Тема 3. Регионализм и сравнительный анализ моделей регионализации

1.      Регионализация в многосоставном обществе

Политическая регионалистика использует структурный подход к изучению тер­ритории государства и его частей. Структурный подход означает, что в фокусе вни­мания политической регионалистики находятся неоднородность и иерархическое строение государственной территории.

Структурирование государственного пространства называется регионализацией. Причем регионализация может рассмат­риваться и как процесс структурирования этого пространства, и как результат этого процесса в виде гетерогенной горизонтальной структуры и определенной верти­кальной иерархии.

Регионализацияпроцесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональ­ный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия ре­шений на национальном и наднациональном уровнях.

Для изучения феномена субнациональной регионализации целесообразно ввести понятие "территориально неоднородная (гетерогенная) страна (государ­ство)". В принципе любая страна характеризуется территориальной неоднородно­стью, если не по одному признаку, так по другому. Для политической регионали­стики интересны территории, которые характеризуются политически значимой неоднородностью, и те признаки, по которым данная территория действительно неоднородна. Например, в территориально неоднородной стране региональные политические процессы достаточно автономны по отношению к общенациональным и оказывают влияние на ход событий на уровне государства в целом. Другими словами, региональный фактор является одним из значимых политических фак­торов общенационального уровня.

В политологии существует родственное понятие, с помощью которого изу­чается неоднородность социума. Это — многосоставное общество (plural society), концепция которого разработана известным политологом А. Лейпхартом. По мнению А. Лейпхарта, политические противоречия в многосостав­ном обществе в целом совпадают с линиями социального разделения.

А. Лейпхарт делит общество на так называемые сегментызамкнутые, ста­бильные сообщества со своими социальными и политическими структурами. Мно­госоставное общество не обязательно является полиэтническим, в нем возможны конфессиональные, классовые и иные сегменты. Вместе эти сегменты создают в рамках многосоставного, но при этом условно единого общества сообщественную (консоциативную) демократию.

Одной из разновидностей сегментов являются тер­риториальные сегменты. Территориальные сегменты — это аналог районов, как они понимаются в политической регионалистике, если мы используем "исследовательский", а не формально-правовой подход.

Существует расширительное толкование концепции многосоставного обще­ства, где ключевым понятием является "федеративное общество". Эта концепция была создана У. Ливингстоном, который рассуждал о федеративной природе обще­ства, указывая на ключевую роль интеграционных процессов и союзных отноше­ний между различными группами. Она получила свою интерпретацию у А. Лейп­харта (который, в частности, рассматривал Кипр с его делением на греческую и турецкую общину в качестве возможного федеративного общества).

Концепция федеративного общества перекликается с теорией фе­дерализма. Само понятие "сообщественное" восходит у А. Лейпхарта к И. Альтузиусу, который считается родоначальником этой теории. Однако пользо­ваться этой концепцией в политической регионалистике нужно с оговорками. Дело в том, что федеративные отношения могут рассматриваться с акцентом на принципе интеграции сегментов, которые при этом могут быть не территориальными, а иными (этническими, например). Речь идет о федеративных принципах политических от­ношений, но не о федерализме как о форме государственного устройства.

Концепция многосоставного общества имеет огромное значение для поли­тической регионалистики. Многосоставное общество предполагает наличие тер­риториальных сегментов, а это уже шаг от общей политологии к регионалистике. Кроме того, сегменты иного происхождения (этнического, конфессионального, со­циально-классового) почти всегда имеют территориальную привязку — районы, где они преобладают или хотя бы являются значимыми компонентами социума. В своей территориальной проекции многосоставное общество, как правило, представляет собой ячеистую (сотовую) сегментированную структуру.

Регионализация — это особый политический процесс, который влечет за со­бой территориальную дифференциацию (фрагментацию) и определенное структури­рование (упорядочение) пространства. В процессы регионализации в той или иной степени вовлечены все политические объекты и явления.

Процесс регионализации может быть управляемым (например, когда государ­ство создает или реформирует свое административное деление) или спонтанным (территориальные сегменты сами складываются на месте).

Также говорят об активных и пассивных формах регионализации. Пассив­ные формы регионализации обычно связаны с государственным управлением регионализацией, когда территория государства является простым объектом, под­чиняющимся управленческим решениям. Но со стороны центра такая регионализа­ция является активной. Возможны активные формы регионализации и со стороны самих регионов, когда происходит региональная эмансипация, т.е. регионы бо­рются за свою идентичность, за свои права, или когда на местах складываются обособленные территориальные сообщества.

В географической науке выделяют две составляющих процесса пространст­венной дифференциацииконцентрацию и стратификацию. Другие авторы противопоставляют концентрацию и деконцентрацию.

Ø   Концентрация означает, что явления накапливаются в своих очагах, что усиливает фрагментацию пространства[1].

Ø   Деконцентрация предполагает рассредоточение явления по территории, что непременно влечет за собой его неравномерное распределение.

Происходящее в результате концентрации и деконцентрации явлений структурирование территории может описываться через следующие понятия.

Ø   Стратификация является результатом процессов концентрации и декон­центрации, которые вызывают расслоение территории на территориальные стра­ты (сегменты) — зоны (районы), характеризуемые разным количеством и набо­ром явлений.

Ø   Поляризация пространства отмечается, когда различия между территори­альными стратами (сегментами) приводят к противоречиям и коренным разли­чиям, т.е. к формированию полюсов.

Наряду с регионализацией в политической регионалистике используется понятие «регионализм». Нередко эти понятия применяются в качестве синонимов, хотя определенные различия между ними существуют. Регионализм — это политический результат или эффект регионализации. Например, известный географ Я. Машбиц рассматривал регионализм как факт существования в стране районов со значительными различиями. В таком по­нимании регионализм является политической характеристикой территориально неоднородного государства.

При определении регионализма существует два подхода.

- Регионализм как стратегия региональных элит, направ­ленная на расширение ими своих прав (движение «снизу»).

- Регионализм как разнообразие региональных ландшаф­тов на территории национального государства или наднациональ­ного объединения. В этом случае его следует понимать как регио­нальную дифференциацию.

