизма получили особый статус в рамках существующего госу­дарства (Иракский Курдистан). В других случаях региональное движение было по­давлено с помощью как военных действий, так и переговоров с последующим вос­становлением общенациональной юрисдикции при поддержке международного со­общества (Афганистан). Что касается "идеологического" автономизма, то в качестве примера можно привести Колумбию, часть территории которой контролировалась левыми повстанцами (Вооруженные революционные силы Колумбии — FARC и Армия национального освобождения — ELN).

9) Нерегулярное асимметричное АТД.

Приведенные примеры не исчерпывают все случаи неоднородного АТД. В со­временном мире оказываются возможными ситуации нерегулярного асимметрич­ного АТД, когда не вся территория государства делится на полноценные ATE пер­вого порядка.

В Таджикистане ярко выражена структура "ядро — периферия", в рамках ко­торой ядро, прилегающее к столице, находится в непосредственном подчинении центральных властей (такая структура существовала еще в советском Таджикистане). ATE первого порядка являются две области — Хатлонская на юге и Согдийская на севере, а также Горно-Бадахшанская автономная область на востоке. При этом толь­ко Горный Бадахшан подпадает под классификацию автономного региона, две об­ласти являются "обычными" провинциями, а ядро государства — фактически ре­гионом с особым порядком управления.

4.          Топонимика административно-территориальных единиц

Рассматривая топонимы, связанные с системой АТД, следует различать наимено­вания и названия ATE.

Под наименованиями ATE подразумеваются принятые в данном государстве синонимы понятия "формальный регион". Наименования могут быть общераспро­страненными (провинции, области, штаты и пр.) и сугубо национальными, исполь­зуемыми только в одном государстве и имеющими корни в его национальном языке (медье в Венгрии или фюльке в Норвегии). Условно в качестве общего понятия для ATE в разных странах можно использовать понятие "провинция", считая остальные наименования производными от него.

Как правило, в государстве используется только одно наименование ATE. Однако в сложных федерациях возможна ситуация с различными наименованиями ATE (штаты и союзные территории в Индии). Различные наименования могут иметь исторические причины (графства и территории в Либерии) или определяться различиями между "площадными" и "точечными" ATE (последние могут официаль­но называться городами).

Под названиями ATE понимаются названия конкретных регионов, которые яв­ляются индивидуализирующими, уникальными характеристиками тех или иных ATE.

Существует целый ряд концепций названий ATE. Эти концепции обычно сви­детельствуют о тех факторах, которые сыграли главную роль в формировании дан­ной ATE:

    исторические;

    этнические;

    природные;

    "центральные".

Исторические названия очень характерны для европейских государств, где ис­торические факторы сыграли главную роль в формировании систем АТД. Как ре­зультат многие названия регионов повторяют названия средневековых феодальных государственных образований. Влияние исторических концепций привело к инте­ресной ситуации в странах Бенилюкса. Границы этих стран рассекли старинные исторические провинции, но при этом названия провинций из уважения к истории решили сохранить. В результате провинция под названием Лимбург есть и в Нидер­ландах, и в Бельгии. Название Брабант используется в Нидерландах (Северный Бра­бант) и Бельгии (Фламандский Брабант, Валлонский Брабант). Курьезная ситуация связана с Люксембургом: через границу с одноименным независимым государством в Бельгии располагается провинция с точно таким же названием.

Этнические названия распространены в тех многонациональных странах, где этнические факторы существенно повлияли на систему АТД (Испания на уровне автономных сообществ, Индия, Эфиопия, Мьянма и др.). Некоторые этнические названия одновременно могут быть признаны и историческими. Так, в Нидерландах название провинции Фрисландия происходит от этноса фризов, а сама провинция сформировалась еще в Средние века. Возможны ситуации, когда название региона представляет собой реликтовый этноним, напоминающий об этнических группах, доминировавших здесь ранее (американские штаты Северная и Южная Дакота, на­звание которых происходит от индейского племени дакота).

В случае с этническими названиями ATE используется понятие "титульный
этнос".
Под титульным этносом понимается та этническая группа, которая дала на­
звание данной
ATE. Как правило, она является численно доминирующей, а в случае
развития регионального самоуправления может обладать реальной политической
властью.                                                                                                               *
i

Природные (физико-географические) названия более характерны для стран, у ко­торых нет устойчивого исторического деления, или которые включают в свой состав крупные природные объекты, например острова. Вообще ATE часто совпадают с островами, и неудивительно, что они получают название этих островов (Дания, Италия, Испания, Греция, Австралия и др.).

Закономерно, что наибольшее распространение природные названия полу­чили в Новом Свете и вообще в государствах, возникших сравнительно недавно. На­звания многих американских штатов (Миссисипи, Миссури, Колорадо, Мичиган) и канадских провинций (Онтарио, Юкон) повторяют названия рек и озер. То же самое встречается в Бразилии ("речные" штаты Амазонас, Парана, Токантинс) и Аргентине (по рекам названы провинции Чубут, Рио-Herpo). Используются и на­звания природно-ландшафтных областей — Чако в Аргентине и Мату-Гросу в Бра­зилии (по названию плато, отсюда названия двух штатов — просто Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул). Неудивительно широкое распространение природных назва­ний в Африке, где очень мало исторических провинций и слишком мозаична этническая карта[18].

Особым случаем является Франция, где в процессе формирования единого национального государства было решено отказаться от исторических названий, и практически все департаменты названы по природным объектам (реки, горные мас­сивы и т.п.).

Кроме того, следует обратить внимание на многочисленные случаи исполь­зования в названиях ATE сторон света или понятия "центральный". Особенно ха­рактерная ситуация существует в Австралии, где выделяются Западная и Южная Австралия, а также Северная территория. Достаточно часто провинция, центром ко­торой является столица государства, официально называется центральной (напри­мер, Центральный аймак в Монголии). "Центральной" может называться и провин­ция, находящаяся в географическом центре страны (например, Центральный остан в Иране находится южнее Тегерана).

"Центральная" концепция названия АТЕ часто используется по своеобразно­му "остаточному принципу". Когда нет более ярких индикаторов, связанных с куль­турой, историей и природой, регион получает название по своему административ­ному центру. Обычно это соответствует тем ситуациям, когда главенствующую роль в формировании сетки АТД играли демографические факторы, и регион развивался по модели узлового района.

"Центральная" концепция характерна для государств со слабо развитой ис­торико-культурной региональной структурой (например, в Африке), обычно не­больших, или для тех стран, где избран дробный формат АТД, в то время как формат исторических провинций существенно крупнее. В последнем случае довольно ти­пичной можно считать ситуацию в Португалии, где ATE существенно мельче куль­турно-исторических провинций. То же самое характерно для Японии, Турции и др.

В некоторых ситуациях "центральная" концепция названия отражает мощ­ность исторически сложившегося центра. Например, в Бразилии Сан-Паулу и Рио-де-Жанейро — это названия не только двух самых крупных городов, но и крупней­ших по числу жителей штатов. Американский штат Нью-Йорк, очевидно, назван по самому крупному городу, но особенность этой ситуации состоит в том, что Нью-Йорк не является столицей штата. В Аргентине есть провинция Буэнос-Айрес, сто­лица которой находится в расположенном на окраине столичной агломерации го­роде Ла-Плата (собственно город Буэнос-Айрес в состав провинции не входит).

