© Н.А.Баранов

Тема 17. Административные реформы в России

Современный административно-политический процесс в России свидетельствует не только о наличии серьезного разрыва между «концептуальной моделью» реформ и действительностью, но глав­ным образом о наличии противоречий внутри самой «модели», кото­рые во многом и определили развитие ситуации. Периодизация со­временных реформ представляет значительный интерес и слож­ность, поскольку процесс не завершен. С точки зрения идеологии, т.е. тех ценностных ориентации и принципов, которые предполага­лось реализовывать в России, можно выделить следующие этапы ад­министративных реформ:

1990—1991 гг. — борьба за суверенитет России. Административно-политические преобразования носили несамостоятельный, достаточ­но хаотичный характер, отвечали потребностям противостояния с со­юзным центром.

1991—1993 гг. — радикально-либеральная административная фор­ма. В период становления российской государственности ее опреде­лили глобальная экономическая реформа, а также острая борьба ад­министративно-политической элиты за право внедрить свою модель развития, проводить реформы в соответствии со своей идеологией, в правящей элите прослеживается сильная ориентация на западные мо­дели. На этом этапе идет разработка основ Конституции. Административные преобразования испытывают влияние внутреннего проти­востояния.

1993—1995 гг. — этап адаптации и перестройки государственных и общественных структур в соответствии с нормами Конституции. К этому периоду становятся очевидными последствия радикальных экономических реформ, возникает необходимость корректировки позиций. Неудачи реформ заставляют более критично относиться к применению «западных моделей» экономического и политического развития. Очевидными становятся и противоречия в отношениях с субъектами Федерации в процессе реализации принципа разделения властей. Постепенно происходит усиление государственнических на­строений.

1995—1996 гг. — курс на укрепление Российского государства, пе­ресмотр отношений к отечественным традициям и особенностям. Россия открыто заявляет о своих национальных интересах как во внутренней, так и во внешней политике, о стремлении ввести россий­ский политический процесс в русло законности. Более гибкой стано­вится политика государства в экономической сфере, признается не­достаточность чисто рыночных механизмов, происходит переход к сочетанию административных и рыночных методов. Осознается не­обходимость планомерных административных реформ для укрепле­ния государственной власти;

1997 г. — начало новой административной реформы, которая мо­жет быть определена как умеренно-либеральная. Разрабатывается концепция административной реформы, ориентированная на учет специфики российских традиций.

Становление новой российской государственности и соответствую­щие административные реформы начались в условиях Союза, что во многом определило их специфику. В процессе становления Россий­ской государственности следует обозначить период с мая 1990 г. - времени провозглашения Декларации о независимости - до ав­густа 1991 г.

Административные преобразования этого периода нельзя рассмат­ривать как самостоятельные административные реформы. В этот пе­риод происходит процесс адаптации существовавшей системы к но­вым политическим и экономическим условиям. Административные преобразования не носят системного характера, однако принципы и ориентиры, определенные в этот период, оказали влияние на даль­нейшее формирование системы управления. Этот период становле­ния определили взаимоотношения России и Союзного центра, борь­ба за суверенитет России и отношение к социализму.

В соответствии с принятыми поправками к действующей Консти­туции, высшая представительная власть в республике обрела двух­уровневую структуру: Съезд Народных депутатов, высший орган госу­дарственной власти, избираемый на 5 лет, работающий не менее двух раз в году, и Верховный Совет — постоянно действующий законода­тельный и контрольный орган, избираемый на тот же срок. Модель эта в России была точной копией модели всесоюзного образца, реализованной в 1989 г. Система высших органов государственной вла­сти была восстановлена по образцу Конституции 1918 г. и соответст­вовала общей идеологии горбачевской перестройки: возвращению к ленинским образцам, очищению и реабилитации советской системы, в основу которой был заложен принцип полновластия Советов.

Конституция 1977 г., с учетом поправок, внесенных в период с 1989 по 1993 г., содержала существенные противоречия. Среди них —

Ø         полновластие Советов и разделение властей,

Ø         отсутствие пра­вового механизма политического плюрализма,

Ø         примат власти над за­коном.

