© Н.А.Баранов

Тема 15. Административные системы стран Северной Европы

В данной теме речь пойдет об административных системах стран Северной Европы: Дании (Королевство Дания), Исландии (Республика Исландия), Норвегии (Королевство Норвегия), Фин­ляндии (Финляндская Республика), Швеции (Королевство Шве­ция).

Основные характеристики административных систем закрепле­ны в действующих конституциях стран Северной Европы (с учетом вносимых конституционных изменений): Конституции Дании (1953), Конституции Исландии (1944), Конституции Норвегии (1814), Конституции Финляндии (1999), «Формы правления» Швеции (1974).

Несмотря на то, что в северных странах Европы понятие «сканди­навизм» не пользуется популярностью (поскольку финны не являют­ся скандинавами и региональная организация названа не Скандинав­ским, а Северным Советом (1952 г.), мы будем, исходя из геополити­ческих, политических и культурных традиций, использовать термины «скандинавский корпоративизм», «скандинавский парламентаризм», «скандинавский этатизм», «политическая культура скандинавского корпоративного человека» как общие характеристики для стран Се­верной Европы.

Характеризуя в целом страны Северной Европы, мы считаем, что они представляют собой особую модель общества, экономики и госу­дарства, которая может быть названа «скандинавской». «Скандинав­ская модель... предполагает одну общую константу, применимую в разных социальных типах действия; сама модель достигает необходи­мого уровня обобщения и определяется как государство благоденст­вия с резко выраженными чертами институционализации всех сфер жизни человека. Человек при этом есть средство и цель».

Отличительными особенностями стран Северной Европы явля­ются:

Ø        развитые демократические формы и методы государственно­го управления обществом;

Ø        относительная экономическая и полити­ческая стабильность;

Ø        высокий уровень социального обеспечения граждан.

Рассматривая особенности функционирования административных систем северных стран Европы, остановимся на трех, на наш взгляд, основных:

1) Скандинавский парламентаризм как условие функцио­нирования административной системы;

2) Влияние скандинавского корпоративизма на административную систему;

3) Политико-куль­турная составляющая административной системы.

Выделяя значимые элементы административной системы стран Северной Европы, мы рассмотрим структуру и уровни управления (центральный, региональный, местный) в административной систе­ме, особенности скандинавской бюрократии.

1. Характеристика стран Северной Европы.

Дания - унитарное государство. Население - 5,3 млн. чел. (1998 г.).

Территория страны разделена на 14 административных единиц - амтов. Во главе каждого амта стоит амтманн, назначаемый Королем, и действуют выборные советы.

Действует Конституция Государства Дании, принятая 5 июня 1953 г. По форме правления Дания - конституционная парламентская монархия. Политический режим - демократический.

Главой государства является Король. В соответствии с Законом о престолонаследии от 27 марта 1953 г. королевская власть передается по наследству по мужской и женской линиям. Конституция закрепляет за Королем высшую власть в управлении государством. Король назначает и увольняет членов правительства и высших должностных лиц, открывает парламентские сессии, имеет право распускать парламент. Он утверждает законы, а в перерывах между сессиями сам издает законодательные акты временного характера. Король является верховным главнокомандующим, решает вопросы внешней политики (правда, без согласия парламента Король не может денонсировать международный договор, применить силу против иностранного государства и т.д.). Король обладает правом амнистии и помилования. Все акты Короля должны быть скреплены подписью Премьер-министра или соответствующего министра, которые несут за них ответственность. Король за свои действия ни перед кем не отвечает.

Парламент Дании - Фолькетинг - осуществляет совместно с Королем законодательную власть. Это однопалатный орган, в состав которого входят 179 депутатов, из них 175 - представители непосредственно Дании и по 2 представителя от Фарерских островов и Гренландии. Депутаты избираются сроком на 4 года путем всеобщих прямых выборов по системе пропорционального представительства.

Правительство - Совет министров - сосредоточивает в своих руках широкие полномочия по управлению государством: фактически оно осуществляет большинство королевских функций. В состав правительства входят Премьер-министр и министры. В соответствии с § 14 Конституции члены правительства назначаются Королем. На деле Премьер-министром становится лидер партии парламентского большинства, который затем формирует правительство.

Совет министров обладает законодательными и исполнительными полномочиями. Он разрабатывает большое число законопроектов и, пользуясь поддержкой парламентского большинства, проводит их через парламент. В перерывах между сессиями в случаях, как отмечено в Конституции, "особой срочности" Совет министров может самостоятельно принимать временные законы, которые затем должны быть одобрены Фолькетингом.

Правительство обладает определенными правами в отношении парламента: министры могут присутствовать и выступать на заседаниях Фолькетинга, Премьер-министр вправе потребовать от председателя парламента созыва чрезвычайной сессии, определив при этом повестку дня.