5.         Морфология административно-территориального деления

Одним из главных параметров морфологии АТД является уровень дробности. Под дробностью здесь подразумевается количество единиц АТД. Логичным представля­ется рассуждение об оптимальных параметрах дробности, связанных с созданием системы АТД, адекватной региональным структурам и одновременно управляемой.

     Учет реальной неоднородности региональных структур ведет к крайнему дроблению сетки АТД.

     Напротив, требования управляемости серьезно ограничивают оптималь­ное количество единиц АТД.

Уровень дробности АТД можно связать с тремя параметрами — числом жи­телей в данном государстве, размерами его территории и морфологией самой тер­ритории (степень ее расчлененности по природным и этнокультурным характери­стикам).

Можно предположить, что уровень дробности АТД прямо зависит от разме­ров территории, численности населения и неоднородности региональной структуры. Однако такое рассуждение было бы слишком поверхностным. Другой тезис говорит в пользу нахождения оптимального числа ATE для практически любого государства, каким бы крупным или мелким оно не было. Этот тезис связан уже с теорией управ­ления. Действительно, даже в самом крупном государстве должен быть разумный пре­дел числа ATE, чтобы ситуация не стала неуправляемой. И, наоборот, в малом госу­дарстве достаточно дробное АТД может быть востребовано также, как и в большом.

Исследования показывают, что число ATE в странах мира слабо коррелирует с размерами территории (коэффициент корреляции состав­ляет +0,3) и численностью населения (коэффициент корреляции составляет +0,2). Это значит, что каждое государство ищет разумный управленческий оптимум коли­чества своих ATE, который не так уж сильно связан с его размерами и еще меньше — с числом жителей.

Среднестатистическое государство мира делится примерно на 18 ATE перво­го порядка. Этот показатель можно считать исторически сложившимся оптимумом, что, конечно, не означает, что все страны мира должны ему следовать. Однако сам по себе этот ориентир интересен, поскольку управление примерно 15—20 единицами нижестоящего уровня представляется достаточно эффективным с точки зрения ор­ганизации процесса.

В то же время, разумеется, разные страны используют очень разные по уров­ню дробности сетки АТД. Очень крупная сетка характерна для таких густонаселен­ных стран, как Пакистан и Бангладеш: при населении много более 100 млн. жите­лей Пакистан делится только на четыре провинции (в Пакистане наряду с провин­циями есть еще и столичный округ), Бангладеш — на шесть. Наоборот, мелкая сетка используется в таких малых европейских государствах, как Македония (85 общин) и Словения (60 общин). Греция тоже относится к числу стран с мелкой сеткой АТД: она делится на 52 нома. Вообще же стран, которые делятся более чем на 50 регио­нов, немного, также как и стран, которые включают менее 10 ATE первого порядка. В этой связи условным оптимумом можно считать 10—50 единиц в зависимости уже от сложности территории. Одним из рекордсменов является Франция с ее 96 депар­таментами (но при этом Франция создала в 1982 г. еще одну, более крупную сетку из 22 регионов на континентальной территории и еще четырех в заморских депар­таментах). Высокий уровень дробности АТД отмечается также в Турции, Таиланде, Вьетнаме и др.

Разброс ATE по величине территории и населения тем более велик. Средний размер территории для ATE первого порядка составляет около 40 тыс. кв. км. Однако и здесь выделяются страны с буквально огромными ATE, такие, как Австралия, Ка­нада, Бразилия, Китай. Мало о чем говорит и средняя численность жителей в про­винции — около 1,8 млн. человек. Провинции в Китае, Индии, Пакистане, Бангла­деш, Бразилии отличаются гораздо большим числом жителей.

Наряду с дробностью сетки АТД можно говорить об уровне вариативности (или гетерогенности). Не следует считать, что государство аккуратно поделено на ATE примерно одинакового размера. Система АТД формируется под воздействием множества факторов, которые искривляют геометрическое пространство и делают "ровную" и регулярную сетку самой неестественной в связи с ее несоответствием социокультурным реалиям. Например, по площади территории штаты США отли­чаются почти в 500 раз. Даже если исключить из рассмотрения самый крупный штат — Аляску, то различия составят "всего" 200 раз. Хотя в то же время свой опти­мум есть и в США: не случайно 22 штата, т.е. почти половина имеют площадь тер­ритории между 100 и 200 тыс. кв. км каждый.

Еще одним важным параметром является соответствие сетки АТД систе­мам "центр — периферия". Системы расселения описываются с помощью поня­тий "концентрация" и "дисперсия". Значительная часть населения сосредотачивается в крупных центрах, остальная рассеяна по большой территории. Этим объясня­ется выделение некоторых крупных городов (например, столиц) в особые ATE.

В развитие этой тенденции отдельные страны пошли по пути деления тер­ритории на ATE двух типов — "точечные" (крупные города) и "площадные" (ос­тальная территория). Любопытно, что наиболее крупные города и не только сто­лицы становятся ATE первого порядка во многих азиатских странах — Китае, КНДР, Республике Корея, Вьетнаме, Камбодже и др. Этот феномен можно объ­яснить значительным контрастом между центром и периферией в развивающихся странах, формированием в процессе урбанизации крупных городских центров, которые действительно становятся совершенно особыми территориальными со­обществами.

В случае выделения крупных городов в отдельные ATE в системе "центр — периферия" происходит определенная деформация. Дело в том, что реально сфера влияния такого города далеко выходит за его административные границы. Но, стремясь не создавать слишком крупные ATE, государство как бы сдерживает го­род, заключая его в узкие рамки официальных границ.

При этом возможна ситуация региона с вынесенным центром: в этом случае крупный город, являясь ATE первого порядка, одновременно играет роль официаль­ной столицы для окружающей его провинции. В таком случае происходит искусст­венное разделение узлового района на центр и периферию, которые становятся раз­ными ATE.

Возникает также ситуация "периферийной столицы": административный центр "периферийного" региона размещается на его территории, в то время как узлом реальных связей является все-таки крупный город, превращенный в другую ATE. Разделение центра и периферии на две административные единицы характерно для Аргентины, причем город Буэнос-Айрес не только не входит в состав одноименной провинции, но и не является ее столицей.

Предметом исследования также является геометрия административно-тер­риториальных единиц. Геометрия может изучаться с точки зрения соответствия ATE правильным геометрическим формам, таким, как круг, квадрат, шестиугольник. В политической географии есть представление об идеальной геометрии политиче­ских образований, напоминающих круг или шестиугольник со столицей в геомет­рическом центре. В реальности политическое пространство сильно искривлено под воздействием множества описанных выше социальных факторов. Другое дело, что слишком неправильные формы и эксцентриситет (т.е. размещение столицы ближе к окраине, смещение административного центра в сравнении с центром геометри­ческим) могут вызывать сомнения в целесообразности существования такого ре­гиона, особенно в том случае, если часть его территории находится в фактической сфере влияния другого центра.