В ряде работ регионализм рассматривается как политическое движение и даже идеология, которая противопоставляется централизму. Как отмечает Г. Мар­ченко, «регионализм — образ мышления и действий, исходящий из приоритет­ности региональных интересов над государственными. Централизм, напротив, ос­нован на игнорировании региональных интересов».

Когда говорят, что в определенном государстве развит регионализм, это оз­начает, что в нем имеются влиятельные политические силы регионального уров­ня, которые ведут борьбу за расширение региональной автономии. Крайним про­явлением регионализма в таком случае считается сепаратизм, который ставит за­дачей выход региона из состава государства. Нередко это явление рассматривается в негативном контексте, хотя здесь лучше воздерживаться от ценностных сужде­ний. Сепаратизм и иные радикальные формы регионализма являются условно нега­тивными процессами, если их рассматривать с точки зрения интересов конкретного государства, стремящегося сохранить свою целостность.

Регионализм универсален и географичен. Он нейтрален по от­ношению к проблеме единства и интеграции страны, ее вектор за­дают по преимуществу другие условия: история, уровень развития, политическая культура, организация управления в регионах и пр.

Составными элементами регионализма выступают:

Ø   региональное самосознание, региональная идентичность;

Ø   их воплощение в общественно-политические феномены — единичные, частные или массовые, более или менее радикальные;

Ø   его результаты в виде регионализации: признание ее полно­правной формой самоорганизации общества, перераспределение власти между центральным и региональным уровнями в пользу последнего.

Например, в Бельгии регионализм был следствием конституирования этой страны в 1993 году как федерации. Таким образом, регионализм можно трактовать как основу для федеративных от­ношений, а федерализм — как политико-правовое оформление регионализма. Федерализма без регионализма быть не может, но регионализм может существовать как самодостаточное явление и без федеративных отношений[2].

С точки зрения выдвигаемых регионами требований выделим следующие виды регионализма:

Ø   культурный регионализм — требования культурной автономии (религия, сохранение местных этнических традиций, преподава­ние на родном языке и пр.);

Ø   экономический регионализм — артикуляция экономических интересов (тарифы, налоги, торговля, возможность прямых меж­дународных связей и пр.);

Ø   политический регионализм — политические лозунги, направ­ленные на сдвиги в существующей системе распределения компе­тенций и полномочий.

Все эти три вида регионализма тесно связаны и могут транс­формироваться один в другой.

Ряд исследователей ставит проблему «аутентичного» (подлин­ного) и «неаутентичного» политического регионализма. По их мнению, регионализм является аутентичным в том случае, если его можно определить как «национальный»; именно такова си­туация в Шотландии, Бельгии, на Корсике, в Эльзасе. Пример «неаутентичного» регионализма дают, в частности, Уэльс, бре­тонские и франко-баскские политические движения. В случаях «неаутентичного» регионализма речь идет не о политической мо­билизации населения, но скорее о слабо востребованной, марги­нальной идеологии интеллектуалов[3].

Регионализация — это процесс перераспределения полномочий между центром и регионами в пользу последних и учет интересов и нужд регионов в политике, управлении, планировании. Необхо­димо отличать регионализацию от регионализма: если регионализм предполагает существование стратегии региональных элит, на­правленной на такое перераспределение, то регионализация опи­сывает и анализирует реальный процесс перераспределения. Ины­ми словами, регионализм необязательно ведет к регионализации.

Регионализм и регионализация — это антонимы централизма, централизации, унификации, но не синонимы сепаратизма и дез­интеграции[4].

В современных обществах регионализацию можно рассматри­вать как естественный результат общего процесса кризиса государ­ства нации, что выражается в диффузии власти: она «перетекает» вниз — к регионам, местным сообществам, институтам граждан­ского общества. Общие причины регионализации заключаются в стремлении сделать власть более эффективной, а также переложить на региональные власти часть ответственности за принимаемые ре­шения, удовлетворить стремление тех или иных слоев общества к самоуправлению.

Преимуществами регионализации с точки зрения поддержки де­мократического процесса выступают:

Ø   расширение возможностей для регионального эксперимента, а это важный аспект процесса реформирования общества;

Ø   существенный объем полномочий регионов позволяет им дистанцироваться от центра при необходимости;

Ø   политический регионализм способствует сокращению дис­танции между региональной политической элитой и рядовыми гражданами и тем самым дает последним дополнительные каналы для участия в политической жизни.

2.      Факторы и формы регионализации

В процессе регионализации формируется определенная региональная структура государства. Эта структура имеет четыре основных измерения. Политическая регионалистика часто рассматривает политическое, в том числе формализованное политико-административное измерение региональной структуры.

В то же время не следует забывать о других измерениях региональной струк­туры — этнокультурном, социально-экономическом и природно-географическом. С од­ной стороны, эти измерения являются объектом исследований других научных дисциплин. С другой стороны, для политико-административной структуры они выступают в роли внешних факторов, которые прямо влияют на эту структуру, оп­ределяют границы и отношения между районами. Ю. Гладкий и А. Чистобаев, на­пример, выделяют следующие факторы регионализма — природную среду, этни­ческий, демографический, расселение, конфессиональный, политико-географиче­ский.

Таким образом, следует говорить об этнокультурных, социально-экономиче­ских и природно-географических факторах политической регионализации. Политическая регионалистика должна принимать во внимание соответствующие изме­рения региональной структуры изучаемого ею государства и рассматривать их во взаимосвязи с политико-административной структурой и между собой.

1)                 Природно-географическая структура государственной территории может ана­лизироваться с помощью разработанной отечественными географами методоло­гии. Работы физико-географов имеют особенно большое теоретико-методологи­ческое значение, поскольку предлагают хорошо разработанную горизонтальную и вертикальную структуру пространства.

Ø  Иерархия таксономических[5] категорий, которая включает такие единицы вертикальной структуры, последовательно расположенные одна внутри другой, как страна, область, регион, ландшафт, урочище.

Ø  Горизонтальная структура природной зональности, в соответствии с кото­рой территория делится на природные комплексы — ландшафтные зоны. Напри­мер, А. Исаченко выделяет тундру, тайгу, подтайгу, широколиственную зону, лесо­степь, степь, полупустыню.

Ø  Явления азональности, связанные с нарушением стройной последова­тельности сменяющих друг друга ландшафтных зон. Эти явления могут быть связа­ны с речными долинами и горными ландшафтами, для которых характерна вы­сотная поясность.

