Лекция 2. Регион как объект (уровень) политического анализа

В данном курсе политической регионалистики регион рассматривается как объект политического анализа. В то же время он может представлять определенный  уровень в зависимости от поставленной задачи.

1.      Регион и территориальная структура

Наиболее общими понятиями в политической регионалистике являются "терри­тория" и "пространство".

Территория — обязательный атрибут государства и любой его части, ее можно определить как участок земной поверхности, занимаемый определенным политиче­ским явлением.

Также в политической регионалистике используется понятие "пространство", которое является производным от географического пространства. Это — несколько более "объемное" понятие, чем территория. Пространство понимается как сово­купность объектов, связей между ними, определенным образом расположенных друг по отношению к другу (следует подчеркнуть, что пространство рассматрива­ется в непосредственном географическом смысле).

Пространство — это не "плоская" территория некого участка земной поверхно­сти, а "объемная" совокупность положений и расстояний. В то же время на практике понятия "пространственный" и "территориаль­ный" часто являются синонимами. Рассуждая о "территориальных" и "пространст­венных" различиях мы обычно имеем в виду одно и то же — характеристику неод­нородности явления в его "территориальной" проекции или "пространственном" представлении.

Для описания структуры территории (пространства) используются много­численные частные понятия. Среди них ареал, регион, район, область, провинция, зона, пояс, край, страна, четкое различение которых весьма затруднительно. Следует иметь в виду, что в каждом языке есть свой набор понятий, характеризующих ячейки территориальной структуры (геоструктуры). Поэтому по­пытка их концептуализации для русского языка приведет к семантической несо­вместимости политической регионалистики в России и других странах.

В различных географических дисциплинах одни и те же понятия имеют совершенно разное значение, что связано со сложившимися традициями и част­ными, узкоспециализированными концепциями.

Необходима осторожность в использовании терминов, чтобы обеспечить их элементарную совместимость хотя бы с англоязычными текстами. Например, ис­пользуемые в русском языке понятия "регион" и "район" имеют различное проис­хождение. В то же время в английском языке они просто не различаются. У нашего понятия "ареал" есть кажущийся английский аналог "area", который на самом деле не столь сильно отличается от понятия "region". Перевод русского понятия "страна" на английский язык как "country" может оказаться просто некоррект­ным. Понятие греческого происхождения "зона" на языке оригинала означает "пояс". Кроме того, понятие "регион" в разных государствах используется для опи­сания вполне конкретных и свойственных только этому государству явлений. На­пример, в Канаде, которая административно делится на провинции, принято гово­рить о четырех регионах, под которыми подразумеваются Квебек, Онтарио, Запад­ный и Атлантический регионы. Таким образом, не следует стремиться к строгому различению тех обозначе­ний территориальной структуры, которые бытуют в русском языке.

Можно использовать синонимичные понятия "территориальная структура" и "гео­структура" при описании политической и любой другой неоднородности (дифференциа­ции) территории (пространства).

Однако политическая регионалистика безусловно нуждается в системати­зации терминов, обозначающих элементы (ячейки) территориальной структуры. Ведь само понятие "регионалистика" образовано от одного из таких терминов.

Наиболее важными терминами из этой группы следует считать "регион", "район" и "ареал".

Регион это "безразмерное" понятие. Оно может использоваться для обо­значения любого участка земной поверхности, обладающего набором специфиче­ских свойств. Регион — это целостность и одновременно часть целого.

Родственным региону понятием является "ареал". По определению Б. Ро-домана, "ареал в самом широком смысле слова — это определенная ограниченная пространственная часть какого-либо объекта или, что то же самое, определенная часть пространства". В соответствии с таким определением "ареал" — это самое общее "безразмерное" понятие.

В то же время, если следовать сложившимся традициям, понятие "ареал" имеет свою сферу применения. Оно заимствовано из биогеографии, где использо­валось для обозначения границ распространения растений и животных. Поэтому, например, в учебнике по регионоведению ареал определяется как область распро­странения любых явлений. Однако при таком подходе получается, что одно понятие ("ареал") определяется через другое ("область"). По сути, речь идет о двух взаимозаменяемых понятиях — "ареал" и "область[1]", служа­щих для обозначения территории, на которой распространено определенное явле­ние. Поэтому когда мы говорим ареал, то, как правило, указываем, что это ареал чего-то, распространения какой-то характеристики. Хотя возможен и подход Б. Ро-домана, который оперирует ареалами "вообще" как специфическими участками земной поверхности (тогда понятия "ареал" и "регион" практически сливаются).

Наиболее строгое и целостное определение понятия "регион" можно найти в известном словаре Э. Алаева. Согласно этому определению, регион — это "тер­ритория, по совокупности насыщающих ее элементов отличающаяся от других территорий и обладающая единством, взаимосвязанностью составляющих эле­ментов, целостностью, причем эта целостность — объективное условие и законо­мерный результат развития данной территории". Анализ этого опре­деления позволяет сделать вывод о том, что регион — это определенный комплекс явлений (элементов), который характеризуется условным единством и целостно­стью. Регион — это ни в коем случае не "пустая" площадка, очерченная некой границей.

Регион — это наиболее удобное и содержательное понятие, с помощью ко­торого можно обозначать территорию, выделенную нами по определенным призна­кам и отделенную по этим признакам от другой территории (т.е. другого региона).

"Безразмерность" понятия "регион", его применимость для территорий совершенно любого размера и масштаба нуждается, тем не менее, в определен­ных оговорках, важных для политической регионалистики. Понятие "регион" ак­тивно используется в геополитике, в международных отношениях, где им обозна­чают крупный территориальный блок (например, Азиатско-Тихоокеанский реги­он). В геополитике регион рассматривается как часть самого крупного территори­ального целого, всего общемирового политического пространства[2].

Необходимость проведения границы между геополитикой и политической регионалистикой заставляет нас ввести понятие "регион", используемое непо­средственно в последней. Исследование государства как территории, которым занимается политическая регионалистика, предполагает, что государство имеет тер­риториальную структуру, т.е. делится на регионы. Регионы, которыми оперируют геополитика и исследования международных отношений, с точки зрения общей пространственной таксономии могут быть названы макрорегионами. Макрорегио­ны по своему положению в иерархии территориально-политических объектов, размеру и масштабу находятся на более высокой ступени и остаются за рамками научного интереса политической регионалистики.

В политической регионалистике регион следует рассматривать в узком и широком смысле этого понятия.

В узком смысле политический регион — это административная единица пер­вого субнационального уровня. Из этого ни в коем случае не следует, что политиче­ская регионалистика занимается только административным делением государства. Политико-административный регион первого порядка[3] является главной фор­мальной (т.е. официально определенной в законодательстве) ячейкой политиче­ского пространства в любом государстве. Поэтому он может быть наиболее удоб­ным объектом исследований, но не обязательно.

Кроме того, мы можем ввести понятие "субрегион", используя приставку "суб-" для обозначения более низких иерархических уровней территориальной структуры. Тогда субрегион будет означать административную единицу второго субнационального уровня.

В широком смысле политический регион (далее — просто регион) пред­ставляет собой часть государственной территории, которая характеризуется опре­деленными политическими качествами и характеристиками:

Ø   Регион может быть формальным, т.е. существовать де-юре, являясь, на­пример, административной единицей;

Ø   Регион может быть неформальным, тогда его существование определяет­ся, например, самими учеными на основании специальных исследований терри­ториальной структуры по тем или иным политическим характеристикам (и тогда по поводу его существования и границ возможны научные споры).

Следует заметить, что политическая регионалистика активно пользуется од­ним важным допущением. Регион воспринимается как активная политическая единица, как политический актор. Поэтому говорят о том, что регион "голосует", "принимает решение", "выступает за..." и т.п. Конечно, реальными политически­ми акторами являются не сами территории, а жители, местные элиты, граждане, объединенные в территориальные сообщества. Политическая регионалистика рас­сматривает регион как локализованное социально-политическое сообщество, т.е. группу людей, проживающих на определенной территории. Такую группу называ­ют региональным, или территориальным сообществом, которое по определен­ным признакам признается условно единым, т.е. имеющим общие (точнее, до­минирующие) политические интересы. Такие политические интересы называют региональными. Дискурс, в котором регионы выступают как политические акторы, отстаивая эти интересы, оказывается возможным, хотя и с оговорками. Без оговорок можно говорить о региональных и менее масштабных — локальных сообществах.