В целом изучение морфологии АТД позволяет говорить о двух постоянно конкурирующих принципах:

     принцип компактности, в соответствии с которым регион должен стремиться к идеальным геометрическим формам, а с учетом искривления пространства и пото­ков — к большему соответствию сложившимся системам "центр — периферия".

     принцип конгруэнтности, в соответствии с которым регион должен соот­ветствовать формату других региональных структур — этнокультурных, историче­ских, природно-географических, т.е. в большей степени следовать структуре нефор­мальных регионов.

Актуальная сетка АТД обычно представляет собой ситуативный компромисс между этими двумя принципами. Слишком явное преобладание одного из них может привести к снижению управляемости в связи с появлением регионов, или слишком некомпактных, или совершенно не соответствующих структурам идентичности, а потому отторгаемых населением.

6.         Столичность в системе административно-территориального деления

Важным элементом административно-территориальной единицы является ее адми­нистративный центр. Большое значение для управления имеет как местоположе­ние административного центра (степень эксцентриситета), так и тип столичности. Выделяются следующие типы столичности.

    Доминирующий центр (столица региона является самым крупным цент­ром, и регион представляет собой сферу влияния этого центра). Степень доминиро­вания такого центра можно в общих чертах определить по степени концентрации в нем населения региона, а также по его экономическому потенциалу опять же в рам­ках данного региона.

    Конкурентно-доминирующий центр (столица региона является одним из не­скольких более или менее крупных центров). В зависимости от сложности отноше­ний "центр — периферия" в регионе можно говорить о биполярной или полицент­рической модели.

    Функциональный центр (небольшой город, выполняющий сугубо админи­стративные функции).

    Исторический (традиционный) центр (не самый крупный город, выполня­ющий столичные функции на протяжении многих веков).

Первые два типа являются наиболее распространенными. Третий тип характерен для США и потому может быть назван американским. Как известно, в США используется особая концепция столичности, как на уровне государства в целом (сравнительно небольшой Вашингтон), так и на уровне шта­тов[19]. Хотя и в США есть исключения, так как здесь существуют доминирующие в своих регионах административные центры Атланта (столица Джорджии), Бостон (столица Массачусетса), Денвер (столица Колорадо).

В других странах на уровне регионов американская модель почти не распро­странена. Причиной переносов региональных столиц в новый функциональный центр является либо перенаселенность доминирующего центра, либо конфликты в его социуме. Как результат, небольшим исключением является Индия, но там функциональные центры Гуджарата (Гандинагар) и Ассама (Диспур) по сути явля­ются городами-спутниками наиболее крупных, доминирующих в местных системах "центр — периферия" городов — Ахмадабада и Гувахати соответственно. Лишь еди­ничный пример есть в Малайзии — городок Шах-Алам, являющийся столицей Селангора, где главным узлом на самом деле является выделенный в особый округ крупнейший город страны — Куала-Лумпур.

В европейских странах, где исторические факторы сильнее всего повлияли на систему АТД, можно встретить ситуации, когда столицами регионов являются не самые крупные центры, имеющие при этом большую историю. Например, в Нидер­ландах столица Северного Брабанта расположена в старинном герцогском городке Хертогенбос. Ни Амстердам, ни промышленный Роттердам не являются админи­стративными центрами Северной и Южной Голландии соответственно. Вместо них столицы расположены в старинном городе Харлеме и Гааге. Ситуация, когда доми­нирующий центр не сумел "заслужить" себе право именоваться столицей региона, встречаются в Германии (Висбаден вместо Франкфурта в земле Гессен, курфюрст-ский Дрезден вместо несколько более крупного Лейпцига в Саксонии) и Дании (крошечный Рибе вместо крупного по датским меркам промышленно-портового Эсбьерга). Интересно, что и в Канаде, хотя у этой страны не столь древняя исто­рия, у некоторых провинций сохраняются исторические столицы (их же по опыту соседних США можно признать функциональными центрами). В Квебеке таковой является Квебек, а не Монреаль — крупнейший город Канады, в Британской Ко­лумбии — Виктория, а не Ванкувер.

Отдельного рассмотрения заслуживает ситуация регионов с вынесенным цен­тром. В таких ситуациях возникает феномен "двойной столицы": один город являет­ся центром двух регионов. Примером может служить Южная Корея, где крупные города Пусан, Тэгу, Кванджу являются отдельными ATE первого порядка и одно­временно столицами прилегающих провинций.

7.         Уровни административно-территориального деления

Наряду с "горизонтальной" региональной структурой система АТД обладает верти­кальным иерархическим строением. Уровни АТД (и связанные с ними порядки ATE) являются одновременно управленческими уровнями, так как им соответствует оп­ределенный тип управленческих структур, обладающих определенными полномо­чиями. Эти уровни могут быть связаны с тремя основными типами управления:

     централизованным государственным управлением;

     региональным самоуправлением, прежде всего — в федерациях;

     местным самоуправлением.

Причем первый и последний типы управления могут быть представлены не на одном управленческом уровне.

Число иерархических управленческих уровней в каждом государстве является функцией дробности его системы АТД и, с оговорками, функцией размеров самого государства. Наиболее распространена ситуация с двумя или тремя субнацио­нальными уровнями АТД. Причем выбор между двумя или тремя уровнями, как показывает мировой опыт, сильно зависит от размеров и неоднородности госу­дарственной территории. Два уровня создают, как правило, только небольшие государства.

Более крупные страны используют трехуровневые и даже более сложные ие­рархические системы АТД. Например, Италия делится на 20 областей, которые в свою очередь делятся на провинции, а провинции распадаются на коммуны. Герма­ния поделена на земли, земли — на районы, районы — на общины. Причем число управленческих уровней может увеличиваться или уменьшаться при проведении ре­форм. Примером увеличения числа управленческих уровней является Франция, где был создан новый первый уровень АТД с 26 регионами, в результате чего уровень 96 департаментов стал вторым уровнем АТД.

Количество управленческих уровней сильно зависит от сложности системы местного самоуправления, тем более, что местное самоуправление в более либераль­ных странах связано с самоорганизацией общества непосредственно на территории. Как результат, в США на уровнях ниже довольно стройной системы ATE первого и второго порядка (штаты, которые делятся преимущественно на графства) сущест­вует множество субъектов местного самоуправления, таких, как муниципалитеты и муниципальные корпорации.

Существует подход, распространенный, например, в США, в соответствии с которым ATE первого порядка считаются регионы, в которых действует государст­венная власть. Подразумевается, что ATE первого порядка создаются центром или представляют собой субъекты федерации. Соответственно ATE второго порядка связывают уже со структурами местного самоуправления, обычно предполагая, что их субъекты возникают снизу, в процессе инкорпорации. При таком подходе оказывается, что в некоторых государствах ATE первого порядка нет. В то же время, на наш взгляд, его использование не вполне корректно. Более удобным является "механическое" выделение уровней в соответствии с реально существую­щей вертикальной структурой, а потом уже идентификация типов власти, прису­щей каждому из них.

Нередко государство создает промежуточные управленческие уровни. Это де­лается для дополнительного удобства управления, организации государственных мероприятий, самоорганизации самих территорий. Промежуточными могут быть сугубо ведомственные сетки типа судебных, школьных и прочих округов, которые дополняют основной формат АТД[20].