Совет министров наделен важными полномочиями в отношении государственного аппарата: он руководит министерствами и ведомствами, может ликвидировать старые и создавать новые ведомства, представляет Королю кандидатуры на руководящие должности в аппарате; высшие должностные лица могут быть перемещены на другой пост без согласия Правительства, только если при этом не уменьшается их вознаграждение. Правительство активно участвует в международной жизни государства: заключает договоры с иностранными державами, назначает (с согласия Короля) дипломатических представителей государства.

Конституция устанавливает принцип парламентаризма: весь состав Правительства или отдельный министр должен уйти в отставку, если парламент вынесет ему вотум недоверия. Если вотум недоверия будет вынесен Премьер-министру, ему полагается войти с представлением об отставке всего правительства. Обвинение против министра в отношении его служебных обязанностей может быть предъявлено только парламентом. Эти обвинения рассматриваются специальным судом (Ригсреттеном), который состоит из судей Верховного суда и лиц, отобранных парламентом не из числа депутатов.

Исландия - унитарное государство, разделенное на 23 административных округа. Население - 271 тыс. чел. (1996 г.).

Столица и некоторые другие города имеют самостоятельное административное управление. Органами местного управления в городах являются муниципалитеты, избираемые населением. Округами управляют назначаемые центральной властью чиновники.

Действует Конституция 1944 г., согласно которой "Исландия - это республика с парламентской формой правления" (ст.1). Законодательная власть возлагается на парламент и Президента, а исполнительная - на Президента и правительство. Судебная власть осуществляется судами.

Высший законодательный орган страны - парламент, Альтинг, избираемый путем всеобщих выборов по системе пропорционального представительства сроком на 4 года.

Исполнительная власть осуществляется Президентом и Кабинетом министров. Президент избирается путем всеобщих прямых выборов сроком на 4 года. В полномочия Президента входит назначение высших должностных лиц. Он обладает определенными правами в отношении парламента: созывает парламент на сессии и объявляет об их закрытии, может отложить заседания парламента, но не более чем на 2 недели и не чаще чем один раз в год. Президент имеет право распустить Альтинг, после чего не позднее чем через 2 месяца должны быть проведены новые выборы. Статья 28 Конституции закрепляет за Президентом законодательные полномочия: в случае "крайней необходимости" в период между сессиями Президент может издавать нормативные акты, имеющие силу закона, которые должны быть утверждены парламентом. Президент может быть отстранен от должности в случае, если резолюция порицания будет поддержана 2/3 голосов членов парламента и одобрена референдумом. Если референдум отклонит резолюцию, это считается выражением недоверия Альтингу, и он немедленно распускается.

Статья 13 Конституции предусматривает, что Президент исполняет свои обязанности через своих министров - членов Кабинета. Кабинет - правительство Исландии - состоит из Премьер-министра и министров, назначаемых Президентом. Правительство определяет общую политическую линию руководства страной. На заседаниях Кабинета обсуждаются проекты новых законов и решаются вопросы, имеющие государственное значение. Кабинет несет ответственность перед Альтингом и в случае вынесения резолюции недоверия должен уйти в отставку. Альтинг также может возбуждать против отдельных министров обвинения в преступных действиях, связанных с осуществлением ими своих служебных обязанностей.

Норвегия - унитарное государство, состоящее из 19 областей (фюльке). Население - 4,4 млн. чел. (1998 г.). Во главе каждой области стоит назначаемый Королем губернатор (фюлькесман). В областях (кроме Осло и Бергена) существуют выборные советы (фюлькестинги).

Действующая Конституция была промульгирована 17 мая 1814 г. По форме правления Норвегия - конституционная парламентская монархия.

Главой государства является Король. Конституция называет особу Короля "священной и почитаемой"; он не подлежит ответственности за свои действия. Король обладает законодательными и исполнительными правомочиями. Поправка к Конституции, принятая в 1913 г., закрепляет за ним право отлагательного вето. В перерывах между сессиями Король может самостоятельно принимать нормативные акты, имеющие силу закона, по вопросам промышленности, торговли, охраны порядка. Король наделен определенными полномочиями в отношении парламента: он открывает парламентские сессии, выступая на первом заседании с тронной речью, имеет право созывать чрезвычайные сессии. По совету правительства Король назначает и увольняет высших должностных лиц, ему принадлежит право помилования. Он решает вопросы внешней политики: заключает и расторгает договоры с иностранными государствами, принимает дипломатических представителей, вправе начать войну для обороны страны и заключить мир. Король является верховным главнокомандующим сухопутными и морскими силами. Все акты Короля должны быть контрасигнованы соответствующими министрами, которые несут за них ответственность.