Ø  Смещения в таксономической лестнице, когда в реальности может быть не выражен определенный таксономический уровень, и территория делится на таксоны более мелкого уровня.

Природно-географическая структура государственной территории может влиять на политику разными способами:

Ø  административные границы, которые часто привязаны к природным объ­ектам;

Ø  влияние природно-климатических условий на традиции и, прямо или опо­средованно, на политическую культуру;

Ø  локализация природных ресурсов, которая определяет системы расселе­ния (и через них те же административные границы), экономическую и связанную с ней политическую культуру, стратегические общегосударственные интересы приме­нительно к отдельным особенно важным регионам;

Ø  сложная конфигурация государственной территории, которая может соз­давать проблемы для управления отдельными ее участками.

2)                 Этнокультурная структура государственной территории в первом прибли­жении представляет собой его этническую карту, т.е. ареалы расселения (точнее, численного преобладания) тех или иных этнических групп и смешанные (пере­ходные) зоны.

Ø  Этнолингвистические ареалы могут рассматриваться как через собст­венно ареалы расселения тех или иных групп, так и через иерархию таксономиче­ских категорий (языковые семьи, языковые группы, отдельные языки, диалекты).

Ø  Структура конфессиональных ареалов предполагает деление территории на ареалы распространения больших и малых конфессий, субконфессиональных групп и сект.

Ø  Многие моноэтнические ареалы характеризуются своей сложной и много­уровневой субэтнической структурой, которая определяется через диалекты, суб­этническую идентичность, бытовую культуру.

Ø  Концепция Л. Гумилева оперирует такими понятиями, как этноценозы[6]и месторазвития[7].

Р.Туровский предлагает следующие таксономические категории культурных ландшафтов для опи­сания территориальной структуры и иерархии культурного пространства:

Ø   культурный мир;

Ø   страна (между культурным миром и страной в сложно устроенных культурных мирах возможна промежуточная категория — область);

Ø   земля (между страной и землей в сложно устроенных странах воз­можна промежуточная категория — край);

Ø   местность;

Ø   община;

Ø   культурный объект.

Сложившаяся этнокультурная структура государственной территории имеет огромное влияние на политическую регионализацию. Следствием этнокультурной дифференциации являются, например, региональные и локальные политические культуры, которые в свою очередь могут влиять на особенности региональных политических систем, региональных политических режимов, региональных элит. Региональные и локальные политические культуры нередко проявляются и на ад­министративной карте, если им удалось выступить в роли регионообразующих субъектов и добиться создания административных единиц, совпадающих с граница­ми их распространения. Региональные и локальные политические культуры демон­стрируют свои различия во время выборов и при формировании региональных элит.

3)                 Социально-экономическая структура государственной территории также в каж­дом случае является уникальным явлением. Она может быть описана с помощью экономических районов, каждый из которых отличается своей хозяйственной спе­циализацией, а точнее, как правило, комплексом специализаций. Школа эконо­мического районирования успешно развивалась в СССР (деление страны на эко­номические районы).

Социально-экономическая структура также серьезно влияет на политиче­скую структуру. Она ведет к трансформации системы расселения (миграции, создание новых центров), что часто влечет за собой перекройку административных гра­ниц. К тому же, социально-экономическая специфика территории определяет по­литическую культуру ее населения.

Региональная структура может быть как формальной, так и неформальной. В первом случае говорят об административно-территориальной (или политико-административной) структуре, во втором используют понятие "территориально-по­литическая (или политико-территориальная) структура".

Наиболее явной и строго формализованной политико-административной структурой является административно-территориальное деление (АТД) государ­ства. Это — классический пример нормальной иерархии регионов, когда терри­тория без остатка делится на единицы первого порядка, те в свою очередь на еди­ницы второго порядка и т.п. Для сравнения заметим, что в природно-геогра-фической структуре возможны аномалии в связи с неоднородностью низовых таксонов, отсутствием кратности, т.е. выпадением (невыраженностью) некоторых таксономических категорий, наличием азональных явлений.

Не следует также считать, что административно-территориальное деление яв­ляется единственной юридической формой регионализации. Например, экономиче­ские районы в СССР имели официальные границы, активно использовались в эко­номическом планировании и при ведении государственной статистики. Экономиче­ское районирование является "дополнительной" формой АТД и в некоторых странах рыночной экономики, облегчая и упорядочивая государственное регулирование.

Возможны разнообразные специализированные и ведомственные сетки, свя­занные, например, с военными, судебными, статистическими и прочими района­ми. Предметом исследования может быть конгруэнтность, т.е. совпадение или не­совпадение этих сеток. Не исключается юридическое оформление ячеек социаль­но-экономической и этнокультурной структуры, например, в случае официального признания экономических районов или наделения этнических ареалов политиче­ской автономией и статусом административных единиц.

Политическая структура государственной территории развивается под воз­действием внешних (экзогенных) факторов, указанных выше, а также в результа­те действия внутренних (эндогенных) факторов, непосредственно связанных с политическими процессами.

3.      Методология исследования регионализации

Все возможные ячейки региональной структуры можно разделить на три группы:

Ø  Формальные (формализованные) ячейки типа АТД и ведомственных сеток. Их можно определить на основании нормативных актов;

Ø  Обыденные ячейки районы, наличие которых признано местными со­обществами и нередко используется для самоидентификации. Такие районы также называют перцепционными[8], они связаны с определенными чувствами и образами, распространенными среди населения. Иными словами, они "живут" в сознании простых людей и составляют основу (или одну из основ) для их иден­тичности. Они определяются с помощью исследования общественного мнения и внешних форм самоидентификации, используемых в различных названиях;

Ø  Исследовательские артефакты — районы, определенные исследователями по тем или иным критериям.

Исследование региональной структуры предполагает не только рассмотре­ние ее формализованных ячеек, но и выделение неформальных структур в соответст­вии с операцией районирования.

Наибольшую методологическую сложность представляет районирование. Б. Родоман называет районированием "выявление, выделение, разграничение лю­бых ареалов в любой среде". Он считает районирование процес­сом, который аналогичен классифицированию и периодизации.