Для промежуточных уровней не обязательно наличие каких-либо политиче­ских структур, т.е. они могут и не иметь управленческого характера. Например, в США существует деление на "цензовые" регионы (регионы Бюро переписей), кото­рые объединяют по несколько штатов. По этим регионам ведется национальная ста­тистика, но управленческим уровнем они не являются в связи с отсутствием ка­ких-либо властных органов.

8.    Сценарии реорганизации административно-территориального деления

Под воздействием разнообразных и разнонаправленных факторов система АТД в государстве может меняться. Это происходит, когда давление на центральную власть начинает превосходить некий предел, и государство принимает решение о реоргани­зации системы АТД с целью ее большего соответствия региональным реалиям и чет­ко артикулированным региональным интересам (которые в случае недоучета начинают угрожать общеполитической стабильности). В федеративных государствах та­кие решения могут быть инициированы на самом региональном уровне, хотя и не вступают в силу без утверждения в центре.

Реорганизация системы АТД может проходить по трем сценариям:

     создание новых единиц АТД (изменение числа регионов);

     изменение статуса отдельных регионов;

     изменение числа управленческих уровней.

Крупные реформы АТД обычно связаны с радикальными изменениями по­литического строя или геополитической ситуации. В этом случае происходят изме­нения во всей конфигурации доминирующих факторов АТД, одни теряют значе­ние, другие выходят на первый план в соответствии с принципиальными решения­ми властей.

Реформы АТД чаще всего связаны с принципиальными решениями о при­знании или, напротив, непризнании этнокультурных и исторических факторов в качестве системообразующих.

Один сценарий связан с отказом от использования этнокультурных и исто­рических факторов, что может восприниматься как шаг к консолидации нации. В та­ком случае государство переходит к природным или демографическим принципам формирования сетки АТД. Например, Франция создала свою систему АТД с деле­нием на департаменты с природными названиями в 1793 г. в связи с Великой фран­цузской революцией. Эта система оказалась достаточно стабильной, хотя уже в XX в. потребовалось создание дополнительного управленческого уровня в связи с ее боль­шой дробностью.

Есть и неудачные примеры, Югославия в межвоенный период, раздираемая межнациональными противоречиями, использовала деление на провинции, не име­ющие ярко выраженной этнической специфики и "нейтральные" по своим назва­ниям. Однако в Югославии сложность этнополитических проблем оказалась слиш­ком большой, и данная система рухнула, а после Второй мировой войны ее смени­ла принципиально иная система с делением страны на республики с этноконфес-сиональной спецификой. Эта система, впрочем, также оказалась недолговечной, и республики Югославии в конце XX в. стали независимыми государствами.

Другой сценарий связан, наоборот, с введением этнокультурных и историче­ских факторов и их признанием в качестве главенствующих. Наряду с послевоенной Югославией примером служит Эфиопия, которая после революционных событий конца XX в. отказалась отделения на четырнадцать провинций и создала девять шта­тов, определенных с максимально возможным учетом этнического принципа, на­ряду с двумя городами.

Реформы АТД обычно происходят и в случае появления новых государств. Обретение независимости является мощным стимулом к созданию новой, собствен­ной системы АТД, отражающей новые реалии. Например, бывшие республики СССР и Югославии отказывались от очень дробного деления на районы (общины в Югославии) и создавали более крупную сетку АТД. Так поступила Хорватия уже в 1992 г. В постсоветском пространстве новую, укрупненную сетку создавали Литва, Грузия, Армения, а также Молдавия (позднее от нее отказавшаяся). Напротив, Чехия и Словакия перешли к более дробной политико-административной карте. Изменения сетки АТД проводили в постсоветский период Казахстан, Киргизия, Туркмения.

Изменение сетки АТД произошло и в Боснии и Герцеговине, но там на него повлияли результаты межнациональной войны. В результате бывшая югославская республика поделилась на два субъекта созданной в рамках миротворческого процесса федерации, один из которых — мусульмано-хорватская Федерация Боснии и Герце­говины в свою очередь делится на укрупненные (в сравнении с прежними община­ми) кантоны. Пример Боснии и Герцеговины интересно сопоставить с пакистанским опытом. На первом этапе Пакистан как федерация состоял из двух субъектов — Западного и Восточного Пакистана. Но после распада этой федерации и превраще­ния Восточного Пакистана в независимый Бангладеш, Западный Пакистан (или те­перь уже просто Пакистан) вернулся к прежнему делению на четыре провинции.

Важным примером переустройства АТД в результате создания и ликвидации новых государств также является Германия на ее восточных землях. Раздел страны на ГДР и ФРГ после Второй мировой войны сопровождался созданием новой политико-административной карты ГДР. Новое государство использовало более мелкую сетку АТД, отказавшись от земельного деления и введя деление на 15 округов, созданных по демографическому признаку. Однако в период объединения Германии на терри­тории бывшей ГДР произошло возвращение к старой, более крупной сетке, лучше соответствующей историческим и демографическим реалиям "большой" Германии.

1) Создание новых единиц АТД.

Создание отдельных новых единиц АТД является распространенным про­цессом. Смысл его заключается в поиске государством новых форм компромисса между конкурирующими принципами компактности и конгруэнтности своих ATE.

Реорганизация системы АТД означает изменение числа регионов. Она мо­жет проходить по следующим сценариям:

     сецессия, т.е. выход одного или нескольких регионов из состава государства;

     инкорпорация, т.е. присоединение регионов, не входивших в состав госу­дарства;

     внутренняя реорганизация системы АТД без изменения внешних границ национальной территориально-политической системы, которая может выражаться как в увеличении, так и в уменьшении числа ATE.

Сецессия в современном мире является малораспространенным явлением. Государства всеми силами стремятся сохранить свою территориальную целостность, а мировое сообщество более или менее следует принципу нерушимости границ. В федеративных государствах с их более гибкими принципами территориально-госу­дарственного строительства тоже обычно закреплен принцип нерушимости союза и сохранения территориальной целостности.

В истории крупным примером изменения АТД в результате территориаль­ных потерь можно назвать Мексику XIX в., которая вынужденно отдала США око­ло половины своей территории. Из недавних примеров интереса заслуживает Эфио­пия: в 1990-х гг. ее бывшая провинция Эритрея стала международно-признанным независимым государством, а на остальной территории была радикально изменена система АТД, о чем речь шла выше.

Значительное увеличение числа регионов в процессе инкорпорации также больше относится к истории. Например, США с их 50 штатами складывались очень постепенно. На начальном этапе они представляли собой союз 13 штатов. Остальные штаты появились постепенно по мере увеличения национальной территории. На­пример, покупка французской Луизианы в 1803 г. привела к созданию большого числа новых штатов[21]. Флорида появилась в составе США после захвата ее терри­тории в 1810—1921 гг. (договор был заключен в 1819 г.). Техас был присоединен в 1845 г. (ранее, в 1836 г., он был отторгнут от Мексики). Еще два штата — Вашинг­тон и Орегон появились после покупки у Великобритании территории прежнего Орегона (он поделился на два штата) в 1846 г. (с 1818 г. Орегон был совладением США и Великобритании). Значительное расширение территории и, следовательно, числа штатов произошло за счет прежней мексиканской территории — аннексии в 1848 г. и покупки в 1853 г. Наконец, в 1867 г. Россия продала США Аляску, а в 1893 г. в состав американской территории были инкорпорированы Гавайские острова (официально в 1898 г.).