Противоречия и неясности Основного закона на протяжении всего исследуемого периода служили основанием, легитимацией со­вершенно взаимоисключающих действий, и это вполне осознавалось многими.

Основные направления административной реформы, обозначен­ные в период становления российской государственности, получили свое развитие в рамках всего доконституционного этапа (1991—1993), оказали влияние на весь период современности. Эту реформу можно охарактеризовать как радикально-либеральную.

В доконституционный период развития России можно выделить не­сколько основных направлений административных преобразований.

1.   Формирование государством институтов гражданского общест­ва, а затем — установление таких отношений с гражданским общест­вом, которые стимулировали бы его развитие и сохранение. Основой административных реформ должно было стать принципиально другое взаимодействие власти и народа, развитие диалога, общение между членами общества по вопросам государственного устройства. Исклю­чительно важным шагом нового руководства России было признание народа носителем суверенитета и источником государственной вла­сти. Инициатором и основной движущей силой этих преобразований явилось государство, что соответствовало традиционным представле­ниям о роли государства в процессе общественного развития.

2.   Реализация принципа разделения властей. Примечательно, что уже на этом этапе закладывается приоритет исполнительной власти, ее особая роль в реформаторском процессе. Суть изменений — посте­пенная замена Советской системы системой, основанной на разделе­нии властей, и укрепление исполнительной вертикали. Президент Российской Федерации, вступив в должность с 19 июля 1991 г., начи­нает с формирования своих вспомогательных структур. Вне рамок Конституции,   порождая   существенные   противоречия   в   системе управления, создаются: Государственный совет, администрация Пре­зидента, органы при Президенте.

Создавая подведомственные и во многом зависимые от себя струк­туры, Президент стремился укрепить свою позицию. Истоки проис­ходящего в системе исполнительной власти — в устойчивой традиции примата власти над законом. Исполнительная власть, опираясь на эту действительно устойчивую традицию, была независима от судебной (контролирующей), а фактически подконтрольной и законодатель­ной власти. Верховный Совет, который обладал законодательной властью, пользуясь правом толковать законы и вносить поправки в Конституцию, использовал свои возможности для расширения «ис­полнительных полномочий».

Несмотря на провозглашаемый принцип законности, события ав­густа 1991 г., чрезвычайное положение и подавление путча легитими­ровали чрезвычайные действия Президента РФ. Таким образом, путч создал условия для проведения административной реформы, начало которой можно проследить в решениях по «экспериментальному управлению».

То, что Б.Н. Ельцин формировал именно систему, свидетельствует указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти» от 22 августа 1991 г., в котором описывается вся вертикаль («система исполнительной власти») от Президента до глав админист­раций, ее особенности: жесткая иерархия, централизация и отсутст­вие «системы сдержек и противовесов», составляющей основу прин­ципа разделения властей.

События августа 1991 г. «ознаменовали собой завершение социали­стического этапа общественного развития». А.А. Собчак писал: «...то, о чем мы даже думать не смели, — устранение коммунистической пар­тии с политической арены, которое должно было произойти неизбеж­но, но естественным путем, — случилось».

С мая 1992 г. начинается «война законов» и осуществляются изме­нения администрации Президента. Проанализировав историю воз­никновения и развития этого института, можно проследить, как пу­тем увеличения числа его функций происходило превращение его из чисто технического работника в аналитика, от позиции которого во многом зависело решение Президента.

В этот период встал вопрос о месте и роли Советов в складываю­щейся системе власти и управления. Основным идеологом системы Советов выступает Р.И. Хасбулатов. За период 1992-1993 гг. им опуб­ликована целая серия работ, включая статьи, материалы выступле­ний, работы исторического плана, в которых подчеркивалась тради­ционная значимость представительных органов в истории российско­го государства, Советы рассматривались как преемники древних «демократических» традиций. Р. Абдулатипов также выступал как убежденный противник «западного» принципа разделения властей, полагая, что в России он не укоренился, и именно Советы, существо­вавшие издревле, составляли и впредь должны составлять стержень российской государственности.

Сторонники реализации принципа разделения властей, либерали­зации отношений (Е. Гайдар, Г. Бурбулис, А. Чубайс, А. Собчак) опи­рались на опыт успешного существования этой системы в наиболее развитых демократических странах Запада.