Законодательная власть принадлежит норвежскому парламенту Стортингу. В его состав входят 165 человек, избираемых на 4 года путем всеобщих выборов на основе пропорционального представительства.

Правительство (во главе с Королем оно образует Государственный совет) состоит из Премьер-министра (им обычно становится лидер партии парламентского большинства) и не менее чем 7 министров, которые назначаются и увольняются королем. Компетенция правительства весьма обширна. После того как в 1884 г. была установлена конституционная монархия, большинство прав Короля перешло к Государственному совету. Ныне в руках этого органа сосредоточена подавляющая часть вопросов государственного управления. Правительство обладает, кроме того, некоторыми полномочиями в области законодательства: оно подготавливает большинство законопроектов. Важные права закреплены за Премьер-министром: он может увольнять министров в отставку, ему принадлежит решающая роль в определении правительственной политики, он участвует в назначении высших должностных лиц. Правительство осуществляет возложенные на него функции через департаменты, возглавляемые министрами. Перечень департаментов законодательно не установлен, но их сравнительно немного (10-20). Правительство ответственно перед парламентом.

Финляндия - унитарное государство. Население - 5,14 млн. чел. (1998 г.)

Страна разделена на 12 губерний (ляни), которые в свою очередь подразделяются на уезды. Местное управление в ляни осуществляется губернским правлением во главе с губернатором, который назначается Президентом.

Действующая Конституция - Основной закон Финляндии была принята 11 июня 1999 г. и вступила в силу с 1 марта 2000 г.

На протяжении 1980-1990-х гг. конституционное развитие страны характеризовалось последовательной тенденцией к ограничению полномочий главы государства. В результате серии конституционных реформ и принятия Конституции 1999 г. ведущая роль в системе органов власти перешла к парламенту. Однако несмотря на это Финляндия по форме правления остается скорее смешанной (полупрезидентской) республикой, чем парламентской.

Высший законодательный орган страны - однопалатный парламент Эдускунта. В нее входят 200 членов, которые избираются на 4 года путем всеобщих прямых выборов по принципу пропорционального представительства.

Президент Республики в период созыва Эдускунты имеет право по мотивированному предложению Премьер-министра и после заслушивания мнений партийных фракций распустить Эдускунту и назначить проведение досрочных выборов. После этого Эдускунта принимает решение о времени завершения своей работы, прежде чем будут проведены выборы.

Контроль парламента за деятельностью правительства протекает в следующих формах. Ежегодно правительство представляет депутатам отчет о своей деятельности и специальный доклад об управлении государственными финансами и их состоянии. Парламент имеет право производить расследования, касающиеся деятельности правительства. Он вправе выразить правительству недоверие и потребовать его отставки. Не менее 20 членов Эдускунты вправе внести интерпелляцию Государственному совету или министру по делу, относящемуся к их компетенции. Ответ на интерпелляцию должен передаваться на пленарное заседание Эдускунты в течение 15 дней. Если во время прений вносится резолюция недоверия Государственному совету или министру, Эдускунта должна после обсуждения интерпелляции провести голосование по вопросу о доверии. Вопрос о доверии может быть поставлен также в ходе прений по отчету или сообщению правительства.

Главой государства является Президент, избираемый на 6 лет прямым голосованием. Одно и то же лицо не может избираться Президентом более 2сроков подряд. Согласно Конституции он осуществляет исполнительную власть совместно с Государственным советом. Ему принадлежат право законодательной инициативы, право вето, он может самостоятельно издавать указы и распоряжения, которые должны быть скреплены подписью соответствующего министра. Президент утверждает законы, назначает день всеобщих выборов, может в ряде случаев распустить высший законодательный орган или созвать его на чрезвычайную сессию. Он назначает и смещает членов правительства и других высших должностных лиц, обладает правом помилования и смягчения наказания. Президент совместно с правительством несет ответственность за внешнюю политику государства, ему принадлежит право (с одобрения парламента) объявлять войну и заключать мир. Он является верховным главнокомандующим вооруженными силами.

По общему правилу Президент принимает решения в Государственном совете, который предлагает ему на подпись проект решения. Если Президент не принимает решения по предложению Государственного совета, дело возвращается на рассмотрение Государственного совета. Без согласования с Государственным советом Президент принимает решения о назначении Государственного совета и его членов, а также об отставке Государственного совета или его членов, об объявлении досрочных выборов в Эдускунту и некоторые другие.

Правительство Финляндии - Государственный совет - осуществляет общее руководство страной. В его состав входят Премьер-министр, министры, возглавляющие вверенные им министерства, и министры без портфелей.