Другим примером постепенного увеличения числа ATE в процессе инкорпо­рации новых земель служит соседняя Канада. Ее изначальный формат — это четыре провинции британского доминиона, созданного в 1867 г. (Квебек, Онтарио, Новая Шотландия и Нью-Брансуик). Далее на протяжении нескольких десятилетий эта территория увеличивалась, а за увеличением территории с некоторой задержкой сле­довало определение границ новых ATE. Наиболее крупным приращением стали зем­ли Компании Гудзонова Залива, присоединенные к Канаде в 1870 г. В 1871 г. в со­став Канады вошла Британская Колумбия, в 1873 г. остров Принс-Эдуард, а в 1880 г. полярные острова. После этого в пределах канадской территории происходило формирование новых ATE. Так, в 1898 г. на северо-западной окраине страны был создан Юкон. В 1903 г. окончательно определились границы Британской Колум­бии, в 1905 г. — западных провинций Альберта и Саскачеван, в 1912 г. — провинций Манитоба и Онтарио. В 1920 г. возникли Северо-Западные территории. В 1927 г. часть территории Квебека была передана отдельному британскому доминиону — Ньюфаундленду, который вошел в состав Канады последним — в 1949 г.

В наше время инкорпорация новых регионов стала редким явлением в связи с завершением формирования политической карты мира. Одним из новейших при­меров является включение в состав Китая бывшей британской колонии Сянган (Гонконг) и бывшей португальской колонии Аомэнь (Макао). Эти территории по­лучили статус специальных административных районов Китая в соответствии с формулой "одна страна — две системы"[22]. Еще один недавний пример — вхожде­ние в 1999 г. Зоны Панамского Канала, находившейся под американской юрисдик­цией, в состав Панамы (процесс инкорпорации был начат в 1977 г.).

Гораздо чаще происходят изменения сетки АТД в результате внутренней ре­организации, которую можно поделить на три варианта:

     объединение (укрупнение, слияние) регионов;

     деление существующего региона на части, разукрупнение регионов;

     создание новых регионов из частей двух и более регионов (объединение фраг­ментов).

Укрупнение регионов обычно проводится для того, чтобы упростить систе­мы АТД. Как правило, это делается для оптимизации управления. Причем укруп­нение сетки АТД может быть и результатом децентрализации, если за автономию успешно борются более крупные части государства, нежели существующие ATE. Но второй случай является более редким.

Примером радикального укрупнения сетки АТД служит Хорватия, которая, получив независимость, уменьшила число ATE в пять раз и создала компактную и соответствующую "мировым стандартам" систему из 20 провинций (жупаний) и одного столичного региона. Эта система хорошо соответствует историко-географической структуре Хорватии. Как уже говорилось, укрупнение проводили Литва (10 округов), Грузия (9 краев и 9 городов, помимо республик в Абхазии и Аджарии) и Армения (11 марзов). Сокращение числа ATE провела и посткоммунистическая Польша: вместо 49 воеводств были созданы всего 16.

Более частные вопросы о слиянии отдельных регионов время от времени под­нимаются в различных странах по следующим причинам:

•          объединение "точечных" и площадных" ATE, представляющих собой еди­ный узловой район. В этой связи интересен и закономерен поднятый в Германии
вопрос об объединении Берлина и окружающей столицу земли Бранденбург (и во­обще старые попытки ликвидации городов-земель за счет их объединения с други­ми землями — случаи Гамбурга и Бремена);

     объединение расположенных поблизости регионов со схожими этнокуль­турными характеристиками. Например, в Швейцарии шла речь об объединении двух ведущих франкофонных кантонов — Женевы и Во (с центром в Лозанне);

     очевидная ориентация более слабого и мелкого региона на соседа-лидера.

Разукрупнение системы АТД обычно является следствием развития террито­рии. Появление новых центров, увеличение числа жителей и дальнейшая диффе­ренциация системы расселения создают основания для создания новых регионов. Наряду с демографическими факторами, разукрупнению способствуют и факторы этнические, если этнической группе удается пролоббировать создание нового ре­гиона на территории ее компактного проживания. В целом тенденции к разукруп­нению регионов являются более распространенными в мире, чем тенденции к ук­рупнению.

Пожалуй, наиболее ярким примером постепенного и весьма радикального разукрупнения сетки АТД служит Нигерия. Разукрупнение проводилось в основ­ном под давлением этнических факторов и привело к созданию 36 штатов и одной столичной территории на месте первоначальных трех регионов. Еще в колониаль­ный период Нигерия[23] была поделена на три района — Северный, Восточный и За­падный. В 1963 г. был дополнительно выделен Средне-Западный район. При этом АТД было слишком неравномерным: Северный район составлял 75% территории и 60% населения страны. Эти четыре района и были первыми субъектами федерации в Нигерии, когда она обрела независимость. В условиях политической нестабиль­ности и военных переворотов в Нигерии24 часто проводились реформы АТД, кото­рые всегда являлись уступками местным элитам и вели к неуклонному росту числа ATE. В то же время рост числа ATE был выгоден центру, поскольку уничтожал крупные и этим опасные единицы. В результате реформы 1967 г. Нигерия была по­делена на 12 штатов. В 1976 г. были созданы семь новых штатов, и конституция 1979 г. определила, что страна делится на 19 штатов и федеральную столицу. Одна­ко процесс не остановился и на этом, приведя к созданию уже 36 штатов.

Дробление штатов под давлением этнических факторов было характерно и для Индии. Так, принятый в 1956 г. закон о ре­организации штатов предусматривал создание 14 "лингвистических" штатов с оди­наковым статусом, а также шести союзных территорий. Однако некоторые штаты оставались этнически неоднородными, что вело к политической напряженности и вооруженным конфликтам. Прежний штат Бомбей вскоре был разделен на две крупные части — Махараштру и Гуджарат, представляющие собой ареалы прожи­вания двух этносов — маратхов и гуджаратцев. При этом остались проблемы в двух неоднородных штатах — Пенджабе и Ассаме. В 1960 г. Пенджаб был официально признан билингвистическим штатом (пенджабцы и хиндустанцы), но и это не спасло его от распада: в 1966 г. было принято решение о создании на его месте двух штатов — Пенджаба и Харьяны и выделения их общей столицы — двуязычного города Чандигарх в качестве отдельной союзной территории. История Ассама на северо-востоке Индии привела к еще более радикальному разукрупнению штата в процессе отпочкования горных иноэтнических периферий. В 1960 г. из него выде­лился небольшой Нагаленд. В 1971 г. остальная территория Ассама лишилась еще целого ряда территорий, которые стали штатами Манипур, Мегхалая и Трипура и территориями Мизорам и Аруначал-Прадеш. Не избежали процессов разукрупнения и другие районы Индии, в результате чего на полиэтнических окраинах трех прежних штатов возникли новые штаты Чатисгарх (южная часть штата Мадхья-Прадеш), Джарханд (юг штата Бихар) и Уттаранчал (горная часть штата Уттар-Прадеш).