В процессе споров обе стороны проявили тенденцию к абсолюти­зации собственных идей, идеализм, утопизм, проповедование своей «ортодоксальной веры».

3. Ориентация на формирование политически нейтральной систе­мы государственной власти и управления, замена номенклатурного принципа бюрократическим, в основе которого «система заслуг и достоинств». Существенным моментом на пути формирования новых принципов государственного управления в 1990 г. явился запрет на совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политиче­ских или общественных организациях [Ведомости съезда, 1990, № 4, ст. 52]. Таким образом, закреплялось разделение партийных и госу­дарственных должностей, что можно считать началом создания поли­тически нейтральной системы государственной службы.

В продолжение решений I съезда, 20 июля 1991 г. был подписан указ о департизации, объявивший прекращение деятельности органи­зационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР. Когда деятельность КП была приостановлена указом Прези­дента [Ведомости съезда, 1990, № 35, ст. 1149], исполнительная власть получила указом Президента «право пользования» имуществом КПСС и КП РСФСР, а механизм ее контроля фактически отсутствовал.

4.         Пересмотр отношений между государственным и частным сек­тором, изменение роли государства в регулировании экономических процессов. В рассматриваемый период курс брался на невмешатель­ство органов государственной власти и управления в регулирование рыночных процессов.

В наибольшей степени это проявилось в 1991—1993 гг., в период радикальной экономической реформы.

5.    Суверенитет России. Принятое положение «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основ союзного договора)» в отношении с Союзом предполагало: подчине­ние Правительства России непосредственно Съезду и ВС, контроль над силовыми и финансовыми министерствами на территории рес­публики с последующим созданием собственных (КГБ, МВД, Цен­тральный банк) [Ведомости съезда, 1990, № 4, ст. 63].

6.   Совершенствование федеративных отношений. Ведя борьбу с Союзом за реальный суверенитет, Россия должна была быть последо­вательной в отношении со своими субъектами. Являясь союзной рес­публикой и федерацией одновременно, она оказалась едва ли не в са­мом сложном положении: «центробежная политика», проводимая в отношении Союза, требование перераспределения власти в рамках обновленного Союза оказывали влияние на отношения в Федерации.

«Национализм», в противовес прежней союзной, да и российской национальной политике, оказался сильнодейственным средством в руках местных элит. «Парад суверенитетов» развернулся прежде, чем были продуманы механизмы и тонкости разграничения полномочий, взаимодействия властей. И это усложняло работу над федеративным договором.

7.         Децентрализация, передача отдельных полномочий на более низкий уровень управления при сохранении централизованной вла­сти, в дальнейшем — создание автономных структур, обладающих собственными ресурсами для выполнения задач. Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти.

Административные реформы начались и проводились в России при отсутствии единой, продуманной, четкой концепции модерниза­ции государства, четких представлений о конечных целях преобразо­ваний. Первые шаги по реформированию административных служб выявили общую неподготовленность реформ и спонтанность дейст­вий. Вместо разработки стратегии реформирования государственного аппарата с ориентацией его на будущие потребности был выбран путь постепенного устранения недостатков, решения разного рода такти­ческих задач.

Направления административных реформ, обозначенные в период либеральной реформы 1991-1993 гг., были закреплены в новой Кон­ституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г.

Конституци­онные аспекты административной системы могут быть сведены к не­скольким существенным моментам.

1. Изменение отношений общества и государства, обозначенное еще в ряде поправок к Конституции 1977 г., получило свое закрепление и развитие в Конституции 1993 г. Носителем суверенитета и единствен­ным источником власти признан российский народ (ст. 3). При этом новая Конституция не ограничивается, как это было раньше, декла­рацией, а устанавливает в качестве обязанности государства защиту и соблюдение прав и свобод человека. В целом Конституция направле­на на формирование и поддержку гражданского общества, ряд глав и статей содержат конкретные его положения (гл. 1, ст.  1—3,12, 13; гл. 2). Согласно Конституции, впервые органы местного самоуправ­ления не включены в систему органов государственной власти, про­исходит фактически разделение на государственную власть и местное самоуправление. Общеидеологические изменения нашли свое отра­жение и в принципах организации и функционирования системы го­сударственного управления: принципы открытости, равного доступа граждан к управлению государством (ст. 32) и др.