Также нужно с большой осторожностью относиться к попыткам определять прямое влияние географического положения объекта на его политические роли и поведение. Явно устарел географический детерминизм, который выводил полити­ческие явления из природно-климатических особенностей местности. Но нельзя отрицать тот факт, что климат когда-то очень сильно влиял на политическую куль­туру, и рудиментарные взаимосвязи этих явлений сохраняются до сих пор в виде традиций, принятых норм и образцов поведения. В современной науке влияние ге­ографического положения на политические характеристики объекта может опи­сываться с помощью предложенного Б. Родоманом позиционного принципа.

Использование понятия "регион" в широком смысле дела­ет необходимым различение понятий "регион" и "район". Различение это должно быть условным, поскольку в иностранных языках эти понятия зачастую сливаются и обозначают одно и то же. Русский язык дает нам некоторое пространство для маневра, и мы можем отметить нюансы в различиях между понятиями "регион" и "район", исходя из существующих в отечественной науке традиций.

Удобным понятием для обозначения элементов территориальной структуры, имеющих любое происхождение, является "район". В географии районирование — это исследовательская операция, которую осуществляет специалист на основании определенных им критериев. Районирование настолько важно и полезно, что его принято считать "венцом" географического исследования, так как оно подчерки­вает глубину и новизну работы. Если исходить из того, что регион в узком смысле — это формальная административная единица, то тогда районом можно называть любые неформальные территориальные ячейки, определением которых занимают­ся специалисты. При таком подходе российский субъект федерации, т.е. регион в узком смысле слова — это частный случай района, а именно — политико-админи­стративный район первого порядка (первого субнационального уровня).

Районирование опирается на два принципа.

Ø   Принцип условной дискретности. Исследователь делит территорию на час­ти — районы, пользуясь определенным признаком или группой признаков. Про­странство одновременно характеризуется континуальностью (неразрывной про­тяженностью) и дискретностью (делимостью на части). Процедура районирова­ния — это экспертный выбор в пользу дискретности, предполагающий проведе­ние границы между районами. Это — условная операция, обусловленная теми кри­териями дискретизации, которые использует автор.

Ø   Принцип нестрогого деления. В условиях континуального пространства обычно невозможно провести четкие границы между районами. Нередко такая задача и не ставится. Поэтому в районировании распространена концепция пере­ходных зон — территорий, которые располагаются между районами и характери­зуются сочетанием (смешением) районообразующих признаков. При таком подхо­де выделяют идеально-типические районы с ярко выраженными районообразующими признаками (в географии используется удобное понятие "ядра типично­сти"), а пространства между ними, нередко весьма обширные, рассматривают в качестве переходных зон.

В то же время следует учитывать, что в российской практике понятие "район" имеет свой узкий формальный смысл, связанный с административным делением. Районами у нас принято называть административные единицы субрегионального уровня, на которые делится субъект федерации (в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении используется общее понятие "му­ниципальный район").

Таким образом, в политической регионалистике нельзя провести четкую границу между понятиями "регион" и "район".

Формальный (формально-правовой) подход подразумевает, что регионами называются политико-административные единицы первого порядка, районами — политико-административные единицы второго порядка. Регион при формальном подходе является базовым понятием[4].

"Исследовательский" подход, напротив, считает более широким понятием "район", поскольку предполагает использование важной исследовательской про­цедуры — районирования. В таком случае регион понимается как формальная тер­риториальная ячейка, в отличие от района, и является особым частным случаем района.

Наконец, необходимо определиться с дополнительными терминами, к числу которых относятся область, зона, край, провинция, страна, округ, пояс и сектор.

Некоторые из этих понятий не имеют повсеместно признанного научного значения и притом являются формализованными в российской практике.

Край и область — это, как известно, административные единицы, один из типов субъектов федерации.

Понятие "провинция" используется как общее для обозначения ад­министративных единиц первого порядка в зарубежных государствах.

Округ явля­ется формальным политическим регионом во многих странах, в том числе в России (например, автономный округ, избирательный округ).

В то же время у этих понятий есть и общетеоретическое значение.

Понятие "область" часто используется в том же смысле, что и "ареал", обозначая территорию распространения определенного явления. Аналогичное значение имеет понятие "зона". В таком смысле понятия "область", ареал" и "зо­на" могут применяться и в политической регионалистике, используясь примени­тельно к какому-то конкретному явлению (т.е. область или зона распространения чего-то).

Кроме того, процедура зонирования может считаться аналогичной проце­дуре районирования (тогда ее результатом становится выделение зон). На прак­тике зонирование может рассматриваться как разновидность районирования, предполагающая выделение геометрически относительно правильных форм тер­риториальной структуры. Например, зонированием часто называют районирова­ние, при котором районы выглядят как концентрические круги, расположенные на разном расстоянии от центра (центральной зоны). Это не случайно, ведь в пе­реводе с греческого "зона" означает "пояс". Образцом можно считать выделение концентрических зон в геоурбанистике. Геометрия про­странства может предполагать и секторный паттерн территориальной структуры (секторная модель городского пространства, разработанная Г. Хойтом). Поэтому в определенных случаях в политической регионалистике приме­нимо и понятие "сектор".

Таким образом, в политической регионалистике понятия "зона" и "пояс" могут использоваться для территориальных объектов, сконструированных исследователем в процессе районирования. Тогда они являются разновидностью рай­онов, которые при этом остаются родовым понятием. Зона может быть просто удобным синонимом района или же использоваться для обозначения переходной зоны между районами (или ядрами типичности). При этом различение между зо­ной и поясом может определяться формой района. Под зонами часто понимают районы, имеющие форму концентрических кругов, тогда как пояс представляет собой район протяженной, вытянутой формы.

Понятия "край", "пояс" и "округ" используются в науке реже. Однако надо иметь в виду, что многие частные географические дисциплины работают со своими таксономиями географических объектов, используя в разных сочетаниях все или почти все указанные понятия, а также еще понятие "страна". Для политической ре-гионалистики здесь могут быть применимыми категории культурной географии.

Например, при формальном подходе страна обычно является синонимом государства. Однако возможно расширительное толкование этого понятия, при ко­тором страной называется территория, имеющая хорошо выраженные этнокуль­турные характеристики. Поскольку этнические границы далеко не всегда совпада­ют с государственными, понятие "страна" при культурно-географическом подхо­де отличается от понятия "государства" (и можно говорить, что страны в соответ­ствии с доктриной национализма стремятся стать государствами).

2.      Регион как уровень политического анализа

Регионы являются наиболее обширными подсистемами внутри государств либо транснациональных ареалов. В свою очередь, регионы играют роль макросистемы для локальных (местных) сообществ: городов, сельских районов и т. п. Поэтому объект регионалистики неизбежно включает в себя взаимодействия уровней пространства: глобального, межгосударственного, национально-государственного, регионального и местного.

Региональные политические процессы происходят на следующих уровнях:

1)             Микроуровень – уровень взаимоотношений региона с соседними территориальными единицами в рамках одного государства (субъекта федерации, штата);

2)             Мезоуровень – характеризуется трансграничным сотрудничеством регионов, имеющих общие культурно-исторические, этнические и т.п. характеристики;

3)             Макроуровень – уровень трансграничных регионов. Во взаимодействие вступают национальные государства для реализации общих политических проектов или осуществления совместной политики в областях, затрагивающих их жизненные интересы (Европейский союз, АТР, НАФТА и др.).