Давление этнического фактора заметно и при изменениях региональных границ в европейских странах. Территория Швейцарии и границы кантонов сло­жились довольно давно, однако и в Швейцарии возникла региональная инновация: в 1979 г. на основе франкоязычной территории на северо-западе страны был выде­лен новый кантон Юра. В Бельгии провинция Брабант была поделена на две новые провинции по этнолингвистическому признаку — Фламандский и Валлонский Брабант. Новым регионом Канады в 1999 г. стал Нунавут, созданный на основе части прежних Северо-Западных территорий для обеспечения территориальной автономии эскимосов.

В других странах разукрупнение сетки АТД происходит в результате того, что мы выше назвали развитием территории, т.е. в результате дифференциации сис­темы расселения и появления новых значимых центров со своими сферами влияния. Например, в Бразилии во второй половине XX в. появились новые штаты в ранее почти не заселенных районах: от крайне вытянутого с севера на юг штата Гояс от­делился штат Токантинс, а штат Мату-Гросу разделился на две части — Мату-Гросу и Мату-Гросу-ду-Сул. Рост дифференциации в системе АТД отмечается и в других латиноамериканских федерациях. Например, в Мексике в 1924 г. было 19 штатов, а сейчас стало 31 (другой причиной увеличения числа мексиканских штатов является повышение статуса прежних территорий до уровня штатов). В Аргентине учредите­лями федерации выступили 14 провинций, а к настоящему времени их стало 23.

Увеличение числа регионов произошло и в Китае. Здесь активно развивающий­ся южный остров Хайнань стал отдельной провинцией, выйдя из состава провинции Гуандун. В крупной провинции Сычуань с ее двумя крупными и равновеликими цен­трами, традиционно конкурирующими друг с другом, один из этих центров — Чунцин недавно стал отдельной ATE первого порядка, а провинция Сычуань осталась со своим административным центром Чэнду и более простой внутренней структурой.

Также возможна ситуация, когда государство признает свою сетку АТД чрезмерно крупной. В ЮАР такое восприятие АТД совпало с революционными событиями, связанными с крахом апартеида. Ранее ЮАР делилась всего на четыре провинции, история которых связана с колониальным прошлым. Новые власти по­делили крупные провинции — Трансвааль и Капскую провинцию, в результате че­го страна включает девять регионов. Похожие мотивы вызвали решения о создании более дробной административной сетки в Чехии и Словакии.

Особым случаем является появление новой провинции в Нидерландах. Она возникла в результате интенсивного освоения земель, ранее находившихся на дне моря. Осушение и заселение земель привело к созданию провинции Флеволанд.

2) Изменение статуса отдельных регионов.

Наряду с изменением числа регионов в государстве может меняться статус уже существующих регионов. Наиболее распространенные ситуации связаны с:

    повышением статуса отдельных регионов в составе федерации;

    достижением регионом автономии;

    лишением региона автономии.

Повышение статуса регионов является процессом, характерным для Индии с ее изначально сложной системой АТД. Индийские территории после обретения независимости делились на три категории — А, В и С. Категорию А составляли девять крупных штатов, которые ранее являлись губернаторскими провинциями, т.е. входили в систему колониального управления, созданную англичанами. Штаты категории В были созданы на основе княжеств и союзов княжеств, т.е. остатков феодальной территориально-политической подсистемы. Они получили примерно те же права, что категория А, но с надзором президента Индии на протяжении 10 лет. Категорию С составили комиссарские провинции, не имеющие самоуправления (на их основе возникли союзные территории).

В дальнейшем происходило постепенное выравнивание статуса индийских территорий с повышением статуса территорий категории В и С. Наиболее крупные союзные территории постепенно обрели статус штатов. Например, расположенный в Гималаях Химачал-Прадеш в 1970 г. получил часть территории прежнего "боль­шого" Пенджаба и превратился в штат. Созданные в результате раздела Ассама союзные территории Мизорам и Аруначал-Прадеш также впоследствии стали шта­тами. Основная часть прежней союзной территории Гоа, Даман и Диу превратилась в штат Гоа, тогда как мелкие анклавы Даман и Диу остались в положении союзной территории.

Если в Индии союзные территории сохранились в системе АТД, то в таких странах, как Мексика, Аргентина и США, они все уже повысили свой статус. Полное выравнивание статуса регионов произошло в Мексике. Исторически некоторые ре­гионы Мексики также являлись не штатами, а территориями. В 1974 г. две террито­рии (Кинтана-Роо на Юкатане и Южная Нижняя Калифорния) получили статус штатов (еще ранее статус штата получил Наярит). Интересно, что Мексика даже предусмотрела в своей конституции параметры, которые позволяют территории стать штатом. Для этого ее население должно превысить 80 тыс. человек, и она должна иметь все "необходимые ресурсы" (последнее, конечно, допускает субъективные трактовки). Национальная территория Огненная Земля в Аргентине также недавно стала полноценной провинцией.

Через повышение статуса прошли и два самых "новых" американских шта­та — Аляска и Гавайи. Аляска в 1867—1884 гг. находилась в ведении министерст­ва обороны, затем представляла собой округ во главе с губернатором, потом име­новалась территорией, пока в 1958 г. не была преобразована в штат. Гавайи явля­лись территорией с 1900 г., а штатом стали на год позже Аляски — в 1959 г.

Автономизация региона является еще одним случаем изменения его статуса. Примеры приведены выше, когда речь шла о неоднородном АТД.

Снижение статуса — редкое явление, чреватое политическими потрясения­ми. Однако такие ситуации существуют. Примером служит провинция Ачех в Ин­донезии, которая некоторое время пользовалась автономией. Однако лишение Ачеха автономии только подогрело и без того развитые здесь сепаратистские и исламист­ские настроения. На сегодняшний день Ачех является одной из самых "горячих точек" в Индонезии.

Дополнительно следует указать на такой сценарий изменения статуса регио­на, как реорганизация заморских территорий. Обычно речь идет о расширении их автономии, возможно — о создании форм участия в общенациональной политике.

3) Изменение числа управленческих уровней.

В процессе реформы государство может пойти на создание новых управлен­ческих уровней, дополняющих и усложняющих уже существующую систему АТД. Ликвидация управленческих уровней в мировой практике почти не встречается.

Одной из причин может стать слишком дробная политико-административ­ная структура. Не трогая эту структуру, государство создает еще один уровень со своими властными структурами и полномочиями, который и становится первым субнациональным уровнем. Так поступила Франция, объединив свои многочислен­ные департаменты в регионы.

Другой причиной может быть пересмотр территориально-государственного устройства с определением более крупных административных единиц, пользую­щихся автономией. Бельгия, которая делится на провинции, при переходе к феде­ративной модели создала новый управленческий уровень в виде трех крупных ре­гионов — Фламандии, Валлонии и Брюсселя. В Испании провинции объединились в автономные сообщества.

9.         Принципы изменения административно-территориального деления

В большинстве государств любая реформа АТД является прерогативой центра и разновидностью административной реформы. При этом, конечно, должны учиты­ваться мнения региональных элит и местного населения.

В некоторых федеративных государствах в процессах изменения АТД задей­ствованы региональные власти и население. Эти ситуации заслуживают отдельного внимания.