2. Конституция закрепляет принцип разделения властей (ст. 10), со­гласно которому органы государственной власти являются самостоя­тельными в пределах своей компетенции. Специфика российского разделения властей состоит в том, что Президент, формально не вхо­дя ни в одну из трех ветвей власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти (ст. 83, 111).

3. Изменение роли органов государственной власти и управления в процессе регулирования экономических отношений. В решении этого во­проса наблюдается принципиальное отличие новой Конституции от традиций советских конституций. Государство не устанавливает пла­новые задания, не вправе диктовать цены, сохранять монополию внешней торговли, заведовать сбытом и снабжением, руководить сельским хозяйством. Государство стремится только установить еди­ные принципы организации экономической сферы на всей террито­рии РФ, что соответствует традициям исторически сложившегося
экономического комплекса. Конституционные гарантии, определяющие принципы рыночной экономики и, соответственно, поле дея­тельности органов государственного управления, состоят в призна­нии единства экономического пространства, свободного перемеще­ния товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции.

4. Децентрализация государственной власти. Организация власти в федеративном государстве — крайне сложный вопрос. С одной сторо­ны, органы исполнительной власти не могут составлять жесткую вер­тикаль, поскольку это парализует инициативу субъектов Федерации. С другой стороны, от слаженного действия органов исполнительной власти на всей территории Федерации зависит эффективность управ­ления. Конституция предусматривает формирование единой системы исполнительной власти, состоящей из органов исполнительной вла­сти Федерации и субъектов, но только в пределах ведения Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения Феде­рации и субъектов (ст. 77, ч. 2). Гибкость организации единой испол­нительной власти в условиях переходного периода должна была обес­печить согласование интересов.

5. Конституция содержит только самые общие положения, основы создания государственной службы.

После проведения референдума в декабре 1993 г. конституцион­ный процесс не мог быть завершен, требовалось дальнейшее закреп­ление провозглашенных норм. Продолжение конституционного про­цесса — принятый в апреле 1994 г. Договор об общественном согла­сии, повторяющий многие положения Конституции, должен был способствовать ее закреплению. В послеконституционный период развития происходит двусторонний процесс, с одной стороны, идет адаптация старых государственных структур к новым условиям суще­ствования, с другой стороны, в государственную практику внедряют­ся новые идеи и подходы, создаются новые институты, закладывают­ся новые традиции.

Учитывая предшествующий опыт, нормативные установления конституций зарубежных демократических государств, при разработ­ке новой Конституции предпринимаются меры по укреплению ее стабильности. Прежде всего, Конституция применяет иную термино­логию — вводятся понятия «пересмотр» Конституции и «поправки». Введена новая норма, определяющая перечень субъектов, которые могут инициировать процесс пересмотра Конституции или внесения в нее поправок (Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные органы субъектов РФ, а также группы численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или де­путатов Государственной Думы) (ст. 134).

На повышение стабильности Конституции направлено и то, что ее главы, выражающие концептуальную сущность Конституции, не мо­гут быть пересмотрены Федеральным собранием (гл. 1, 2, 9).

Анализируя культурно-ценностные изменения, следует отметить, что российские демократические реформы не были связаны с массо­вым распространением ценностей и ориентации, свойственных «гра­жданской культуре». Были восприняты лишь некоторые базовые элементы из системы демократических ценностей (выборы, местное са­моуправление...), что со временем могло привести к закреплению некоторых демократических привычек и навыков, но процесс этот не мог носить обязательный и необратимый характер.

Поиск новых оснований административных преобразований со­держится в обращении Б. Ельцина к Федеральному собранию 1994 г. «Об укреплении Российского государства». Но подлинное усиление национально-державного элемента в риторике политиче­ского руководства, фактический отказ от прозападной линии раз­вития относится к началу 1995 г., года выборов в Государственную Думу. На протяжении «предвыборного» периода практически все партии и движения активно используют «государственнические на­строения» россиян. Основным принципом Концепции государст­венной национальной политики от 15 июня 1996 г. стало «развитие федеративных отношений, обеспечивающих гармоничное сочета­ние самостоятельности субъектов РФ и целостности Российского государства».