Основной пространственной общностью, доминирующей системой, организующей указанные процессы, считалось до не­давнего времени государство-нация. «Со времен Французской ре­волюции национальное государство стало доминирующей, а скоро и почти единственной легитимной формой политической органи­зации, а также основным «двигателем» коллективной идентичнос­ти»[5]. В настоящее время стройная и строгая система националь­ных государств «размывается», идет процесс частичной переда­чи суверенитета на наднациональный и субнациональный уровни. Так, в Западной Европе активно развивается процесс становления европолитии, где, наряду с национальным, леги­тимные уровни правления существуют «выше» и «ниже» уров­ня государства.

С середины 1970-х — начала 1980-х годов в Западной Европе и Америке появился интерес к регионам, регионализму, региональ­ным исследованиям. Оказалось, что региональные подходы пред­ставляют собой наиболее разумный ответ на вызовы европейского и американского территориального разнообразия, ключи к его по­ниманию. Регион — это уникальная, постоянно изменяющаяся ситуация, субъект, который сам себя выстраивает в результате сложной игры коалиций, групп, мест, ценностей, норм. Причем система этих рамок открыта и специфична для каждого региона. Регионы объединяют людей и дополняют друг друга, сосуществу­ют; их корни лежат в глубокой внутренней связи людей с опреде­ленными территориями.

В политическом словаре термин «регион» появился относи­тельно недавно. Первоначально этот термин использовался для определения пространственных общностей разных типов. Так, в географии ис­пользовалось понятие «природный регион» — территория, объе­диненная общими характеристиками климата, рельефа, почвы и пр., — восходящее к трудам Гумбольдта. Позже появляется «эко­номический регион», используемый в работах, посвященных про­цессам индустриализации. В политической лексике термин «реги­он» используется либо для обозначения внутригосударственной административной единицы, либо для обозначения группы госу­дарств. Таким образом, в этом случае регион относится к уровню «выше» или «ниже» уровня государства-нации. Наконец, возника­ет идея «культурного региона» — территории, объединенной тра­дициями, культурой, языком.

Показателен исторический сдвиг в отношении к терми­ну «регион». В конце XIX столетия, когда «регион» появляется в политическом словаре, отношение к нему было преимущественно отрицательным, поскольку политический регионализм, прежде всего французский и итальянский, воспринимался лишь как угро­за национальному единству. Спустя всего пятьдесят лет отноше­ние изменилось кардинальным образом: региональные идентич­ности и политические культуры, региональное политическое представительство становятся признанными темами официально­го дискурса в странах Западной Европы.

Процесс становления региона как одного из важных фокусов политической идентификации, подъема региона в Западной Европе требует пояснений. Перри Андер­сон выделяет три движущие силы его развития:

1)       усиление пространственной неравномерности экономичес­кою развития послевоенного капитализма и развитие феномена «депрессивного региона»;

2)       беспрецедентная культурная гомогенизация в странах За­падной Европы;

3)       европейская интеграция, создание системы коммунитарных институтов и как компенсаторная реакция — укрепление регио­нального измерения европейского политического процесса[6].

В большинстве стран ряд областей принятия решений и осо­бенно непосредственная реализация принятых решений, а также распределение и оказание широкого спектра услуг совершается на субнациональном уровне. Диффузия власти, интеграционные процессы и процессы глобализации находят самые разнообразные ответы в регионах. При этом оказывается, что унитарные центра­лизованные государства труднее адаптируются к новым системам взаимоотношений, новым вызовам и проблемам по сравнению с государствами федеративными и децентрализованными, где суб­национальные единицы пользуются широкими правами.

Регион становится важным уровнем политического действия и диалога, местом, где национальные, наднациональные и глобальные силы встречают местные требования и нужды, региональные и мест­ные сообщества. Регионы играют все более важную роль в нацио­нальном политическом процессе, хотя здесь опыт государств сущест­венно различается. Так, во Франции и Италии региональные струк­туры создаются медленно, зачастую болезненно. Они постепенно набирают политический вес, расширяется объем их полномочий и уровень ответственности. В Германии, напротив, сильная федера­тивная государственность обусловила ведущую роль федеральных зе­мель (регионов) в укреплении регионального измерения интеграции. В США «революция деволюции» ведет к расширению компетенций субъектов федерации — штатов — и проводимой ими политики.

3.      Определение региона

Регион, будучи объектом политической регионалистики, рассматривается как политическое территориальное сообщество на субнациональном уровне в единстве своих институциональных, поведенческих и ментальных аспектов. Регион в данном случае есть политическое пространство, сложившееся исторически на протяжении длительного времени. Вследствие своих свойств регион имеет способность к самовоспроизводству и саморазвитию. Регион складывается на основе и вследствие взаимодействия ряда факторов: территории, природных условий, общности истории и культуры, демографических и социальных показателей, экономической, политической и правовой систем.

Границы между регионами складываются в итоге долгосрочных политических процессов самоорганизации. Важнейшим индикатором региональной принадлежности является территориальная идентичность населения как черта региональной политической культуры. Границы регионов в политологическом понимании не связаны жестко с административно-территориальным делением государства. Они определяются, прежде всего, региональными политическими культурами и складываются на протяжении долгосрочных исторических циклов, поэтому могут не совпадать. Например, историко-культурный регион Швабия в Германии занимает части тер­риторий двух федеральных земель — Баварии и Баден-Вюртемберга. Еще один пример — земля Нижняя Саксония, земля откро­венно искусственная, единство которой не имеет исторических подтверждений. В России исторически и культурно близкие Новгородская и Псковская области являются разными субъектами федерации со своими границами.

По определению С.А. Гомаюнова, границы бывают различного типа: природно-географические, социокультурные (цивилизационные и субцивилизационные), границы социальной активности сообщества. Политические регионы могут объединять части территорий различных государств или ряд административных единиц одной страны либо существовать внутри более обширных административных образований.

Кроме названного, применяются иные методологические определения региона, что влечёт за собой переосмысление всей отрасли знаний.

Экономико-географические определения. Регион как крупная часть экономической системы государства, отличающийся от других природными ресурсами и отраслевой специализацией экономики, способностью к самообеспечению (субсидиарности). Данный подход преобладал в советский период, определял принципы и методы районирования пространства. Вероятно, сам термин «политическая регионалистика» был сконструирован в 1992-1993 гг. создателями Государственного образовательного стандарта по аналогии с экономической регионалистикой, признанной еще в советский период.

Социологический подход. Регион считается социально-территориальной общностью, объединением индивидов на основе единства экономической, политической и духовной жизни. В рамках социологии давно признана субдисциплина — социология территориальных общностей, наиболее близкая к regional science.

Историко-культурный подход. Регион признаётся итогом, «плодом» длительной самоорганизации общества, воспроизводящего из поколения в поколение устойчивые пространственные взаимосвязи. В трактовке историков часто смешиваются, не разделяются категории «регион» и «местность». Например, в современной европейской историографии интенсивно развивается школа «new local history». Но по содержанию речь идёт именно о региональном уровне общества.

Регион в исследованиях международных отношений воспринимается как группа государств либо трансграничный ареал, имеющие сходные признаки и роль в мировой политике. На этой основе применяется термин «региональная система политических отношений», приемлемый и в изучении внутригосударственных ареалов. Глобализация быстро размывает различия внутренних, трансграничных и международных регионов. Но остается принципиальное различие «масштабов» территорий, анализируемых в мировой политике и политической регионалистике. С точки зрения гео- или внешнепо­литическоепонимания региона этот термин относится к целой геополитической зоне, то есть группе стран, которые по ряду пара­метров больше связаны друг с другом, нежели с иными странами. В этом случае речь может идти, скажем, о Центральной и Восточной Европе, Содружестве Независимых Государств или тем более о Ев­ропейском Союзе.

Государственно-правовой подход. Регион отождествляется с субъектом федерации либо административной единицей унитарного государства. Границы региона определяются в данном случае формально-юридически, как и его признаки. Типично мнение Ассамблеи Европейских регионов — неправительственной организации. Регион определён в её Уставе как уровень «правительства, следующего сразу после центрального, с политическим представительством, гарантированным существованием выборного регионального совета или, при его отсутствии, ассоциацией или органом, учреждённым на региональном уровне местными властями на следующем за ними более низком уровне».