Децентрализация может пробуждать интерес не только к расширению авто­номии существующих регионов, но и к созданию новых. Интерес центра состоит в том, чтобы обеспечить стабильность, а значит, принять по этому поводу обоснован­ное государственное решение, не влекущее за собой конфликты в системе и учиты­вающее мнение других регионов. Данный вопрос имеет наибольшее значение в фе­деративных государствах, где изменение административно-территориального деле­ния практически невозможно без учета региональных интересов, поскольку в про­тивном случае оно чревато конфликтом между центром и регионами.

Обычная формула реорганизации территории подразумевает взаимное согласие центра и регионов. В соответствии с этой формулой в большинстве федераций доз­воляются изменения политической карты с созданием, укрупнением, выделением субъектов федерации, приемом в состав федерации новых территорий или повы­шением статуса существующих.

Ситуация, когда решающее слово в реорганизации федеративной системы АТД принадлежит исключительно центру, довольно редка. Она более характерна для Индии, где субординация уровней власти велика: здесь решение о реорганизации территории принимает парламент с помощью закона. Как правило, законодательст­во федеративных государств предполагает учет мнения заинтересованных террито­рий и даже всех территорий страны.

Можно выделить следующие идеально-типические модели учета региональ­ных интересов в процессе изменения АТД.

     Мнение региона определяется через позицию их легислатур: эта технология используется в федерациях повсеместно. Например, в Аргентине создание новых провинций требует одобрения не только федерального, но и местных парламентов. Изменение границ штатов Малайзии нуждается в согласии Совета правителей, как органа центральной власти, и легислатуры заинтересованного штата.

     Мнение региона определяется с помощью всенародного референдума. Плебис­цит при реорганизации территории обязательно требуется в Бразилии. В Германии разработана целая процедура, предполагающая участие населения. Создание новых земель здесь может проводиться с помощью референдума на территории, которая меняет свой статус, и на всех заинтересованных землях. Также предусмотрен ин­ститут народного опроса для территорий с населением более 1 млн. человек по тре­бованию 10% избирателей: в случае выраженного стремления жителей этой терри­тории сформировать землю в течение двух лет должен быть принят федеральный закон, определяющий дальнейшие действия. Голосование предусмотрено и в Авст­ралии в случае изменения границ штата: решение должно быть подтверждено на­циональным и региональным парламентами и населением всего штата.

В самой "идеальной" ситуации при изменении АТД учитывается мнение на­рода, заинтересованных регионов и центральной власти. Именно так, например, ставится вопрос в швейцарской конституции.

Возможна ситуация, когда участие в реорганизации территории принимают все субъекты федерации, а не только заинтересованные. Федерация при таком под­ходе считает, что изменения в ее составе являются делом, значимым для всех ее участников. Данная процедура четко прописана в мексиканском законодательстве. Здесь для создания нового штата нужно, чтобы соответствующее решение было ра­тифицировано большинством региональных легислатур. Причем в случае, если ле­гислатуры заинтересованных штатов, границы которых меняются, не ратифициро­вали решение, используется более высокая планка для всех штатов: тогда две трети всех регионов должны поддержать изменения, как бы компенсируя несогласие од­ного из заинтересованных регионов.

Итак, степень участия центра и регионов в реорганизации территории до­вольно сильно различается в федеративных государствах. В более централизован­ных федерациях (Индия) центр имеет решающий голос в этом процессе. Более либе­ральные варианты предполагают максимальный учет мнения всех заинтересованных сторон — референдумы или, как минимум, решения региональных легислатур. При­чем принципы федерализма иногда воспринимаются так, что реорганизация терри­тории невозможна без учета мнения всех, а не только заинтересованных регионов.

10.              Государственная юрисдикция на море

В систему АТД, о которой речь шла выше, входят суша, а также водные объекты су­ши, т.е. реки и внутренние водоемы, которые тоже включаются в состав террито­рии тех или иных регионов. Однако не следует забывать, что государственная юрис­дикция (суверенитет) распространяется и на покрытые водой морские ареалы, кото­рые остаются за рамками формальных регионов, административно-территориаль­ных единиц. Для полноты картины эти территории также должны учитываться при рассмотрении государства как территориально-политической системы: они пред­ставляют совершенно особую и важную периферию этой системы.

Морская территория (акватория), относящаяся к юрисдикции того или иного государства, имеет свои особенности. Очевидно, на ней отсутствует постоянное на­селение. В этом одна из причин, по которой морская акватория обычно находится под прямой юрисдикцией государства и не входит в состав того или иного фор­мального региона (либо может рассматриваться как особый формальный регион). Таким образом, здесь действует только общенациональная власть в отсутствие вла­сти региональной и муниципальной. Общенациональная власть, в частности, принимает нормативные акты, регулирующие статус морской акватории, контроль за ней, использование ее ресурсов. Акватория является важным ресурсом: здесь про­ходят судоходные пути, находятся ценные экономические ресурсы.

Особенность морской акватории состоит в том, что государство, как правило, выдвигает претензии на ее часть и считает эту часть своей. Для регулирования та­кой практики существуют международные конвенции, которые вводят ограниче­ния на величину акватории, которая может находиться под юрисдикцией того или иного государства.

В соответствии с международной практикой морская акватория делится на несколько частей.

1)Акватория с полной государственной юрисдикцией.

     Внутренние воды. К ним относятся практически замкнутые морские бас­сейны, отделенные от открытого моря узкими проливами.

     Территориальные воды, или территориальное море (territorial sea). Это — часть акватории, прилегающая к побережью, на которую распространяется юрис­дикция данного государства, и где государство имеет исключительные права на при­родные ресурсы моря и морского дна. Ширина этой зоны обычно составляет от 3 до 12 миль, по международной конвенции территориальные воды ограничены 12-миль­ной зоной (принятие трехмильного рубежа за морскую границу государства в XVII XVIII вв. объяснялось пределами дальнобойности пушек).

На практике многие государства в одностороннем порядке пытались расши­рить территориальные воды, чтобы иметь гарантированные экономические преиму­щества и контролировать обширные морские пространства. Например, Конго и Мавритания расширили свои территориальные воды до 30 миль, Камерун, Танзания и Мадагаскар — до 50 миль. Некоторые страны проводят свои морские границы на расстоянии 100 и 130 миль. Самые обширные территориальные воды стремятся кон­тролировать некоторые латиноамериканские и африканские государства, которые провели свои морские границы на расстоянии 200 миль от побережья. Так посту­пили Чили, Перу и Эквадор в 1950-е гг., их примеру следовали Бразилия, Аргенти­на, Уругвай, Панама, Сальвадор, Сьерра-Леоне и Сомали.

2) Акватория с частичной государственной юрисдикцией.

     Прилежащая зона (contiguous zone). Это — собственно морская граница государства, являющаяся не линией, а полосой шириной 12 миль. В этой зоне госу­дарство осуществляет пограничный контроль.

     Исключительная экономическая зона. Здесь суда (равно как и авиация) всех стран имеют право свободного прохода, но только одна, близлежащая страна имеет исключительные права на эксплуатацию местных ресурсов. Обычно граница эко­номической зоны проходит на расстоянии 200 миль от побережья.