В процессе осуществления административных реформ на всей территории Российской Федерации значительная роль была отведе­на реформированию института государственной службы, которое осуществлялось постепенно на протяжении послеконституционного периода.

На протяжении нескольких лет непрерывно шла работа по формиро­ванию этого института, но при отсутствии единой концепции государ­ственной службы на первоначальном этапе институционализации госу­дарственной службы можно наблюдать достаточно хаотичные дейст­вия по ее устройству.

Новым шагом в развитии системы государственной службы Рос­сийской Федерации стало издание первого Положения о государст­венной службе, которое было утверждено указом Президента Рос­сийской Федерации 22 декабря 1993 г. Федеральная государственная служба была отнесена к ведению Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации получили право самостоятельно осуществ­лять организацию и регулирование государственной службы в соот­ветствии с федеральным положением. Статус государственного слу­жащего в Российской Федерации существенно изменился. Произо­шел переход от российского традиционного, широкого понимания термина «государственная служба» (как повинность) к узкой трак­товке этого понятия: государственным служащим считается «гражда­нин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном настоящим Положением, оплачиваемую государственную долж­ность».

Положение о государственной службе установило следующие принципы организации и деятельности федеральной государствен­ной службы:

Ø             принцип законности;

Ø             принцип служебной иерархии;

Ø             принцип подконтрольности и подотчетности государственных орга­нов;

Ø             принцип внепартийности государственной службы;

Ø             принцип равного доступа граждан к государственной службе;

Ø             принцип ответственности федеральных государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;

Ø             принцип социальной защищенности.

В основу преобразований был заложен принцип «заслуг и досто­инств»meritsystem»). В целом в этот период прослеживается стрем­ление к утверждению основ веберовской концепции бюрократии, со­гласно которой бюрократический способ организации является наи­лучшим, бюрократия одинаково эффективно служит любому хозяину, не вмешивается в политику, независима от воздействия субъективного влияния на процесс принятия решений. Веберовская концепция, предполагающая действия по правилам, существующая в условиях заведенного порядка и предсказуемости, соответствует ста­бильным социально-экономическим условиям.

Положение содержало характерные для российской системы управления черты: стремление к детальной регламентации отноше­ний, восстанавливалась, по сути, система Табели о рангах. Это долж­но было привести к бюрократизации системы управления.

Государственная служба субъектов федерации в основных чертах повторяла по содержанию и форме федеральную государственную службу, что должно было способствовать формированию властной вертикали, обеспечению единства и гибкости системы органов ис­полнительной власти, к которой относится подавляющее большинст­во государственных служащих.

Принятие в 1995 г. закона «Об основах государственной службы» суммировало предыдущие шаги по реформированию государствен­ной службы. Оценка роли данного закона в процессе становления государственной службы не может быть однозначна. В нем содер­жатся основные принципы ее организации, среди которых — функ­циональные требования, чиновная иерархия, чисто технологические схемы управления. В то время как требования к нравственным, ком­муникативным и гражданским качествам государственного служа­щего представлены слабо. В значительной мере прослеживается приоритетность эффективности и рациональности как «высших ор­ганизационных ценностей». Прослеживалась тенденция к детальной регламентации деятельности государственных служащих, что неиз­бежно вело к усилению бюрократизма. Реформирование законода­тельства, осуществляемое государством, происходившее без влияния общества, не могло оказать значительного влияния на изменение института   государственной    службы.    Старый    «номенклатурный класс» был не только сохранен в ходе административных действий (различных переименований должностей при сохранении прежних персон в центре и на местах), но и «без дополнительной риторики уцелел в качестве едва ли не центрального компонента новой вла­сти».