Премьер-министр избирается парламентом, после чего формально назначается Президентом Республики для выполнения его обязанностей. Другие министры назначаются Президентом по предложению Премьер-министра. Прежде чем будет избран Премьер-министр, представители от партийных групп Эдускунты знакомятся с программой правительства и его составом. О результатах этого ознакомления сообщается Президенту, чтобы он представил Эдускунте то лицо, которое предлагается кандидатом в премьер-министры. Если кандидат во время открытого голосования в Эдускунте получит более половины поданных голосов, он считается избранным в премьер-министры. Если же кандидат не получит требуемого большинства, то в том же порядке должен предлагаться новый кандидат. Если и новый кандидат не получит более половины поданных голосов, то проводятся новые выборы путем открытого голосования. При этом избранным считается тот, кто получит наибольшее число голосов.

Государственный совет и отдельные министры несут перед парламентом политическую ответственность. Каждый министр, участвующий в рассмотрении дела в Государственном совете, отвечает за принятое решение, если он не сделал заявления о своем несогласии, занесенном в протокол. Президент должен увольнять в отставку Государственный совет или отдельного министра, если Государственный совет или министр не пользуется более доверием Эдускунты. Кроме того, глава государства увольняет в отставку Государственный совет и министров по их заявлению. Президент может также уволить в отставку министра по инициативе Премьер-министра.

Швеция - унитарное государство, состоящее из 24 округов (ленов). Население - 8,5 млн. чел. (1997 г.). В ленах действуют органы местного самоуправления - ландстинги, избираемые населением на 3 года. Деятельность ландстингов контролируется губернаторами, которые представляют в ленах центральную власть. Губернаторы стоят во главе специальных административных бюро.

Государственный строй Швеции определен Конституцией 1974 г., которая состоит из 3 основных законов - о форме правления, о престолонаследии, о свободе печати.

По форме правления Швеция - конституционная парламентская монархия. Политический режим - демократический.

Главой государства Конституция провозглашает наследного Короля (§ 1 гл.5), однако полномочия его носят, по существу, формальный характер. За Королем сохранились в основном церемониальные обязанности (к примеру, официальное открытие сессии парламента). Функции его как главы исполнительной власти принадлежат правительству и конституционно за ним закреплены. Решения, принятые правительством, не требуют подписи Короля, Король не присутствует на его заседаниях, наконец, он не обладает правом назначать и увольнять членов правительства, судей и высших чиновников.

Высшим органом государственной власти является парламент Риксдаг, однопалатный представительный орган из 349 депутатов, избираемых на 3 года путем всеобщих выборов на основе пропорционального представительства.

Исполнительная власть в стране возложена на правительство Кабинет министров, - формируемое при непосредственном участии Риксдага и ответственное перед ним. Правительство назначается в соответствии с расстановкой сил в парламенте, оно должно пользоваться доверием Риксдага. Порядок образования Кабинета закреплен в Конституции: на сессии парламента по предложению тальмана (председателя Риксдага) проводятся выборы Премьер-министра. Кандидатура считается одобренной, если за нее проголосовало не менее половины депутатов. Если кандидат не наберет нужного числа голосов, назначается повторное голосование. Премьер-министр сам определяет состав своего Кабинета, члены которого затем утверждаются Риксдагом. Риксдаг обладает правом роспуска правительства. Для этого он должен принять специальную резолюцию порицания.

Полномочия правительства в настоящее время достаточно обширны, и прежде всего потому, что большинство прав, принадлежавших ранее Королю, теперь осуществляет правительство. Основные вопросы экономической, социальной и политической жизни решаются Кабинетом, который, согласно § 1 главы V Закона о форме правления, должен лишь ставить Короля в известность о принятых мерах. Правительству переданы и такие функции Короля, как назначение высших чиновников, судей, образование некоторых ведомств, определение внешней политики, руководство вооруженными силами. Правительство обладает правом роспуска Риксдага, однако это право ограничено определенными условиями (к примеру, вновь избранный парламент не может быть распущен раньше, чем через 3 месяца после начала первой сессии).

2. Скандинавский парламентаризм как условие функционирования ад­министративной системы.

Основной особенностью административных систем стран Северной Европы является их функционирование в ус­ловиях парламентаризма.

Под парламентаризмом принято понимать парламентскую систе­му организации и функционирования верховной государственной власти при разделении законодательных и исполнительных функций, способность представительного органа власти свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов, ответственность правительства перед ним.

Аренд Лейпхарт, проведя сравнительный анализ демократических систем на основе эмпирических данных, обнаружил, «что везде, где между двумя группами демократических государств наблюдались раз­личия, парламентские системы, основанные на пропорциональном представительстве, показывали свое превосходство».