Комментируя эту часто цитируемую трактовку, многие исследователи (А.П. Овчинников, Н.П. Медведев, авторы пособия под редакцией В.Г. Игнатова) ставят знак равенства между политическим регионом и субъектом федерации, что не всегда оправдано.

Противоречие трактовок региона не ситуативно, а вызвано коренным различием методологий. Упомянутые авторы подходят к региону с позиций государственной политики и нормативно-правового регулирования. Речь же должна идти совсем об ином — о пространстве реального взаимодействия акторов политики, в т. ч. элит, групп интересов, партий, неинституциональных общностей и др. Т.е., сказывается различие научных традиций и категориального аппарата конституционного права и политической науки. Кстати, в авторитарных режимах регионы не исчезают и не теряют своего значения. Никакое государственное регулирование не может надолго «упразднить» естественную неоднородность территории. Авторитарные режимы создают иной «формат» и ресурсы влияния региональных сообществ, но не более того.

В европейской регионалистике широко распространено определение, данное «Хартией регионализма», принятой Европейским парламентом в 1988 году: регион как гомогенное про­странство, при этом гомогенность устанавливается на основе та­ких критериев как:

Ø  физико-географическая общность;

Ø  этническая, языковая, конфессиональная или культурная общность населения;

Ø  общее прошлое;

Ø  общность хозяйственных структур (хозяйственного профиля).

Важно отметить, что не весь набор указанных критериев дол­жен присутствовать в каждом конкретном случае в обязательном порядке, вполне допустима и преобладающая роль одного или двух критериев. Их совокупность всегда образует неповторимое сочетание, особую региональную ситуацию, особый характер взаимодействия людей и места. Реги­он — наиболее «созревшая часть территории страны»[7].

Схожее определение региона дает американская исследова­тельница Энн Маркузен, добавляя еще один критерий: на про­странственной шкале она располагает регион между городом и го­сударством[8]. Энн Маркузен определяет регион как исторически сложившееся территориальное сообщество, обладающее физической средой, социо-экономической, политической и культурной средой и пространственной структурой, отличной от других крупных террито­риальных единиц — города и нации[9]. Это определение отграничива­ет регионы посредством их контрастов и отличий друг от друга и расположения на пространственной шкале. В отличие от региона город представляет собой особую форму поселения, функции и структура которого не зависят от места расположения, в то время как нация есть особый тип региона, обладающий политическим суверенитетом[10]. Регион, в большой степени, чем другие простран­ственные единицы, является местом встречи человека и природы.

Известный российский географ Л.B. Смирнягин выделяет у ре­гиона два наиболее существенных признака: внутреннюю целост­ность (иное название гомогенности) и специфику, необходимую для различения регионов (очевидно, что границы между региона­ми представляют собой не «волосяные» линии, но скорее широкие полосы, влияние факторов, определяющих один регион, посте­пенно ослабевает и нарастает влияние факторов, определяющих иную региональную ситуацию).

Развивая идею Бенедикта Андерсона, обращенную к нации, ре­гион также можно представить себе как воображаемое сообщество (причем сообщество изначально воображаемое как ограниченное), как «глубокое горизонтальное братство», когда один регион будет отличаться от другогостилем воображения. Однако, если нация, по Андерсону, предстает одновременно как открытое и закрытое (су­веренное) сообщество, то регион — сообщество открытое.

В политической науке регион рассматривается как одна из единиц территориальной структуры национального государства, то есть субнационального уровня, ячейка сетки административно-территориального деления, где действуют региональные властные институты с определенными компетенциями и соответствующими финансовыми ресурсами для их реализации, происходит регио­нальная политическая жизнь.

Административно-территориальные границы превращают регионы в ячейки политического простран­ства. Оле Вевер называет такие регионы «микрорегионами»[11]. По­литический регион, таким образом, может рассматриваться как комплексное взаимодействие между набором идей, установок, по­литических институтов и сил среды. В более общем виде регион можно рассматривать как институт или систему институтов и ор­ганизаций, действующих на определенной территории, представ­ляющей собой фрагмент территории государства.

Понятие регион фиксирует внимание на определенном уровне политических отношений. Это массовый уровень политики, непо­средственно связанный с деятельностью общества, здесь прямо осуществляется взаимодействие власти и населения. С точки зре­ния политической проблематики понятие и сущность региона представляют собой как уровень, так и субъект политики.

Итак, сама многозначность понятия «регион» отвечает слож­ным политическим реалиям, пришедшим на смену модернистского проекта, в котором единственным уровнем политического анализа выступало государство-нация. Таким образом, универсального оп­ределения понятия «регион» не существует; членение пространства на регионы зависит от области исследований и сформулированной задачи.

4.      Основные понятия политической регионалистики

Наиболее характерными для политической регионалистики являются понятия, отражающие суть региона – региональная проблема, регионализм, регионализация, региональность, региональное развитие, региональная политика.

Региональная проблема — проблема, включающая три измерения, три дисциплинарных подхода к региональным иссле­дованиям:

Ø  политическое - исследование проблем регионализма и феде­рализма (в более общем виде дихотомии «центр — периферия»), региональных политических процессов, региональных элит, ре­гиональных политических культур, региональных конфликтов, се­паратизма и пр.;

Ø  экономическое — региональная (экономическая) политика, про­блемы экономической децентрализации, бюджетный федерализм;

Ø  культурное — вопросы регионального самосознания, регио­нальной культуры, регионального характера.

Как видно, «поле» региональной проблемы занято в основном политическими сюжетами. Очевидно, что «разведение» трех изме­рений достаточно условно, региональные исследования, по сути, междисциплинарны, поэтому для каждого исследования можно говорить лишь о ее основном векторе.

При определении регионализма существует два подхода.

1.                  Регионализм как стратегия региональных элит, направ­ленная на расширение ими своих прав (движение «снизу»). Это процесс самоструктурирования общества, политической и эконо­мической мобилизации регионов. Регионализм отвечает регио­нальной стратификации общества и направлен на извлечение пре­имуществ из естественного территориального деления современ­ных обществ. Если в качестве цели выдвигается расширение политических прав, достижение политической автономии, то можно говорить о регионализме политическом, отвечающем регио­нальной стратификации политического пространства. Помимо прочего, регионализм нацелен на сглаживание контрастов между центральными и периферийными регионами, выполняя, таким образом, стабилизирующую функцию. Некоторые авторы называ­ют возникающие структуры неосредневековыми, так как возрождаются новые, плюралистические и более дисперсные формации, напоминающие те, которые существовали в средние века (речь идет, прежде всего, о Ганзейском союзе)[12].

Важно подчеркнуть, что процесс регионализма не тождественен сепаратизму. Регионализм в отличие от сепаратизма нейтрален и не несет в себе деструктивный потенциал. Регионализм, достигая сво­их крайних проявлений, может переходить в сепаратизм, но в этом случае он приобретает новое качество, следовательно, и именовать­ся процесс должен не регионализмом, но сепаратизмом.

Еще совсем недавно понятие регионализма было расплывчатым, невнятным, он понимался как нечто мелкомасштабное, провинци­альное, имеющее весьма ограниченное значение, относящееся к решению второстепенных проблем организации политического процесса внутри государств. Радикальные сдвиги последних деся­тилетий — становление более комплексной, плюралистической, многомерной и многополярной реальности — коренным образом изменили ситуацию и крайне благоприятно отразились на судьбе регионализма: значимость и сила процессов регионализма сущест­венно возросли, движение находит все более разнообразные прояв­ления, «вооружается» собственной институциональной системой.

Регионализм может интерпретироваться по-разному. Так, оче­видно, что необходимо проводить границу между регионализмом как внешнеполитическим курсом или даже совокупностью поли­тических курсов, регионализмом как идеологией государственно­го вмешательства и регионализмом как экономико-политическим сотрудничеством государств, образующих, таким образом, региональные союзы или группировки. Надо отметить, что такое понимание регионализма (сотрудничество между странами и их объединение в блоки) доминировало в первые послевоенные де­сятилетия. В этом случае речь идет о региональной экономической интеграции, рассматриваемой одновременно как состояние и как процесс, а регионализм ассоциируется с протекционизмом в ме­ждународных торговых отношениях. Таким образом, следует раз­делять регионализм глобальный и регионализм локальный.