Районирование — это выделение регионов (районов) по одному, нескольким или комплексу признаков. В последнем случае говорят о синтетических районах, отличая их от более простых однопризнаковых районов.

Определенная "искусственность" районирования заключается в том, что "в процессе районирования происходит дискретизация пространства, которое до того и само по себе может быть дискретным или континуальным в различной сте­пени". Сам исследователь определяет критерии, на основании кото­рых он проводит дискретизацию континуального пространства, делит его на ус­ловные части.

Важной характеристикой района является его территориальная целостность. Считая ареал самым общим понятием, Б. Родоман делит ареалы на две группысплошные (монолитные) и несплошные (фрагментарные). Районом Б. Родоман счи­тает всякий сплошной ареал.

Наука давно уже занимается поиском устойчивых пространственных структур неформального характера и закономерностей их формирования. Известна, напри­мер, концепция концентрических кругов И. Тюнена. Следующим шагом стала кон­цепция гексагональных решеток, связанная с именами А. Леша и В. Кристаллера. Однако выявление геометрических структур правильной формы не является само­целью, поскольку процессы регионализации редко приводят к появлению геометри­чески правильных паттернов[9]. Для регионализации характерно преобладание непра­вильных линий над правильными, постоянные пространственные флуктуации.

Наиболее распространенная классификация делит районы на два основ­ных типа:

Ø   Гомогенные, или формальные, районы выделяются на основе определен­ных качественных характеристик, которые называют районообразующами призна­ками. Территория района предполагает наличие на ней данного признака (группы признаков), в отличие от другого района, где признак (группа признаков) является иным. Такой район представляет собой условно однородную площадь. Ее услов­ная однородность определяется применяемым любым исследователем правилом генерализации[10], когда значимые районообразующие признаки и характеристики от­деляются от незначимых (малозначимых);

Ø   Узловые, или функциональные, районы выделяются на основе системы внутренних связей. Такой район по своему паттерну представляет собой систему узлов и связующих линий (векторов, направлений). Районообразующим призна­ком в этом случае становится вхождение в систему связей.

Б. Родоман несколько усложняет эту классификацию, выделяя наряду с одно­родными районами коннекционные и конфигурационные (в других работах он говорит об узловых районах, что соответствует более распространенной и приня­той на Западе методологии[11]). Коннекционные районы объединены связями и являются понятием, близким к узловым районам. В отличие от них конфигура­ционные районы выделяются на основе свойств ограниченности.

Также следует иметь в виду, что районирование может быть индивидуальным и типологическим. В первом случае каждый район уникален, он обладает собствен­ной характеристикой (обычно это не одна, а комплекс характеристик) и наделяется своим собственным именем. Типологическое районирование делит территорию на районы разного типа, которые могут повторяться в разных концах страны.

Исследование региональной структуры предполагает определение не толь­ко паттерна регионализации, но и ее уровня, глубины. В этом случае исследователь замеряет амплитуду внутренних колебаний по тому или иному признаку. Как пра­вило, речь идет о квантифицируемых[12] показателях, которые можно найти в стати­стике или определить самостоятельно. Например, А. Лейпхарт использовал в своих работах индекс фрагментации, предложенный в свое время Д. Рэем и М. Тэйлором (в его основе — религиозный и этнический состав населения). Для политической регионалистики в этой связи может быть предложен индекс терри­ториальной фрагментации. В США использовались такие показатели, как индекс дисгармонии (в электоральном анализе, индекс колебался от нуля до единицы в зависимости от того, насколько партия-победительница отличилась в тех или иных регионах) или индекс централизации (в исследованиях бюджетного федерализма, замерялось соотношение расходов центрального правительства и субнациональ­ных органов власти).

Универсального показателя территориальной фрагментации не существует, как нет и универсальной схемы районирования того или иного государства. Как и в случае с районированием, исследователь сначала задает критерии. Для исследо­ваний уровня (глубины) фрагментации это — признак, амплитуду колебаний кото­рого от территории к территории предполагается установить, и индекс, который, по мнению автора, наиболее точно выявляет эту амплитуду.

4.      Модели регионализации в сравнительной перспективе

Политический регионализм понимается иногда как серия сде­лок, как результат политического торга между региональными и национальными элитами. Однако современный регионализм — феномен гораздо более глубокий и выступает как политический торг лишь на поверхности. И.М.Бусыгина характеризует его как специфический об­раз действий, особая стратегия, базирующаяся на консенсусе внутри региона и направленная на создание в нем более сильных и эффективных политических и административных структур с це­лью ускоренного развития региона. Как показывает опыт многих стран Европейского союза, регионализм в настоящее время утра­чивает свои прежние, преимущественно провинциалистские ори­ентации, основанные на противостоянии центру, а новые сторон­ники регионализма рекрутируются в более образованных слоях населения. Одним из наиболее принципиальных вопросов для развития «позитивного» регионализма является оформление силь­ной региональной идентичности.

В качестве основных причин регионализации и децентрализации государств-наций в Европейском союзе можно выделить следующие:

Ø   регионализация/децентрализация как попытка модерниза­ции политических систем, которая всегда опирается на особые на­циональные традиции; попытка предоставить регионам более ши­рокое поле для маневра, то есть самостоятельного роста, внутрен­него развития и привлечения внешних ресурсов перед лицом глобализации;

Ø   как попытка выживания современных государств-наций в силу усложнения социальных, экономических и экологических проблем, требующих иного подхода, нежели традиционный уни­версальный иерархический подход «сверху вниз»;

Ø   как отражение культурно-исторических проблем и ответ на требования территориальной автономии, расширения политичес­ких прав регионов;

Ø   как результат углубления интеграционных процессов и их проникновения в компетенции регионов[13].

Причины дисперсии власти (от национального уровня к регио­нальному) в либеральных демократиях можно объяснить и сле­дующим образом:

Ø   центральное правительство пытается избежать ответственнос­ти за некоторые решения, то есть переложить их на другой — ре­гиональный — уровень (к примеру, заведомо непопулярные реше­ния в области налоговой политики);

Ø   у центрального правительства существуют другие заботы, пе­ревешивающие его сопротивление «напору» регионов (например, победа на следующих выборах, стремление удержать свою партию у власти или завоевать на выборах определенные округа);

Ø   правительство неспособно контролировать или препятство­вать дисперсии власти.