Из восьми западноевропейских стран, имеющих однопалатный парламент, пять — страны Северной Европы (Фолькетинг — в Дании, Альтинг — в Исландии, стортинг — в Норвегии, парламент — в Фин­ляндии, риксдаг — в Швеции). Как форма взаимодействия высших органов государственной власти, парламентаризм устанавливает от­ветственность правительства в целом или отдельного его министра перед большинством в парламенте. Этот порядок сложился в Дании в 1901 г., в Норвегии — в 1884 г., в Швеции — в 1917 г., в Финляндии — в 1919 г.

Практика парламентаризма закреплена в объективном праве: § 15—16 Конституции Дании и закон о Государственном (Высшем) суде от 1986 г.; § 6 гл. 1 и § 5 гл. 6 «Формы правления» Швеции; § 3 Конституции Финляндии 1999 г. посвящены вопросам парламен­таризма. Только Конституция Норвегии не признает этого института, но парламентаризм держится в форме конституционно-правового обычая этой страны.

Современные политологи и государствоведы, определяя права скандинавских парламентов по отношению к правительствам, выде­ляют пять групп таких прав:

Формирование правительства в соответствии с волей парла­ментского большинства. Наиболее полно принцип зависимости правительства от парламента реализован в Швеции, где избрание премьер-министра происходит в ходе консультаций председателя парламента с лидерами партийных групп риксдага, а предложен­ный премьер-министром состав правительства утверждается пар­ламентом. В § 6 главы 6 «Формы правления» Швеции зафиксиро­вано: «После того как риксдаг принял предложение о новом пре­мьер-министре, последний в срочном порядке представляет риксдагу назначенных им министров. Затем происходит смена правительства на особом совещании перед главой государства...».

Увольнение правительства в отставку путем принятия резолюции недоверия (порицания).Вопрос о доверии правительству может быть поставлен парламентом, но если при этом парламент не желает от­ставки правительства, то начинается серия переговоров между пар­ламентскими фракциями для стабилизации положения и предотвращения правительственного кризиса. Смена кабинетов не всегда приводит к смене социальной, экономической, финансовой поли­тики государства.

Применение процедуры импичмента в отношении членов правитель­ства. Юридическую ответственность правительства (в форме импич­мента) перед парламентом за «негативную деятельность по управле­нию» устанавливает Конституция Дании; согласно конституциям Норвегии и Швеции может быть возбуждено дело об импичменте, если министры не протестовали против решений короля в Государст­венном совете, противоречивших Конституции, законам или интере­сам государства. Современные конституции скандинавских стран оп­ределяют основанием для импичмента принцип не юридической, а политической ответственности правительств перед парламентами Се­верных стран Европы.

Контроль за правительственной деятельностью: Регламент стор­тинга Норвегии (п. 7 § 12) вменяет контрольному и конституционно­му комитету в обязанность знакомиться с протоколами и другими до­кументами Государственного совета (правительства), замечаниями ревизоров стортинга по финансовым делам правительства, докладами ревизоров и деятельностью Государственного ревизионного ведомст­ва по финансовой проверке администрации и всего правительства, заявлениями в стортинг частных лиц по поводу незаконных действий администрации и т.п.

Получение согласия на определенные действия правительства. Как правило, правительства северных стран Европы не могут принимать самостоятельные решения без консультаций и согласия парламента в области внешней политики, обороны; проводить мероприятия в отношении государственной собственности; расходования бюджет­ных средств и заключения договоров о займах, получения налогов и сборов.

Принцип зависимости правительства от парламента выражается в формировании правительства в соответствии с соотношением по­литических сил в парламенте. Этот принцип установлен конститу­ционной практикой в Норвегии (1884), в Дании и Швеции (по­сле 1914 г.) в Исландии (1944), в Швеции закреплен в «Форме правления» (1974). Особенность формирования правительств в северных странах Европы состоит в том, что парламентское прав­ление может быть правлением как большинства, так и меньшинст­ва при формировании однопартийного кабинета. Если в результате парламентских выборов ни одна из политических партий не полу­чает абсолютного большинства мест, создание коалиций затрудне­но, с согласия руководителей фракций глава государства поручает формирование правительства лидеру большей парламентской фракции. Правительство меньшинства представляет собой структу­ру, опирающуюся на изменчивое парламентское большинство, вы­нужденную принимать компромиссные решения, которые устраи­вают большинство или отдельные фракции, поскольку само не имеет прочной базы в парламенте.

В северных странах Европы к середине XX в., по мнению из­вестного исследователя М.А. Могуновой, «получили воплощение все основные принципы парламентаризма: верховенство парламентов в государственном механизме, формирование правительств на пар­ламентской основе, ответственность и подотчетность их перед пар­ламентами, переход основных прерогатив глав государств в законо­дательной области к парламентам, а в сфере исполнительной вла­сти — к правительствам».

3. Скандинавский корпоративизм и административная система.