2.                  Регионализм как разнообразие региональных ландшаф­тов на территории национального государства или наднациональ­ного объединения. В этом случае его следует понимать как регио­нальную дифференциацию.

Регионализацияпроцесс перераспределения властных компетенций, передачи функций от национального на региональ­ный уровень; появление и развитие новых институциональных форм, отвечающих новой роли регионов в процессе принятия ре­шений на национальном и наднациональном уровнях.

Основными факто­рами регионализации в современном мире являются следующие.

Во-первых, глобальные процессы. В современном мире меня­ется соотношение между глобальными и региональными состав­ляющими мировой политики. Если ранее региональные проблемы находились в тени глобальных процессов, то сейчас регионализм оказывает все более заметное влияние на состояние системы меж­дународных отношений. Например, объединение Германии сыг­рало не последнюю роль с точки зрения темпов европейской инте­грации и пересмотре системы военно-политических союзов.

Во-вторых, геополитические факторы. К ним относятся, прежде всего, географическое положение геополитического региона, спектр имеющихся природных и климатических ресурсов и их размеще­ние, инфраструктурные системы, история региона и пр. От комби­нации этих условий зависят и предпосылки, и скорость формиро­вания региона.

В-третьих, экономические факторы. Например, приграничное экономическое сотрудничество играет важную роль в сближении как стран, так и регионов, лежащих по обе стороны границы. Так, экономическое сотрудничество с соседними регионами стало для северо-западных регионов России важным средством выживания в кризисных условиях.

В-четвертых, культурно-религиозные факторы. И здесь значе­ние имеет либо культурно-религиозная общность большого регио­на, которая оказывается дополнительным средством его консоли­дации, либо близость отдельных регионов страны конфессиональ­ному кругу, в основном лежащему за ее пределами (например, близость Татарстана или Башкортостана исламскому миру).

Одно из важных преимуществ политической регионализации А.С. Макарычев видит в сокращении дистанции между политичес­кой элитой и рядовыми гражданами[13].

Следует обратить внимание на то, что не все исследователи разделяют взгляд на регионализацию как на процесс позитивного характера. Скептики полагают, что истории «региональных успе­хов» являются скорее исключениями, нежели правилом, которое заключается в том, что региональные политические институты не слишком способствуют укреплению местной демократии, межре­гиональные диспаритеты усиливаются, регионализация нужна скорее элитам, нежели местному населению. Действительно, этот процесс объективно существует, а значит, должен быть ис­следован со всеми его позитивными и негативными сторонами.

Региональностьтерриториальное измерение интегра­ции, охватывающее все множество существующих (и сосущест­вующих) между различными территориальными общностями се­тей сотрудничества (например, Северный совет, Совет государств Балтийского моря, Балтийский совет и все разнообразные двусто­ронние и многосторонние инициативы, развивающиеся на субна­циональном уровне). Региональность получила особенно яркое выражение в Северной Европе в связи с реализацией концепции «Северного измерения».

Региональность (как, впрочем, и регионализм) не отрицает важности национального государства, не исключает другие формы и уровни управления. Напротив, разные формы — старые и но­вые — существуют параллельно, привнося плюрализм в само по­нятие региональности. Региональность ориентирована на сети, потоки, проницаемые границы. Основными чертами региональ­ности являются множественность структур и уровней управления, множественность акторов, множественность идентичностей.

Региональное развитиединамика социально-эконо­мического развития регионов. В процессе институционализации национальной региональной политики и вовлечения региональ­ных политических элит в ее разработку и имплементацию регио­нальное развитие становится более политизированным.

Понятие региональная политика является наиболее часто употребляемым, так как является предметом политической регионалистики.

5.      Региональная политика

Под региональной политикой понимается сознательная деятель­ность, направленная на оптимизацию размещения экономичес­кой деятельности по территории. Здесь крайне важно отметить принципиальное различие: если в странах Европейского Союза региональная политика — это деятельность именно экономичес­кого характера (то есть региональнаяэкономическая политика regionalpolicy), то российские исследователи, как правило, ис­пользуют этот термин по-другому, вкладывая в него следующее содержание: «политика в отношении регионов» или «региональ­ное измерение политического процесса».

Региональная (экономическая) политика существует на нацио­нальном и наднациональном уровнях. Коммунитарная региональ­ная политика — яркое свидетельство регионализации в зоне ЕС. Зародившись в послевоенные годы в форме мероприятий чрезвы­чайного характера, региональная политика затем приобретает ха­рактер постоянно действующего фактора. Необходимость сглажи­вания региональных диспропорций рассматривается ныне не как второстепенная задача, но как одно из важнейших условий оптими­зации экономического развития. Межрегиональные диспропорции на территории ЕС действительно велики: речь идет о численности населения и его плотности, ресурсно-производственном потенциа­ле, развитости различных секторов хозяйства и инфраструктуры, показателях уровня безработицы и т.д. Понятно, что расширение ЕС на государства Центральной и Восточной Европы сделало эти диспропорции гораздо более острыми. В этом контексте одной из основных составляющих регионализма в ЕС становится поиск ме­ханизмов и путей смягчения этих диспропорций, эффективное рас­ходование средств на мероприятия и программы региональной по­литики. Рассматривая ее эволюцию, видно, насколько более дивер­сифицированными и гибкими становятся ее формы и методы.

Региональная политика в ЕС переживала несколько этапов реформы, последний раз все ее финансовые инструменты были сведены в единую схему, что подразумевает четкое разделение ответственнос­ти. Сегодня региональная политика ЕС базируется на четырех ос­новных принципах:

Ø  концентрации (недопущении распыления средств);

Ø  приоритете для программ, направленных на комплексное развитие территорий;

Ø  принципе партнерства (взаимодействие и со­трудничество всех властных уровней — от местного до наднацио­нального);

Ø  принципе дополнительности (средства для мероприятий региональной политики используются в дополнение к национальным ресурсам, но не вместо них)[14].

Европейский Союз полностью осознал, что без решения проблем регионов, смягчения диспропорций в уровнях социально-экономи­ческого развития между ними полноценное развитие интеграцион­ных процессов, от которого выигрывали бы все регионы, невозмож­но. Более того, в перспективе необходимы региональные мероприя­тия компенсационного характера, направленные на предотвращение негативных последствий для регионов, возникающих вследствие са­мой интеграции. Анализируя статистические данные о динамике израсходованных ЕС средств на региональную политику, отчетливо видно повышение ее роли. Расходы на нее, наряду с расходами на проведение общей сельскохозяйственной политики, стали крупней­шей статьей расходов, далеко потеснив все остальные. В целом мож­но констатировать, что до сих пор региональная политика со своей задачей справлялась: сдерживала нарастание диспропорций и созда­вала предпосылки для конвергенции регионов Евросоюза.

Отдельную область исследований, имеющих крайне важное практическое значение, представляет собой выделение регионов для целей региональной политики (районирование).

В отличие от региональной экономической политики региональная политика (regionalpolitics) находит выражение в двух различных формах.

Во-первых, ее содер­жанием может являться борьба внутрирегиональных политических акторов относительно стратегии развития региона.

Во-вторых, ре­гиональная политика может принимать форму общерегионального политического движения, направленного вовне, на некое внешнее для региона сообщество — другой регион, национальное прави­тельство, внешнюю экономическую силу. В данном случае под ре­гиональной политикой фактически понимаются проявления поли­тического регионализма, политика «снизу», «из региона».