Проблема эффективности деятельности государства, понимаемая как способность выполнения им своих экономических, социально-правовых функций и обеспечения благополучия общества, по праву может быть названа одной из основных проблем современности. Административные реформы современной России можно рассматривать в контексте европейских преобразований, «перехода от администриро­вания к менеджменту», который подразумевает отказ от традиционной иерархической структуры управления, кооперацию, рыночный обмен в сфере управления. Процессы, происходящие в европейских странах и в нашей стране, во многом созвучны. И если раньше зарубежный опыт государственного управления практически не использовался по идеологическим соображениям, то теперь проблема освоения и адап­тации зарубежного опыта государственной службы стала достаточно актуальной. При этом для российских политиков уже очевидно, что для осуществления административной реформы недостаточно огра­ничиваться сокращением количества управленцев, созданием нового законодательства.

По распоряжению Президента в 1997 г. была образована Ко­миссия по государственному строительству, разработана концеп­ция административных реформ. В 1998 г. в аналогичном послании основные направления реформ были подтверждены, в послании они выступают под заголовком «Концепция административной реформы».

Основные направления административных реформ, начатых в современной России, имеют много общего с реформами в странах Запада и могут быть сведены к нескольким существенным момен­там.

1. Приватизация, под которой, в широком смысле слова, подразу­меваются действия по уменьшению доли правительства и соответст­венно увеличению значения частного сектора в управлении или вла­дении собственностью. Она включает не только передачу госсобст­венности   в   частное   владение,   но   и   заключение   контрактов   с частными организациями на выполнение определенных услуг на кон­курсных условиях, предоставление гражданам альтернативных воз­можностей получения услуг. В связи с этим возникают проблемы уве­личения масштабов коррупции, уменьшения объемов услуг для бед­ных слоев населения.

2. Децентрализация. Передача отдельных полномочий, функций на более низкий уровень управления при сохранении централизован­ной власти и создание автономных структур (муниципальных образо­ваний), обладающих собственными ресурсами для выполнения воз­ложенных задач).

3. Улучшение качества государственных услуг и механизма их рас­пределения.

4. Реформирование государственной службы и развитие человеческих ресурсов.

5. Совершенствование организационных структур и деятельности органов государственного управления.

6. Улучшение управления государственными финансами и бюд­жетом.

7. Внедрение информационных технологий в процесс управления.

8. Мониторинг интересов и оценка результатов.

Характерной особенностью российских реформ является усиление исполнительной власти как приоритетное направление, при незначи­тельных контрольных функциях со стороны общества, которое пере­живает трудный процесс формирования.

Законы о государственной службе, появившиеся в 1996—1997 гг., шли, с одной стороны, в русле дополнений к Федеральному закону 1995 г., с другой — способствовали некоторому смещению приорите­тов. Происходит постепенный отказ от ценностно-нейтрального под­хода к государственной службе. В процессе становления этого инсти­тута в его деятельность вносятся коррективы, прежде всего, ведется разработка дополнительных мер подготовки государственных служа­щих, повышение периодичности аттестации, сроков повышения ква­лификации. Изменения должны затронуть глубинные основы управ­ленческой культуры, а подобное невозможно волевым путем, в огра­ниченные сроки.

В рамках концепции Комиссия по государственному строительст­ву разработала и сформулировала систему принципов и мер, направ­ленных на качественное изменение государственной службы, приве­дение ее в соответствие современным условиям.

Ø        Принцип приоритета профессиональных качеств, предполагаю­щий конкурсный отбор и систему аттестаций, а также поощрения.

Ø        Принцип статусного разделения политических и «карьерных» административных должностей.

Ø        Принцип компенсируемых ограничений.

Ø        Принцип приоритета прямых денежных выплат над «теневыми» льготами и привилегиями.

Ø        Принцип «выведения за штат» и перевода на хозрасчет значи­тельной части функций госслужбы.

Ø        Принцип открытости для общественного контроля.

Ø        Принцип ориентации на клиента, связанный с изменением со­отношения общество—государство, новых приоритетов управления.

Ø        Принцип служебной лояльности.

Ø        Принцип этичности.

Ø        Принцип системности подготовки и переподготовки кадров.

В целом реформа государственного аппарата в России проходила в русле аналогичных реформ на европейском пространстве и в общих чертах соответствует мировым тенденциям эволюции аппарата.

С избранием в 2000 г. новым Президентом РФ В.В. Путина начи­нается новый этап административно-политических преобразований.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.