Слия­ние корпораций с государством и его органами является важной особенностью функционирования административной системы се­верных стран Европы. Скандинавский корпоративизм представляет собой форму представительства интересов, которая организует груп­пы людей в организации-корпорации и представляет их интересы через институционализированную систему в органах государствен­ной власти. Формальной власти у корпораций нет, поскольку ле­гально власть является прерогативой государства. Но цель любой корпорации — применение государством власти в выгодном для нее направлении, достигается через институт организованных интере­сов — корпоративизм.

К корпоративным организациям относятся профсоюзные объединения рабочих и служащих, союзы предприни­мателей и работодателей, ассоциации и клубы представителей твор­ческих и интеллектуальных профессий: юристов, экономистов, жур­налистов, врачей, кооперативы и фермерские организации, спортив­ные клубы, экологические и женские объединения, жилищно-строительные кооперативы. Положение той или иной корпорации определяется значимостью направления деятельности для населения и государства (рынок труда, экология, жилищное строительство), внутренней структурой организации, функциональными возможностями, количеством членов. Административные ресурсы корпораций (внут­ренняя структура и массовость) определяют степень их влияния на государственный аппарат.

Выделим самые значимые формы слияния и формы влияния кор­пораций на государство. Развитие институтов гражданского общества способствовало появлению целого слоя бюрократов, обслуживающих интересы корпораций, состоящих на службе и являющихся полно­мочными представителями гражданских организаций в государствен­ных органах (например, институт «докладчиков»). Бюрократ-эксперт оценивается не только по профессиональным качествам; социальные связи, опыт работы на государственном посту, в политической пар­тии, иной корпорации имеют не меньшее значение. Экономическая влиятельность, мобильность корпорации обеспечивается и легальны­ми способами привлечения финансовых средств (членские взносы, добровольные пожертвования, самостоятельная экономическая дея­тельность) и возможностью привлекать средства экономических ин­ститутов (инвестиционные, благотворительные, пенсионные фонды), которая обеспечивается отставными руководителями корпораций, перешедшими в руководство этих институтов. Организации, выполняющие государственные задачи в гуманитарной сфере, получают финансовую поддержку государства (спортивные клубы, студенче­ские профсоюзы, Красный Крест и т.д.).

Методы взаимодействия корпораций с государством также свиде­тельствуют о заметном их слиянии. Если до недавнего времени от­ношения корпораций и государства носили неформальный характер, в последнее время проявляется тенденция к их формализации. На законодательном уровне происходит наделение общественных объ­единений определенными правами. Так, например, § 37 закона о разрешении административных дел Норвегии от 10 февраля 1967 г. устанавливает необходимость подготовки государственного решения консультативным путем с привлечением заинтересованных органи­заций. «Орган управления должен позаботиться о том, чтобы вопрос был надлежащим образом прояснен до того, как будет принято по­становление. Общественным и частным организациям, которых кос­нется или касается постановление или же если затрагиваются их особые интересы, должна быть предоставлена возможность выска­заться по рассматриваемому вопросу до того, как будет подготовлен (проект) постановления, его изменение или отмена». Формально законотворческие инициативы остаются у пра­вительства, но неформальное лидерство гражданских, общественных организаций в выдвижении законопроектов, направленных на изме­нения каких-либо сфер жизнедеятельности общества, не оспаривает никто из исследователей.

Важной формой влияния корпораций на государство являются об­щественные исследования, слушания, проведение совещаний пред­ставителей корпораций и государственных чиновников в специально созданных государственных органах (комитетах, советах, комиссиях и пр.). Доклады готовятся экспертами на основе проведенных корпора­циями исследований, результаты которых предварительно публику­ются в СМИ для информирования населения и правительства. Пра­вительство рискует получить вотум недоверия в парламенте в случае признания негативными результатов его деятельности, выявленных общественными исследованиями.

4. Политико-культурная составляющая административной системы.

Scandinaviaehomopoliticus — главный субъект и цель политических процессов. Построение социальной модели включает и выработку шкалы предпочтений человека, и того вероятного набора действий в политике, которые будут предпочтительными. Тезис «все для блага, все во имя человека» является очень важным, хотя до его полного во­площения еще много работы.

В Северной Европе понятие «человек» употребимо именно в качестве абстрактной категории, которая явля­ется критерием эффективности управления социально-политическим процессом. Политическая ситуация не только прогнозируема, но и управляема при знании предпочтений и готовности к определенным действиям масс людей. Человек рассматривается именно как инте­гральный набор предпочтений, интересов, целей, каналов управления составом этого набора и технологиями удовлетворения предпочтений, реализации интересов, достижения целей. Целенаправленное формирование абстрактной шкалы сочетается с планированием со­циальных ресурсов, способных обеспечить социальные ожидания большинства.