Рассмотрим более подробно модели регионализации в некото­рых государствах — членах Европейского союза — Италии, Фран­ции, Испании, Великобритании.

1.                  Территориальная структура Италии в своем современном виде была конституирована в 1970 г. (регионы особого статуса, среди которых Сардиния, Сицилия, Южный Тироль, были выделены ранее). Каждый регион имеет избираемую населением региональ­ную ассамблею, которая, в свою очередь, избирает исполнитель­ную власть (правительство) во главе с президентом региона. Со­гласно ст. 117 Конституции страны региональные правительства несут ответственность за выполнение ряда функций (туризм, по­литика в области культуры и экологии, региональный транспорт, некоторые аспекты сельскохозяйственной политики и политики в области образования), другие функции могут быть делегированы регионам центральным правительством (ст. 118). По большей час­ти деятельность правительств состоит в реализации политических решений, принимаемых в Риме. Центральное правительство обла­дает правом наложить вето на любое решение региональной ас­самблеи и распустить ее. В отличие от федеративных политичес­ких систем итальянские регионы не имеют прямого представи­тельства в национальном парламенте.

В последние годы итальянские регионы показывают растущее желание и способности формулировать и артикулировать свою новую роль в итальянском политическом процессе. Однако надо учитывать, что итальянские регионы — это искусственные конст­рукции. В отличие от регионов со специальным статусом они не имеют исторических корней, а их границы часто не совпадают с границами региональных сообществ[14].

Политическая жизнь в регионах сильно зависит от партий, ко­торые воспринимают региональные выборы как некую стадию на­циональной политической конфронтации, где специфические ре­гиональные вопросы практически не играют роли в ходе предвы­борной борьбы. Поэтому регионы испытывают затруднения в развитии своей политической культуры. А если регионы полити­чески слабы, то они, соответственно, слабы и в формулировании и проведении собственной политики.

К середине 1970-х годов по всем регионам Италии избиратели и местная элита выступали активными сторонниками региональ­ных реформ[15]. С 1980-х годов отмечен поток инициатив со стороны северных и центральных регионов касательно изменения их роли в национальном политическом процессе. Первое важное предло­жение «регионального фронта» было озвучено в 1991 г. в декла­рации «К новому статусу региона». Предложение включало:

Ø  тре­бование расширения полномочий регионов;

Ø  четкое разграниче­ние полномочий между центром и регионами;

Ø  прямое участие представителей регионов в законодательном политическом про­цессе на национальном уровне через палату регионов или парла­ментский комитет;

Ø  расширение финансовой автономии регионов.

Предложение вызвало конфликт между центром и ре­гионами. Группа регионов потребовала роспуска министерств, вмешивающихся в компетенции регионов. Кроме того, регио­нальные власти решили не участвовать в работе Постоянной конференции «государство — регионы», консультативном органе, связывающем регионы и центральное правительство. В это же время в регионах идет активное развитие нового класса регио­нальных политиков.

Конфликты продолжались и в 1992—1993 гг. Регионы выступи­ли с «Хартией регионов Италии», требуя включения принципа субсидиарности в Конституцию страны. По результатам референ­дума (апрель 1993 г.) были распущены министерства сельского хо­зяйства и туризма. Так, начало 1990-х годов отмечено подъемом итальянского регионализма, где большую роль играли этнические, лингвистические и культурные факторы. Однако основной причи­ной регионализма как фокуса политических дебатов стали успехи новых политических сил — итальянских лиг (особенно в Ломбар­дии) на региональных выборах.

До последнего времени роль регионов была опосредована их способностью устанавливать неформальные по большей части отношения с соответствующими министерствами, которые не­посредственно участвовали в интеграционных процессах в ЕС. Дело осложнялось тем, что подобных министерств было не­сколько, причем их функции часто пересекались. Сейчас ре­гионы настаивают на установлении прямых контактов с инсти­тутами ЕС. Этот процесс уже развивается, причем центральное правительство вынуждено принимать эту ситуацию. Правда, от­ношения устанавливаются скорее на стадии реализации полити­ческих решений, нежели на стадии принятия решений. Некото­рые регионы учреждают специальные комитеты по делам ЕС. В комитеты входят представители местных властей, университе­тов, ассоциаций и союзов предпринимателей, европейских дви­жений. Их задача — консультировать региональные власти по вопросам интеграции.

Надо отметить, что северные и центральные регионы проводят гораздо более активную политику, играют ведущую роль в лобби­ровании местных экономических интересов. Таким образом, итальянский регионализм встречает два рода трудностей:

Ø  чрезмер­ная роль национальных отраслевых министерств

Ø  и парадоксаль­ное поведение итальянского Юга, регионы которого более всего нуждаются в мероприятиях региональной политики ЕС, однако проявляют меньше всего инициативы. Жители Юга не показыва­ют серьезного интереса к регионализму, они больше доверяют центральному правительству и традиционным партиям. Если эли­ту северных регионов больше заботит принятие новых норматив­ных документов, то элиту южных регионов — распределение фи­нансовых потоков.

Тем не менее, регионализация итальянской политики и общест­венной жизни в целом состоялась. При этом надо отметить, что «регион» вытеснил «провинцию» из политической иерархии стра­ны. Согласно результатам 20-летних полевых исследований Р.Патнэма новые региональные институты трансформировали местную политическую культуру, в свою очередь особенности этой культуры повлияли на функционирование политических ин­ститутов. В регионах очевидна тенденция к идеологической депо­ляризации и усиление прагматических ориентаций. Процесс дос­тижения консенсуса на региональном уровне стал гораздо более мягким и отлаженным, нацеленным на компромисс. Озабочен­ность «радикальным социальным обновлением» сменилась озабо­ченностью в отношении административной эффективности и профессионального уровня — произошла смена институциональ­ных приоритетов[16]. Новые региональные институты 1970-1980-х гг. развивали и поощряли толерантность и прагматизм, нацеленность на конечный результат.