Важно указать, что, наряду с национальным государством, по­литический регион становится базовым понятием сравнительного политического анализа, без которого политическую компаративи­стику уже трудно себе представить. При этом региональный «срез» обладает важным преимуществом. Известный исследователь Арендт Лейпхарт, имея в виду национальные государства, заме­тил, что в распоряжении компаративиста находится «слишком мало случаев». Региональное поле политических исследований не­сравненно шире: в распоряжении исследователей оказывается достаточное для сравнения количество «случаев». Более того, кросс-национальные сравнения не дают исследователю исчерпы­вающего представления о политических процессах, поскольку эти процессы трансформируются от региона к региону, особенно в го­сударствах с обширной территорией и существенным объемом компетенций, находящихся в распоряжении регионов. Соответст­венно, и последствия политических процессов будут неодинако­выми в разных регионах. Компаративный политический анализ должен, таким образом, обязательно включать как кросс-нацио­нальное, так и кросс-региональное измерение.

Фернан Бродель писал, что разнообразие есть непосредствен­ное следствие безграничности пространства, благодаря которой особенности той или иной местности, возникшие в глубокой древности, дожили до наших дней. Могучим нивелирующим си­лам современности не удалось их сокрушить. Поэтому сегодня мы имеем возможность изучать общества «по горизонтали», отграни­чивать регионы, сравнивать их и классифицировать.

Р.Ф.Туровский отмечает, что с понятием "региональная политика" связаны управленческие аспекты в политической регионалистике. Проводя региональ­ную политику, центр стремится управлять региональной структурой, преследуя свои цели, такие, как сохранение общего контура региональной структуры (т.е. границ государства) и определение допустимых параметров региональной фрагментации. Если следовать теории функционализма, центр стремится управлять центростреми­тельными силами, обеспечивая их превосходство над центробежными на всей тер­ритории государства.

Региональную политику необходимо отличать от региональной политической ситуации и регионального политического процесса. Последние характеризуют со­стояние дел на горизонтальных уровнях, в собственно региональных сообществах.

Региональная политика является частью отношений вертикальной иерархии в от­ношениях "центр — регионы", ее субъектом является центр, который ее выраба­тывает и проводит. Таким образом, региональная политика представляет собой субъект-объектные отношения между центром и регионами (в других терминах — инновационным центром и перифериями), центральный уровень является ее субъ­ектом, региональный уровень — объектом. Важно отметить, что региональную поли­тику проводит именно центр, представляющий собой ее активный субъект. Действия самих регионов и политические процессы на собственно региональном уровне не являются региональной политикой в строгом смысле этого слова.

Субъектами региональной политики являются или могут быть практически любые властные структуры в центре, которые хоть как-то занимаются региональной проблематикой. При этом возможны специализированные структуры или подразде­ления крупных структур, для которых региональная политика является главным направлением.

Региональная политика — одно из важнейших направлений внутренней политики государства, наряду с экономической политикой, социальной политикой, нацио­нальной политикой и т.д. Исходя из центр-периферийных отношений, региональная политика представляет собой систему мер, с помощью которых происходит регулирование отношений между центральными вла­стями (государством в целом) и территориями (регионами).

Главное содержание ре­гиональной политики — это разработка и реализация мер по регулированию ре­гионального развития, как политического, так и экономического, в соответствии с определенными на общенациональном уровне политическими целями.

В англоязычной литературе понятию "региональная политика" в его более распространенном варианте лучше соответствует понятие "regional policy", посколь­ку речь идет о политике, как о мерах, действиях определенных политических акто­ров. В то же время необходимо и использование понятия "regional politics", с помо­щью которого можно обозначать всю сложную систему политических действий, имеющих региональный эффект, характерную для данного государства. Если "regio­nal policy" обычно связана с определенными акторами, то "regional politics" — с об­щей ситуацией в государстве (в срезе "центр — регионы") и ее основными трендами.

В соответствии с концепцией баланса отношений "центр — регионы" ре­гиональная политика представляет собой участие общегосударственных структур в создании и изменении этого баланса. Предмет региональной политики, область ре­гулирования, — это "наполнение" территории, т.е. ее политический статус, полно­мочия, экономический потенциал и его реализация.

Под региональной политикой чаще всего понимается государственная регио­нальная политика, т.е. деятельность общенациональных властных структур. При та­ком подходе собственно политика понимается в узком смысле, а именно как го­сударственное управление.

Возможно более широкое понимание региональной политики, определяемое вектором ее направленности. Вектор региональной политики всегда направлен от центра к регионам, а содержание связано с управлением, осуществляемым по вер­тикали. В широком понимании региональная политика представляет собой систему управленческих решений любых политических структур общенационального уровня в отношении своих региональных составляющих. Тогда государственная региональная политика — это деятельность центра в отношении региональных и местных вла­стей. Возможны частные и ведомственные примеры региональной политики — отдельных властных органов общенационального уровня, центральных структур политических партий и т.п. При таком подходе государственная региональная поли­тика это частный случай региональной политики.

Также следует различать имплицитную и эксплицитную региональную по­литику.

Нередко под региональной политикой понимается только ее эксплицитная форма. Речь идет о случаях, когда действия властей официально идентифицируются в качестве региональной политики в документах, нормативных актах.

В то же время региональное содержание есть практически в любой общегосудар­ственной политике. Даже внешняя политика может прямо влиять на регионы, на­пример, способствуя развитию отдельных регионов за счет экспортных связей, решая пограничные споры, организуя приграничное сотрудничество, снимая международ­ную напряженность вокруг зон геополитического риска. Имплицитная региональ­ная политика включает все случаи, когда общенациональная политика любого типа производит значимый региональный (территориальный) эффект. Региональный эф­фект может распространяться или на все регионы сразу, или на отдельные терри­тории. В этой связи также говорят о региональных последствиях "нерегиональных" решений.

Исследование баланса отношений "центр — регионы" просто невозможно без подробного изучения имплицитных форм региональной политики. В противном случае установленный нами баланс будет неполным и неправильным. Очевидно, что управленческие решения, направленные на изменение баланса "центр — регионы", могут приниматься самыми разными властными институтами. Нередко они не учитывают территориальный эффект. Кроме того, в небольших государствах ре­гиональной политики в ее эксплицитной форме может не быть вообще: вся регио­нальная политика как бы растворена в других направлениях внутренней политики, которые входят в классический "обязательный" набор. Региональная политика как отдельное, самостоятельное направление появляется в эксплицитных формах толь­ко в крупных и разнородных государствах. Но все это не означает, что в прини­маемых решениях нет элементов региональной политики, даже если речь идет о самом маленьком государстве. Другое дело, что самостоятельная региональная по­литика представляет собой специально разработанную систему мер, а не простую сумму решений, имеющих территориальный эффект.

При этом политическая регионалистика все же уделяет главное внимание го­сударственной региональной политике, рассматривая при этом как эксплицитные, так и имплицитные ее формы. Региональная политика при таком подходе понима­ется как одно из направлений внутренней политики, которую проводит централь­ная власть в отношении регионов. Частные (партийные, отраслевые, ведомственные) проявления региональной политики рассматриваются в специальных исследованиях.

Квинтэссенцией региональной политики является региональная стратегия государства.

Региональная стратегия — это система наиболее значимых целей и решений государства, позволяющих обеспечить баланс отношений "центр — регионы" на обо­зримую перспективу, стимулировать развитие на всех уровнях территориально-поли­тической иерархии и снизить конфликтность как по вертикали (между центром и ре­гионами), так и по горизонтали (между территориальными сегментами). Другими словами, региональная стратегия — это основы теории и практики региональной политики, проводимой центральными властями. Региональная стратегия нередко является элементом национальной идеологии.

В отличие от внешнеполитических и военных стратегий региональная стра­тегия почти никогда не представляет собой официальный документ. Скорее она вы­является экспертным путем на основе исследований текущей региональной поли­тики (когда становятся ясными долгосрочные цели центральной власти) или же формулируется самими экспертами, стремящимися повлиять на ее развитие. Раз­личные политические силы могут предлагать свои варианты региональной страте­гии, и борьба за эти варианты может стать элементом общей политической борьбы.

В отсутствие региональной стратегии в любом ее виде баланс "центр — регио­ны" становится имманентно неустойчивым, а региональная политика сводится к набору частных, имплицитных тенденций отраслевого и ведомственного характера. В условиях территориально неоднородного государства такая ситуация представляет угрозу его национальной безопасности.