В категории общего интереса как интереса государства находит выражение баланс интересов различных субъектов государственного общения. Примирение и реализация интересов осуществляется толь­ко государством, что составляет особенность скандинавского этатиз­ма. Направления вмешательства государственной власти в обществен­ные структуры либерального социал-демократического государства благоденствия на севере Европы определил экономист, председатель комиссии по Нобелевским премиям в сфере экономики А. Линдбек:

«(1) проведение политики стабилизации экономики;

(2) перераспре­деление доходов;

(3) проведение антимонопольной политики;

(4) осу­ществление действенных мер по созданию сферы общественных ус­луг».

Главным элементом политической системы в странах Северной Европы считается государство. Человек как гражданин является объ­ектом властвования государства, но и само государство может пред­стать объектом властных действий гражданина во время выборов и референдумов.

Основными характеристиками политической культуры скандинав­ского корпоративного человека являются:

Ø        рационализм и прагматизм, коренящиеся в протестантизме;

Ø        подчиненность нормам и предписани­ям;

Ø        сплоченность и чувство единения, подкрепленные этническим единством Северной Европы;

Ø        уверенность каждого в достижимости собственных целей благодаря включенности в какую-либо корпора­цию;

Ø        склонность к общению и поиску компромиссных решений соци­альных, экономических и политических проблем;

Ø        традиционная ори­ентированность на социал-демократические ценности.

5. Структура административной системы северных стран Европы.

В ад­министративных системах североевропейских стран существуют три уровня административного управления:

1 — центральное (националь­ное) государственное управление;

2 — промежуточное региональное управление, представленное, с одной стороны, промежуточным ре­гиональным государственным управлением, с другой — промежуточ­ным региональным муниципальным управлением (местное само­управление на региональном уровне);

3 — местное муниципальное управление.

Формально главой государства в Дании, Норвегии и Швеции яв­ляется монарх, согласно конституциям Дании и Норвегии он являет­ся и главой исполнительной власти. Фактически же король делегиру­ет полномочия по осуществлению исполнительной власти правитель­ству. Король неответственен за действия правительства в сфере отправления государственной власти.

Правительство осуществляет исполнительную власть в полном объеме только на заседаниях Государственного совета под председа­тельством короля; этот орган считается конституционно значимым правительством, являющимся отдельным видом источника права, решения которого имеют действенную силу. Государственный со­вет — собрание министров под председательством премьера, не об­ладает такими полномочиями, как правительство.

На заседаниях правительства происходит официальное оформление принятых в ходе консультаций с заинтересованными сторонами и структурными подразделениями решений. На подготовительных заседаниях Госу­дарственного совета в неформальной обстановке выясняются мне­ния и достигается консенсус; заседания проходят под председатель­ством премьер-министра.

Финляндия и Исландия являются полупрезидентскими республи­ками, полномочия исполнительной власти осуществляются прези­дентами, которые наряду с министрами несут ответственность перед парламентами.

В Швеции избрание премьер-министра парламентом происходит после консультаций председателя парламента с лидерами политиче­ских фракций; парламентом утверждается состав Государственного совета, предлагаемый премьером. По датской, исландской и норвеж­ской конституциям назначение и отставка премьер-министра и его кабинета, определение состава и распределение между ними функций находится в ведении короля.

Формирование кабинетов происходит в соответствии с определен­ными процедурами: депутаты парламентов Норвегии и Швеции, во­шедшие в состав правительства, должны передать свои депутатские полномочия заместителям; в Дании и Исландии запрета на совмеще­ние постов нет, как нет и ценза для будущих министров на обязатель­ное членство в парламенте.

Правительство в странах Северной Европы конституционно опре­деляется как один из важнейших органов государственной власти. Поскольку правительства североевропейских стран в условиях парла­ментских демократий трансформировались в исполнительные коми­теты пришедших к власти политических партий, они фактически за­няты реализацией программных партийных положений, поддержан­ных избирателями.

Сила и политическое влияние правительства возрастают благодаря

Ø        праву распределения благ в обществе;

Ø        праву внесения на рассмотрение парламента законопроектов;

Ø        конституци­онному праву вынесения вотума недоверия, роспуска парламента с назначением новых парламентских выборов (последнее — во всех странах, кроме Норвегии).

Специальные комиссии и комитеты правительства, действующие на постоянной основе, являются следующими по важности структур­ными подразделениями правительств. Примерами таких структур можно назвать Комитет по иностранным делам и Комитет по финан­совым делам в Финляндии, правительственные комитеты и специаль­ные комитеты экспертов в Норвегии, аналитические комитеты Шве­ции и Дании.