Еще одним важным итогом исследований явилась крепнущая аутентичность и автономия региональных институтов, что про­явилось, в частности, в растущей независимости региональных советников от местных партийных лидеров, стремлении первых проводить собственную линию. В целом население и лидеры местных общин довольны доступностью и несравненно боль­шей открытостью региональных администраций по сравнению с национальной. Однако имеются и крупные проблемы, связан­ные с недостаточной подготовленностью персонала, их непрак­тичными и несогласованными действиями[17]. Многократно от­мечена управленческая некомпетентность региональных вла­стей. Помимо этого, региональные реформы обострили диспропорции между Севером и Югом; реформы имеют разный эффект в этих частях страны.

В последние десятилетия Италия значительно продвинулась по пути регионализации и децентрализации. Регион стал одной из основных территориальных единиц итальянской политики. Ре­гиональные институты относительно глубоко укоренились в Ита­лии и оказали серьезное воздействие на политическую культуру страны. Региональные правительства стали лабораториями поли­тических инноваций, во многом определили «новый способ делать политику». Италия не превратилась в федерацию, поскольку по­литический и конституционный статус ее регионов несравним со статусом, например, германских земель. Однако было справедли­во отмечено, что различие унитарной и федеративной системы есть не дихотомия, но континуум. Утверждение общественной легитимности региональных институтов — это процесс, требую­щий определенного времени.

2.                  Во Франции система административных регионов сложилась после того, как декреты 1950—1960 гг. были существенно измене­ны по закону 1972 г., который создал систему региональных сове­тов (сейчас их насчитывается 26, включая заморские)[18].

Первые прямые выборы в советы состоялись, однако, только в 1986 г., до этих пор советы состояли из депутатов национального парламента и представителей от органов местного самоуправления данной территории. Регионы обладают значительными полномочиями в таких сферах, как образование и профессиональное обучение, экология, программы экономического регионального развития. Тем не менее, финансовые ресурсы их невелики (особенно по сравнению с органами местного самоуправления), так что они представляют собой лишь административный уровень без гаран­тированного Конституцией статуса. Недостаточная значимость регионального уровня определяется, в частности, тем, что полити­ки предпочитают бороться за офисы органов местного самоуправ­ления, а не за позицию регионального уровня.

Несмотря на то, что во Франции процесс децентрализации име­ет уже многолетнюю историю, исследователи отмечают слабость французских регионов. Их компетенции и финансовые ресурсы остаются недостаточными, регионы слабо консолидированы, политики регионального масштаба не оказывают существенного влияния на формирование общественного мнения. Тем не менее, региональные реформы все-таки привели к некоторым сдвигам в отношениях между центром и регионами.

Так, 1972 г. ознаменовал конец традиционной системы управления, законы 1982, 1983 и 1986 гг. усилили регионы по­средством расширения их компетенций и ресурсов, а также обеспечили им политическую легитимность прямыми выбора­ми[19]. Реформы передали регионам новые компетенции в таких сферах, как планирование, экономическое развитие, образова­ние, профессиональное обучение. В задачи региона входит так­же стимулирование и координация регионального развития, не нарушая при этом прав департаментов и коммун, которые не подлежат контролю региона. Согласно закону 1986 г. регио­нальные советы избираются по пропорциональной системе. Надо отметить, однако, что избирательные кампании практиче­ски не содержат региональных сюжетов, за исключением выбо­ров в Бретани, Стране Басков, на Корсике.

Интеграционные процессы в Западной Европе оказывают влияние на регионализм во Франции в двух отношениях:

Ø  цен­тральные регионы, где региональная идентичность изначально слабее, усиливаются посредством интеграции;

Ø  пе­риферийные регионы слабо затронуты интеграцией и полагаются на переговоры с центральным правительством для усиления своей автономии.

В этом отношении французский регионализм имеет общие черты с итальянским. Так же как и в Италии, периферийные регионы отличаются апатией, слабо участвуя в европейских политических дебатах. Парадоксально то, что периферийные регионы, получающие средства от фондов ЕС, отличаются тем не менее наибольшим равнодушием или даже враждебностью к европейской идее — фактически это оппозиция интеграции, выраженная в террито­риальной форме.

На национальном уровне регионы действуют как группа дав­ления, прежде всего через своих наиболее авторитетных пред­ставителей. И все-таки политическая вовлеченность регионов остается слабой. Маститые региональные политики уступают место более молодым, имеющим меньшее влияние на централь­ное правительство. Политическая база регионализма остается нестабильной и ограниченной.

3.                  В Испании, в отличие от Франции, история распорядилась иначе: страна никогда не была исторически сложившимся цен­трализованным государством, она всегда отличалась правовым, политическим и культурным плюрализмом. Испанская история содержит периоды усиления и ослабления централизации. Так, первая современная Конституция Испании 1812 г. означала ко­нец (по крайней мере, временный) исторического испанского ре­гионализма, создав унитарный территориальный порядок и уни­тарное управление, разделив страну на пятьдесят провинций. Конституция первой Испанской Республики от 1873 г., сущест­вовавшая совсем недолго, напротив, превратила страну в федера­тивное государство, в котором семнадцать государств, среди которых Куба и Пуэрто-Рико, формировали испанскую нацию. Федеративное испанское государство состояло из трех уровней: муниципалитетов, регионов-государств и самой федера­ции — республики.

По мнению экспертов, первая республика оказалась столь недолговечной, в частности, потому, что слишком радикально разрешила проблемы территориального порядка. В 1876 г. но­вая Конституция восстановила централизованное государство в стране.

Первой Конституцией, удовлетворившей по крайней мере отчасти требования исторических испанских регионов, стала Конституция II Республики в 1931 г. Согласно этому документу было создано так называемое интегральное государство, кото­рое в целом имело унитарный характер, однако открывало воз­можность развития некоторой автономии для каталонской, ба­скской и галисийской территорий. Так, уже через год был при­нят Статут Каталонии, через пять лет — Статуты Страны Басков и Галисии (последний так и не вступил в силу из-за на­чавшейся Гражданской войны 1936—1939 г.). После ее оконча­ния режим генерала Франко укоренился на базе унитарного централизованного государства[20]. Конституция 1931 г. была, по сути, компромиссом между традиционным централизованным государством и автономистскими устремлениями отдельных частей страны. Государство Франсиско Франко было определе­но как «сообщество судьбы», государственное единство было признано высшим приоритетом, в соответствии с этим государ­ственная власть была организована строго иерархически снизу доверху.