6.      Содержание региональной политики

Региональная политика неизбежно пересекается с другими направлениями внут­ренней политики. Вычленение региональной политики в качестве отдельного на­правления обычно происходит в территориально неоднородных странах, где сложная региональная структура вынуждает центр разрабатывать комплекс специальных мер. При этом по своему содержанию региональная политика может совпадать с другими направлениями внутренней политики, т.е. ее "множество" пересекается с целым рядом других "множеств". Например, регулирование вопросов экономического развития регионов сближает ее с экономической политикой, управление миграцион­ными процессами — с демографической политикой и т.п. Региональная политика определяется не по "отраслевому" содержанию применяемых ею мер, а по целям, связанным с регулированием баланса "центр — регионы". Регулирование же балан­са может проводиться самыми разными методами.

В региональной политике и ее исследованиях широко распространен эконо­мический, или экономико-географический, подход. Он связан с традиционной практи­кой рассмотрения региона как социально-экономического комплекса и понима­ния регионального развития в категориях социально-экономического развития.

В отечественной практике экономический подход восходит еще к советским временам, когда об автономном политическом развитии регионов не могло быть и речи, и регулирование регионального экономического развития составляло прак­тически все содержание государственной региональной политики, по крайней ме­ре, в ее эксплицитной форме.

Однако региональная политика не сво­дилась только к экономике. Так, наряду с экономической политикой важное место занимала национальная политика. Проблематика регионального развития, если рассматривать ее вне рамок марксистского подхода, который преобладал на  советском этапе, также не является чисто экономической и может быть выведена на бо­лее общие проблемы политической децентрализации.

Во времена Советского Союза региональ­ная политика понималась, прежде всего, как принятие целевых решений, а не как обеспечение баланса "центр — регионы". В постсоветской России привычное пони­мание региональной политики трансформировалось в государственное регулирова­ние регионального развития и сглаживание региональных различий. Получилось, что советские традиции понимания региональной политики были дополнены тези­сом о сбалансированности региональных различий, заимствованным из западного опыта развития региональной политики в странах с рыночной экономикой.

В результате редуцирования понятия "региональная политика" последняя нередко превращается всего лишь в территориальную проекцию государственной экономической политики и теряет самостоятельность. Действительно, если ставить перед региональной политикой задачу оптимизации социально-экономического развития неоднородной территории, то это просто одна из задач экономической политики. При таком подходе региональную политику нельзя считать особым, са­мостоятельным направлением внутренней политики.

Поэтому в современных работах встречаются и другие определения регио­нальной политики. Например, коренным отличием региональной политики в некоторых источ­никах признается комплексность. Авторы такого подхода считают задачей регио­нальной политики комплексное решение региональных проблем различного про­исхождения, что, по их мнению, отличает региональную политику от региональ­ных аспектов других государственных политик. Б. Штульберг и В. Введенский, следуя этому подходу, определяют региональную политику как "деятельность ор­ганов государственной власти и управления по обеспечению оптимального разви­тия субъектов Федерации и решению территориальных проблем межрегионального и государственного характера".

В то же время многие авторы считают региональные проблемы и региональ­ное развитие вопросами экономического характера. Экономика воспринимается как основа региональной политики, а не как один из ее рычагов. Например, Ю. Гладкий и А. Чистобаев называют сердцевиной региональной политики реализацию экономических целей и задач государственной власти.

С точки зрения Р.Ф.Туровского, региональная политика — это прежде всего политика, она предполагает принятие политических решений. Ее цели имеют чисто политиче­ский характер. Как уже говорилось, это — оптимизация отношений "центр — ре­гионы" в целостной национальной территориально-политической системе, реше­ние задач централизованного контроля и ограничения контрастности, определение рамок региональной автономии и регионального участия.

Политическое содержание региональной политики определяется по несколь­ким направлениям.

1. Сохранение территориально-политической системы. Это — главный импера­тив региональной политики. Его условно можно назвать геополитическим импера­тивом (поскольку он обеспечивает геополитическую субъектность государства как целостной системы, входящей в глобальную систему более высокого ранга). В духе теории функционализма можно говорить о политике, направленной на обеспече­ние преобладания центростремительных сил над центробежными на всей террито­рии государства. В этой связи региональная политика направлена на сохранение тер­риториальной целостности государства. Это, в частности, предполагает определение регионов, представляющих собой зоны геополитического риска (сепаратистские, по­граничные, спорные территории), и поиск способов их удержания.

2. Контроль и баланс. Также региональная политика решает проблему цент­рализованного контроля за регионами и одновременно — эффективного баланса полномочий и ресурсной базы центральных и региональных властей. Здесь перед разработчиками региональной политики вновь ставится задача найти модель, кото­рая обеспечивала бы преобладание центростремительных сил (что нужно для обес­печения территориальной целостности, т.е. решения геополитических проблем). И одновременно эта модель должна обеспечить социально-экономическое разви­тие регионов и политическую стабильность региональных сообществ, что невозмож­но без должной меры самостоятельности и распоряжения своими ресурсами.

3. Амплитуда неоднородности. Наконец, содержание региональной политики составляет гармонизация отношений по горизонтали, между регионами (в других терминах — территориальными сегментами), что является задачей общегосударст­венного уровня. Речь идет о снижении амплитуды межрегиональных различий и подъеме отсталых территорий за счет целевых решений государства. Конечная цель — выравнивание, а точнее — сглаживание межрегиональных различий. В этой ситуации особенно актуальна постановка вопроса о допустимой региональной контрастности в сферах политики и экономики.

Возвращаясь к экономической сфере, следует признать, что экономические решения, безусловно, играют важнейшую роль в региональной политике. Баланс сил между центром и регионами определяется их ресурсной базой, которая включает в себя финансово-экономический потенциал и возможности по его реализации. Компетенция уровней власти также в значительной степени относится к социаль­но-экономической сфере. Принимая экономические решения, центр может очень эффективно регулировать баланс сил в системе "центр — регионы" как в целом, так и в режиме текущей "тонкой настройки".

Экономическая региональная полити­ка, безусловно, является одним из главных, притом действительно хорошо разработан­ных, направлений региональной политики.

В то же время решения, принимаемые центром с целью регулирования ба­ланса "центр — регионы", могут относиться к другим направлениям и иметь иное содержание, например:

Ø  собственно управленческие аспекты региональной политики: создание и раз­витие властных органов в центре и на местах;

Ø  административно-территориальные аспекты региональной политики: из­менение административно-территориального деления;

Ø  демографические аспекты региональной политики: управление миграцион­ными процессами, которое влияет на численность и структуру населения в регио­нах в соответствии с поставленными государством целями;

Ø  внешнеполитические аспекты региональной политики: воздействие на харак­тер и направленность внешних связей регионов, снижение связанной с некоторыми регионами геополитической напряженности внутреннего или внешнего происхож­дения.

Исходя из такого системного (а не просто комплексного) видения региональ­ной политики ее следует понимать как систему действий общегосударственного цен­тра, направленных на регулирование политических отношений с регионами и на собственно региональном уровне.

Региональная политика всегда зависит от особенностей региональной струк­туры:

Ø  культурно-исторических особенностей государства;

Ø  его физической географии и природных условий;

Ø  экономического состояния и его динамики;

Ø  внешних геополитических вызовов.

Нередко региональная политика конкретного государства в значительной степени посвящена решению частных проблем, имеющих в то же время огромное значение для общегосударственного развития. Например, это может быть интеграция этнических периферий, которые в противном случае могут превратиться в зо­ны политической нестабильности и сепаратизма. Или это освоение труднодоступ­ных, удаленных, но богатых ресурсами территорий. Либо речь идет о преимущест­венном освоении спорных территорий, которые государство таким путем стремит­ся плотнее интегрировать в своем составе. Ключевой задачей региональной поли­тики может быть и развитие эксклавов, по определению находящихся в сложном геополитическом положении.