Для северных стран Европы характерна унитарная административ­ная система, при которой основное управление осуществляется непосредственно из столицы. Министерства (департаменты) и ведомства как главные (центральные) отраслевые органы административного управления имеют двухуровневую систему организации. В Дании, единственной североевропейской стране, осуществлен последова­тельно именно министерский принцип управления с жесткой иерар­хической подчиненностью комитетов и ведомств определенному ми­нистерству. В Норвегии принцип централизации осуществлен в более размытых формах, в Швеции и Дании связь министерств с нижестоя­щими органами управления еще слабее.

Министерства (департаменты) возглавляют министры в соответст­вии с членством в Государственном совете. Министр (государствен­ный советник), его заместители (государственный секретарь) образу­ют политический состав руководства министерством, который уходит в отставку со сменой правительства.

Административный состав министерств: советник министра, на­чальники отделов и экспедиций, бюро и т.д. не покидают своих по­стов в связи с изменениями в правительстве.

Вторым уровнем центрального управления являются директораты, которые имеют в некоторых случаях самостоятельность, а в других — входят в управленческую структуру соответствующих министерств (Дания и Норвегия). Возглавляют директорат директор и заместитель; управление генеральным директоратом осуществляется единолично, директоратом — коллегиально. В Швеции и Финляндии генеральные директораты возглавляются генеральным директором, входящим в коллегию наравне с начальниками структурных подразделений (отде­лов) директората. Директораты, в зависимости от подведомственной отрасли управления, имеют различную организационную структуру.

Органы местного самоуправления формально не входят в систему государственного управления. Однако процесс децентрализации го­сударственного аппарата в странах Северной Европы в 70-х годах XX столетия привел к наделению органов местного самоуправления широкими полномочиями. Законодательство североевропейских стран гарантирует самостоятельность коммун в решении вопросов, отнесенных к их исключительной компетенции (в Дании закон 1984 г., Норвегии — 1992 г., Швеции — 1977 г., Финляндии — 1995 г.). Значимость органов местного самоуправления подкрепляется их эко­номической самостоятельностью (коммунальная собственность, на­логи жителей и т.д.), что подкрепляется целенаправленными субси­диями государства.

6. Особенности скандинавской бюрократии.

Государство «является» человеку и обществу в собственных действиях: деятельности государ­ственных органов, т.е. отправлении бюрократических функций чи­новниками этих государственных органов. Бюрократ олицетворяет государство и для граждан стран Северной Европы.

В северных стра­нах Европы бюрократия рассматривается как иерархия органов, ис­полняющих волю народа, вместе с тем и как специфический инсти­тут, без участия которого невозможен процесс принятия решений. Функция бюрократии состоит в точном и в соответствии с установленным порядком применения законов к конкретным ситуациям. Личные пристрастия, мнения, эмоции не должны влиять на исполне­ние прямой функции.

Основные принципы, ограничивающие своевластие чиновников:

Ø        сведение роли бюрократа к техническому вы­полнению обязанностей;

Ø        обеспечению равного отношения государст­ва в его лице к гражданам;

Ø        требование нейтрального отношения к ис­полнению закона и защите общественного блага.

Несмотря на высокий уровень доверия государственным инсти­тутам, население с недоверием и страхом относится к чиновникам.

Во-первых, усложнение подлежащих администрированию общест­венных задач приводит к усилению роли чиновников как экспер­тов, т.е. специалистов в определенной отрасли.

Во-вторых, как и во всем мире, меняется социально-политическая роль профессиональ­ного чиновничества. Возрастает роль бюрократической элиты в оп­ределении политического курса правительства. Принцип нейтраль­ности и принцип подчиненности государственных чиновников правительству утрачивают свою значимость.

«Высшие чиновники перестали ограничиваться "администрированием"», т.е. действо­вать лишь в соответствии с законами, правительственными декре­тами и инструкциями. Они все решительнее проникают в сферу «чистой политики, т.е. процесса выработки и принятия политиче­ских решений, а не только их осуществления».

Эта тенденция в Норвегии ограничивается § 13 Закона о вы­борах 1985 г., который лишает чиновников активного избиратель­ного права; но закон не мешает высшей бюрократии интегриро­ваться в политический процесс, поставляя кадры парламенту, орга­нам регионального и местного самоуправления, политическим партиям. В Дании законом предоставлено пассивное и активное избирательное право чиновникам (ч. 2 § 30 Конституции), также Форма правления Швеции устанавливает аналогичные права (§ 2 и § 10 гл. 3).

Однако же в Дании и Швеции путь в политическую элиту закрыт для профессионального чиновничества, так как выс­шие государственные чиновники не сменяемы, а смена главы ми­нистерства не влечет кадровых перемен при возможном несовпаде­нии политической принадлежности руководителя и подчиненных. Вместе с тем политическая «лояльность» государственных служа­щих не мешает им готовить и проводить политические решения, подчиненные собственным политическим пристрастиям.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.