Переход к демократии в Испании начался в 1976 г., при этом Конституцию 1978 г. отличало стремление дать ответы на вызовы регионализма; Основной закон страны предоставил возможность не только отдельным, но всем территориям полу­чить доступ к широкой законодательной и институциональной автономии.

Новая модель территориального устройства полу­чила название Государства автономий. Крайне важно отметить то, что Конституция Испании не устанавливает ни число, ни названия автономных сообществ, но лишь обозначает пути для того, чтобы отдельные провинции или их объединения могли такие сообщества создавать (это право было реализовано все­ми провинциями, и Испания имеет сейчас в своем составе 17 автономных сообществ). Конституция также не определяет уровень полномочий каждого автономного сообщества, огра­ничиваясь лишь списком полномочий и определяя два воз­можных пути достижения автономии: быстрый, предусмотрен­ный для исторических регионов и позволяющий сразу полу­чить максимальный уровень полномочий, и медленный, когда регионы расширяют объем полномочий постепенно, по мере готовности.

Таким образом, в Испании всегда в той или иной мере наличе­ствовал политический и культурный регионализм, всегда сущест­вовали особые исторические территории. История страны есть в данном отношении история колебаний, подвижек между центра­лизмом и регионализмом.

В 1983 г. Конституционный суд страны официально назвал Испанию «государством автономий», с тех пор это название используется в литературе, хотя не является единственным. Так, Томас Рамон Фернандес Родригес называл свою страну «унитарным региональным государством», это название ясно отражает достигнутый в Испании компромисс между концеп­тами унитарного государства и политическими амбициями регионов.

4.                  В англосаксонских странах процесс перераспределения власт­ных полномочий носит название деволюции[21].

В Великобрита­нии, которая является унитарным государством, этот процесс имеет асимметричный характер и относится к перераспределе­нию полномочий между Лондоном, с одной стороны, и Шот­ландией, Уэльсом и Северной Ирландиейс другой. Термин получил широкое распространение в конце 1970-х гг., когда впер­вые было предложено учредить парламентские ассамблеи в двух регионах. Итогами длительных дискуссий о характере деволю­ции в стране стали проведенные в 1997 г. референдумы в обоих регионах относительно образования региональных парламентов. Первые выборы в парламенты Шотландии и Уэльса были про­ведены в 1999 году.

В США проблема деволюции или «революция деволюции» — расширения полномочий штатов за счет федерального правитель­ства — тесно связана с проблемой трансформации модели амери­канского федерализма. В начале 1980-х гг. Р.Рейган выступил с кон­цепцией «нового федерализма», в дальнейшем, уже после его ухо­да, тема деволюции получила развитие в разработанном республиканцами документе «Контракт с Америкой», в котором трансформация федерализма выступала в качестве важнейшего политического приоритета. Однако парадокс «деволюции по-американски» состоит в том, что в рамках созданной в США федера­тивной системы никакое радикальное перераспределение власти невозможно. Важнейшим условием деволюции выступает наличие иерархической властной системы, вертикально организованных отношений между центром и регионами, американский же феде­рализм этого не допускает, поскольку и Соединенные Штаты в целом, и каждый штат в отдельности являются суверенными по­литическими образованиями.

Таким образом, помимо политической риторики, деволюция в США в 1990-е гг. материализовалась лишь в двух конкретных меро­приятиях:

Ø  конгресс отменил общефедеральные стандарты скорос­ти на автомагистралях

Ø  и расширение свободы штатов в использо­вании федеральных целевых грантов.

Что касается тенденций, то исследователи выделяют следующие тенденции «в сторону дево­люции»:

Ø   ориентация Верховного Суда США на защиту прав штатов;

Ø   ослабление бюджетного давления на штаты;

Ø   опережающий рост численности работающих по найму на штаты и муниципалитеты по сравнению с ростом численности фе­деральной бюрократии.

5.                  Оценки российской регионализации — одной из существен­ных характеристик посткоммунистической России — полярны: от восприятия ее как нормальной реакции общества на совет­ский сверхцентрализм до признания ее итогом формирования на территории страны неофеодальных региональных политичес­ких режимов. Очевидно, однако, что лавинообразный рост российского регионализма превратился в 1990-е г. в политиче­скую проблему, которая, в свою очередь, явилась следствием фундаментальных системных сдвигов на рубеже 1980-1990-х гг. Та­ким образом, системный кризис в России может быть описан, в частности, через процессы развивающейся регионализации государства и хаотической политической и экономической де­централизации.

Отметим, что регионализация не была абсолютно новым фе­номеном для России. Так, в ходе советской истории выделяются два цикла регионализации «по-советски» (внедрение территори­ального принципа управления экономикой):

Ø  в конце 1920-х гг. (нэ­повская практика местного хозяйствования на базе огромных по площади «административно-экономических областей»)

Ø  и в 1950-е гг. (хрущевские совнархозы и территориальные комплексы).

Однако индустрия и военно-промышленный комплекс не вписывались в рамки регионов, уже поэтому советская регионализация — чисто экономического характера, естественно, — была изначально ущербной и не состоялась.

На рубеже 1980-1990-х гг. требования экономической регионали­зации (прежде всего регионального хозрасчета) со стороны со­юзных республик переросли в экономический (отказ от уплаты налогов союзному центру), далее — в политический сепара­тизм[22]. Попытки союзного центра «умиротворить» республики посредством экономической регионализации оказались запозда­лыми и не смогли предотвратить территориальную дезинтегра­цию Советского Союза.

Важнейшие характеристики российской регионализации 1990-х гг.:

1) ее лавинообразный, стихийный характер, что ста­ло возможным в силу правового вакуума на федеральном уровне и политического кризиса самого федерального центра;

2) ее этниче­ский характер, поскольку этнические различия оставались в СССР одним из ключевых факторов культурно-территориальной дифференциации.

Таким образом, «пионерами» российской по­литической регионализации стали крупные, экономически и по­литически мощные республики — Татарстан и Башкортостан. Ре­гионализация стала одной из причин усиления неоднородности, фрагментированности российского пространства.

Следует различать внутренние и внешние причины развертыва­ния процессов регионализации в России в начале 1990-х гг.