7.      Подходы в региональной политике

Основные подходы в региональной политике были разработаны в рамках экономи­ческой концепции. Однако они имеют значение и для региональной политики в ее более широком и целостном — системно-политическом понимании. По крайней мере, исходя из уже принятых подходов, можно разработать их более общую систему.

1.         Адресный, или селективный, или индивидуальный, подход.

Этот подход предполагает акцент на развитии (или подавлении) конкретных территорий. Он может быть прямым (прямая помощь, содействие, вмешательство, принятие адресных решений по данному региону) или косвенным (создание инсти­туционально-правовых условий для развития региона).

В экономической региональной политике этому подходу соответствуют кон­цепции адресной помощи, полюсов роста, специальных экономических зон, экспе­риментальных площадок для проведения реформ. Смысл подхода состоит в опреде­лении (селекции) территорий, в отношении которых центр принимает адресные (индивидуальные) решения.

2.         Комплексный подход.

Этот подход развивается на общенациональном уровне с учетом территори­ального эффекта принимаемых решений. Центр создает механизмы и структуры общенационального уровня и характера, учитывая при этом региональные интере­сы и особенности регионализации (в частности, последствия, ведущие к ее ослаб­лению или усилению).

В экономической региональной политике примером может служить концеп­ция перераспределения. Речь идет о такой политике, в рамках которой происходит "первичное" (общенациональное по своему формату) распределение средств между уровнями территориально-политической системы и их "вторичное" перераспределе­ние центром (или субнациональными центрами) в пользу более бедных территорий.

3.         Автономный подход.

Данный подход предполагает наделение регионов определенной автономи­ей, которая дает им возможности для самостоятельного развития в рамках предоставленных им полномочий. В отличие от адресного подхода, который также опе­рирует конкретными регионами, речь идет не о помощи или вмешательстве центра, а о противоположном действии — предоставлении автономии и невмешательстве.

Наряду с указанными выше принципиальными подходами необходимо оп­ределить основные способы воздействия региональной политики на региональную среду. По этому признаку в некоторых источниках выделяются следующие виды ре­гиональной политики:

Ø  стимулирующая;

Ø  компенсирующая;

Ø  адаптирующая;

Ø  противодействующая.

8.      Региональное участие и региональный политический процесс

Баланс отношений "центр — регионы" предполагает конкуренцию двух политиче­ских институтов — централизованного контроля и регионального участия. Ситуация должна быть относительно симметричной, тогда можно говорить о поддержании баланса.

В отличие от региональной политики региональное участие нуждается в боль­шей концептуализации, поскольку эта тема слабо разработана в научной литературе. Ее разработка затруднена по объективным причинам. Во-первых, иерархичность го­сударственного устройства не позволяет развиваться многообразию форм региональ­ного участия. Во-вторых, сами эти формы обычно устанавливает центр, делая их строго ограниченными. В-третьих, в большинстве государств институты регионального уча­стия имеют сугубо неформальный характер, и только в децентрализованных стра­нах, как правило, в федерациях происходит их формализация.

Способы регионального участия можно разделить на две группы.

1)             Формализованные способы. Они встречаются достаточно редко. Одним из ярких примеров служат "палаты регионов" в федеративных государствах. Возможны ситуации, когда государство официально определяет региональное представительст­во и квотирование в общегосударственной власти. Нередко это квотирование совпа­дает с этническим и носит смешанный, регионально-этнический характер (т.е. кво­тируется представительство этнических групп, которые одновременно по факту ока­зываются представителями определенных регионов, имеющих выраженную этниче­скую окраску).

2)             Неформализованные способы. Они распространены повсеместно, их можно прослеживать в неявном виде. Так, состав общенациональных властных структур всегда можно исследовать с точки зрения представленности тех или иных региональ­ных сообществ (география власти). Анализ позволяет определить влияние регионов через свои лобби на процесс принятия общегосударственных решений, в том числе на выбор приоритетов в региональной политике (особенно в связи с адресным под­ходом). Хотя региональные лобби могут сильно отличаться по степени своей актив­ности. Возможна ситуация, когда региональное лобби пребывает в латентном сос­тоянии и по каким-то причинам не занимается поддержкой своего региона.

В любом государстве имеются как минимум два уровня политического про­цесса. Один из них мы назовем общегосударственным, для политической региона­листики это — "центр" в широком смысле слова, как субъект отношений "центр — регионы". Другой уровень — региональный, это — "регион" в системе отношений "центр — регионы". Сразу следует подчеркнуть, что в зависимости от размеров и не­однородности государства региональный уровень может быть более или менее слож­но устроенным и многослойным (т.е. это может быть не один уровень, а несколько, от субнационального уровня первого порядка до локальных микроуровней).

Исследование регионального политического процесса использует традицион­ные политологические подходы:

Ø  институциональный подход (исследование субнациональных и локальных политических институтов, в том числе органов власти);

Ø  ресурсно-акторный подход (исследование региональных групп влияния и иных политических акторов и выявление их ресурсной базы);

Ø  элитистский подход (исследование региональных элит).

Литература

Баранов А.В. Политическая регионалистика: дисциплинарная структура и основные направления исследования // Мировая политика: проблемы теоретической идентификации и современного развития. Ежегодник 2005. М.: «Российская политическая энциклопедия», 2006. С.363-378.

Бусыгина И.М. Политическая регионалистика: Учебное пособие. М.: МГИМО (У); РОССПЭН, 2006. С.5-16.

Туровский Р.Ф. Политическая регионалистика: учеб. пособие для вузов. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006. С.36-43, 80-90.

Туровский Р.Ф. Центр и регионы: проблемы политических отношений. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007. С.12-23.

Штанько М.А. Политическая регионалистика: учебное пособие. Томск: Изд-во ТПУ, 2006.  С.35-45.


 

[1] В английском языке нет прямого аналога русскому слову "область".

[2] В геополитике это не исключает использования понятия "регион" применительно к частям государства, но такой регион все равно должен представлять интерес для исследования глобальной системы.

[3] Понятия "уровень", "порядок" и "ранг" обычно употребляются как синонимы, описывая вертикальную структуру политического пространства. В отношении административно-территориальных единиц чаще используют понятие "порядок" (order). По аналогии можно говорить и об административных единицах разного ранга. В то же время говорят о глобальном, национальном, субнациональном, субрегиональном, локальном уровнях политического пространства.

[4] Один из ведущих американских политико-географов XX в. Р. Хартшорн считал главным в политической географии изучение формальных регионов, определяемых политико-административными границами (государства и внутригосударственные административ­ные единицы). Однако такой подход явно ограничивает исследовательские возможности.

[5] Smith A. Nationalism and Modernity. L., 1998. P. 70.

[6] Anderson P. The Invention of the Region 1945-1990 // EUI Working Papers EUF № 94/2. Florence, 1992. P. 10-11.

[7] Zelinsky W. The cultural Geography of the United States. New Jersey, 1973.

[8]  Markusen A. Regions: The Economics and Politics of Territory. New Jersey, 1987.

[9] Markusen A. Regions: The Economics and Politics of Territory. N.Y., 1987. P. 8.

[10] Там же. P. 17.

[11] Классификация Вевера включает: микрорегионы внутри государств (например, земли Германии, регионы Франции); межгосударственное региональное сотрудниче­ство (например, Вышеградская группа); трансграничное сотрудничество (например, регион Балтийского моря, который включает лишь части территорий России, Герма­нии и Польши); наконец, квази-континентальные регионы (например, Европа или Юго-Восточная Азия). См.: Waever О. The Baltic Sea: A Region after Postmodernity? In: P.Joenniemi (ed.) Neo-Nationalism or Regionality? The Re-Structuring of Political Space around the Baltic Rim, NordREFO, Report 1997/5. P. 293-342.

[12] Cooperation in the Baltic Sea Region. P.Joenniemi (ed). Washington, 1993. P. 5.

[13] См.: Макарычев А.С. С. 111.

[14] См.: Бусыгина И.М. Региональная политика Европейского Союза и возможно­сти использования ее опыта для России. Доклады Института Европы РАН, № 17, М., 1995.