     Континентальный шельф за пределами исключительной экономической зоны. Здесь государство имеет право претендовать только на разработку минеральных ре­сурсов на дне (добыча биологических ресурсов моря полностью свободна).

Следует помнить, что если побережья двух государств находятся на достаточно близком расстоянии друг от друга, то акватория делится морской границей — в соот­ветствии с международно признанными нормами и двусторонними соглашениями.

3) Акватория вне государственной юрисдикции.

Вся оставшаяся часть Мирового океана именуется открытым морем, и ни одна из стран не имеет здесь никаких особых прав.

Литература

Ванюков Д.А., Веселовский С.П. Непризнанные государства. М., 2011.

Косов Ю.В., Фокина В.В. Политическая регионалистика. СПб., 2009. С.114-125.

Колосов В.А., Мироненко Н.С. Геополитика и политическая география. М., 2001. С.411-472.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.1: Европа. М., 2009.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.2: Азия. М., 2012.

Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: в 4 т. Т.3: Америка. Австралия и Океания. М., 2012.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.108-151.

Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. домГУВШЭ, 2007. С.38-57.

Rokkan S. State Formation, Nation Building and Mass Politics in Europe. Oxford, 1999.

 

[1] Следует помнить, что в зону исключительной юрисдикции государства входит также морская акватория, которая при этом не является частью того или иного региона. Таким образом, административно-территориальное деление существует только на суше. Правда, региональные власти в соответствии с национальным законодательством могут иметь некоторые ограниченные полномочия в прилегающих водах.

[2] Наряду со штатами ATE первого порядка в Эфиопии являются два города.

[3] Французские революционеры наряду с новым календарем предложили также радикальные изменение АТД, которое успешно прижилось. При этом в исторической памяти сохранились и все не­формальные регионы Франции, ее исторические провинции (Прованс, Нормандия, Бур­гундия и др.). Более того, во второй половине XX в. они были частично восстановлены на официальном уровне — при создании нового политико-административного уровня, объе­диняющего отдельные департаменты в более крупные единицы — регионы.

[4] В Дании, например, отдельной административной единицей является второй по величине остров Фюн (с прилегающими островами), а также остров Борнхольм в Балтий­ском море.

[5] Природно-географический фактор в чистом виде обусловил обособление одних Ка­рибских островов от других. Например, конституция Гренады предусматривала создание автономного совета на островах Карриаку и Пти-Мартиник, составляющих северную окраи­ну государства (однако это положение не было реализовано).

[6] Правда, из его состава был выведен город Севастополь, ставший отдельной ATE первого порядка.

[7] Отношения Каракалпакстана с Ташкентом представляют собой редкий случай со­хранения еще советской рудиментарной модели "центр — регионы" с ее характерными противоречиями. В соответствии с конституцией Узбекистана Кара­калпакстан именуется суверенной республикой и даже имеет право на выход из состава единого государства (Узбекистан при этом не является даже федерацией). В то же время на практике в условиях достаточно авторитарного режима автономия ограничена, и вопрос о независимости Каракалпакстана не рассматривается.

[8] С 14 июля 2011 года Южный Судан является членом ООН.

[9] См.: Ванюков Д.А., Веселовский С.П. Непризнанные государства. М., 2011.

[10] Например, столица Швейцарии Берн входит в состав одноименного кантона, ко­торый является одним из самых крупных по размерам территории кантонов. Столица Объ­единенных Арабских Эмиратов Абу-Даби — это город в составе самого большого по терри­тории эмирата. Столица Италии Рим входит в состав области Лацио.

[11] Правда, Куала-Лумпур недавно разделил фактический статус столицы Малайзии с новым городом Путраджая, который одновременно стал еще одной федеральной террито­рией. В результате в составе Малайзии существуют две столичные территории — прежняя федеральная столичная территория (Куала-Лумпур, который по-прежнему называется офи­циальной столицей) и новая федеральная территория Путраджая (которая именуется адми­нистративным центром Малайзии).

[12] Например, Канберра именуется Австралийской столичной территорией. Каракас и город Бразилиа называют федеральными округами, Абуджу и Исламабад — столичными федеральными территориями. Дели имеет статус национальной столичной территории. Куала-Лумпур — федеральной столичной территории.

[13] Примечательно, что в разных странах мира выпускались политико-администра­тивные карты, на которых территория Израиля имела разные границы.

[14] Ясно, что с помощью такой нарезки границ Марокко стремится ликвидировать Западную Сахару как целостное образование.

[15] Объектом территориальных претензий является Антарктида, единственный и не­малый участок суши, находящийся за рамками юрисдикции тех или иных государств (Дого­вор об Антарктиде был принят в 1959 г.). В то же время многие страны выдвигают претен­зии на эту территорию, в частности близлежащие Аргентина и Чили.

[16] Членство в ООН является, пожалуй, наилучшим критерием для того, чтобы отли­чить "признанное" государство от "непризнанного". Хотя здесь до самого последнего вре­мени было свое исключение: Швейцария до 2002 г. не входила в ООН, сохраняя свой осо­бый статус в международном сообществе, но никак не статус непризнанного государства. Также известны случаи, когда те или иные государства в ООН представляли политические силы, потерявшие контроль над территорией, но сохранившие поддержку ведущих миро­вых игроков. Например, тот же Китай некоторое время был представлен не коммунистами из КНР, а гоминьдановцами, укрепившимися на Тайване. Камбоджа была представлена "красными кхмерами", превратившимися к тому моменту в партизанское движение, и т.п.

[17] Сомалиленд появился на территории бывшего британского протектората Сомали, который в процессе деколонизации был объединен с бывшим итальянским протекторатом Сомали и до гражданской войны составлял единое независимое государство.

[18] Хотя, например, в Зимбабве с ее двумя основными народами — машона и матабеле, сочли возможным назвать провинции Северный и Южный Матабелеленд, Западный, Восточный и Центральный Машоналенд.

[19] В политической географии и своё время была дискуссия по поводу признания тех или иных столиц "естественными" и "искусственными". Первыми считали исторически сложившиеся и притом доминирующие административные центры. Было и традиционное представление о том, что административный центр обязательно является (или становится со временем) наиболее крупным по числу жителей и экономическому потенциалу на своей территории. Однако такая дискуссия представляется непродуктивной, несмотря на то, что американская модель столичности не является распространенной. Совпадение администра­тивного и экономического центров можно признать более удобным с точки зрения управ­ления, но отнюдь не обязательным в условиях небольших регионов с развитыми внутрен­ними коммуникациями. Организация пространства с выделением специализированного политического центра представляется интересным экспериментом.

[20] Собственное административно-территориальное деление может быть и у негосударственных структур. В сущности, каждая организация, работающая на более или менее крупной территории и имеющая свои органы управления, может создать собст­венную территориальную структуру. Примером могут служить церковные епархии.

[21] Нынешний штат Луизиана занимает лишь малую часть этой территории.

[22] Имеется в виду социалистическая система в Китае и капиталистическая — в спе­циальных административных районах.

[23] Крайним примером стала война, поводом для которой была попытка нефтедобы­вающего Восточного района отделиться и создать Республику Биафра.