К внутренним причинам относятся слабость федерального центра, разрушение вертикально организованной системы политическо­го, хозяйственного и идеологического контроля, децентрализа­ция общественной жизни, экономический кризис, с другой сто­роны — быстрое развитие и усиление региональных элит, обост­рение межнациональных отношений, наконец — сам фактор разнообразия российских регионов.

Внешние причины регионали­зации страны складываются из:

а)         геополитических и геоэкономических факторов (географичес­кого положения региона, его ресурсов, близости к коммуникациям, внешнеэкономических и внешнеполитических предпочтений);

б)         военно-стратегических факторов (военные альянсы, воен­ные конфликты вблизи российской территории, характер разме­щения иностранных вооруженных сил), влияющих на развитие приграничных регионов;

в)         территориальных и этнических конфликтов, которые также оказывают мощное воздействие на развитие российских пригра­ничных регионов[23].

С 1999-2000 гг. берут начало новые процессы:

1) экономическая и политическая рецентрализация России, падение роли регионального фактора в российском политическом пространстве. Оценить итоги этого пока еще незаконченного цик­ла крайне трудно, очевидно, однако, что подобная дерегионализация чревата опасностью резкого усиления центробежных тенден­ций при любом ослаблении федеральной власти;

2) «новая регионализация» России, суть которой в потере ад­министративными регионами политической, экономической и социально-культурной активности и формировании новых «культурно-экономических» регионов, ориентированных на пе­реход к постиндустриальной экономике, границы которых не совпадают с внутренними административными границами. «Новая регионализация» не замыкается границами России, в данном случае страна выступает как участник современного ми­рового процесса[24].

Литература

Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: МГИМО (У); РОССПЭН, 2006. С. 39-53.

Княгинин В., Щедровицкий П. На пороге новой регионализации России // Россия между вчера и завтра. Под ред. В.Преображенского, Д.Драгунского. М., 2003.

Магомедов А. Мистерия регионализма. М., № 114, 2000.

Макарычев А.С. Влияние зарубежных концепций на развитие российского регионализма // Сравнительный регионализм: Россия – СНГ – Запад. Н.Новгород, 1997. С.97-129.

Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. М., 1996.

Трейвиш А.И., Артоболевский С.С. Введение: что такое регионализация и как с ней бороться // Регионализация и развитие России. Под ред. А.Трейвиша, С.Артоболевского. М, 1999.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.43-52.

Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. С.31-58.

 

[1] При этом концентрация и внутренняя интеграция считаются родственными, но не тождественными понятиями.

[2] Макарычев А.С. Влияние зарубежных концепций на развитие российского регионализма... С. 97-129.

[3] Amery J. Notwendigkeit, Ideologie — oder Ersatzrevolution? Randnotizen zum Thema Regionalismus. In: Frankfurter Rundschau, 23.07.1977.

[4] Трейвиш А.И., Артоболевский С.С. Введение: что такое регионализация и надо ли с ней бороться. В сб.: Регионализация... С. 5.

[5] Таксономия – теория классификации и систематизации сложноорганизованных областей действительности, имеющих обычно иерархическое строение (органический мир, объекты географии, геологии, языкознания, этнографии и т.д.).

[6] Этноценозустойчивая сложно-компонентная система «этнос-ландшафт», вырабатываемая в процессе адаптации этноса к геобиоценозу своего «кормящего» ландшафта. Единство системообразующих связей в этноценозе, соответствующий им характер традиционного природой пользования полагают активную координацию мер, направленных на сохранение природной среды обитания («кормящих» ландшафтов) и достижение устойчивого демографического и социально-экономического развития этносов.

[7] Месторазвитием, или родиной этноса, является неповторимое сочетание элементов ландшафта, где эта этническая общность впервые сложилась как энергетическая система. Далеко не всякая территория может оказаться месторазвитием.

[8] Перцепция – восприятие.

[9] Паттерн – англ. pattern — образец, шаблон, система.

[10] Генерализация – подчинение частных явлений общему принципу.

[11] Административно-территориальное деление Б. Родоман считает самым универ­сальным видом узловой районизации (районирования). Представляя собой "плоскую" тер­риторию с ясными границами, административные единицы в то же время построены по узло­вому принципу, так как представляют собой систему административных центров разного порядка.

[12] Квантификация – количественное выражение качественных признаков.

[13] Bullmann U. The Politics of the Third Level. In: The Regional Dimension of the European Union. Ch. Jeffery (ed.), London, 1997. P. 9-10.

[14] Desideri С. Italian Regions in the European Community. In: The European Union and the Regions. B.Jones, M.Keating (Eds.). Oxford, 1995. P. 66-67.

[15] Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. М., 1996. С. 37—38.

[16] Патнэм Р. С. 47-49.

[17] Здесь необходимо отметить большие различия между Севером и Югом стра­ны в подходе к проблеме эффективности региональных правительств. Так, если в конце 1980-х гг. на Севере почти все региональные правительства удовлетворяли своих граждан, то на Юге — не удовлетворяло ни одно.

[18] European Politics Today. G.K.Robepts (Ed.) Manchester, 1997. P. 262-263.

[19] Balme R. French Regionalization and European Integration: Territorial Adaptation and Change in a Unitary State. In: The European Union and the Regions. B.Jones, M.Keating. P. 168-169.

[20] Писарик Г.Э. Испанская модель территориального устройства: государство автономий. В кн.: Система автономий как модель укрепления институтов. М., 2003. С. 46.

[21] Традиционно «деволюция» является понятием из области права и означает передачу права, ответственности, имущества от одного лица другому. В политичес­ком смысле под деволюцией подразумевается процесс передачи власти от центра на региональный или местный уровень (вариант регионализации).

[22] Трейвиш А.И. Региональное развитие и регионализация России: специфика, дилеммы и циклы. В сб.: Регионализация... С. 50-51.

[23] См.: Сергунин А.А. Внешние факторы регионализации России. В сб.: Срав­нительный регионализм... С. 130—149.

[24] Авторы данной концепции рассматривают регионализацию как процесс про­странственной организации страны. Подробнее об этом см.: На пороге новой ре­гионализации России: Доклад. Н.Новгород: Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа, 2001. 123 е.; Княгинин В., Щедровицкий П. На пороге новой регионализации России. В сб.: Россия между вчера и сегодня. Под ред. В.Преображенского и Д.Драгунского. М., 2003. С. 84—107.