© Н.А.Баранов

Тема 14. Административные системы «наполеоновских» стран

К «наполеоновским» странам относится ряд государств континен­тальной Европы: Бельгия, Греция, Италия, Испания, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Франция.

Термин «наполеоновские» в аспекте применения к наименова­нию особой модели административной системы избран неслучайно. Основы построения централизованного государственного аппарата, мощного корпуса государственной бюрократии были заложены во Франции в период правления Наполеона I Бонапарта.

Речь идет о разработке гражданского кодекса, создании института префектов и супрефектов, установлении контроля за церковными организация­ми, основании во Франции первого высшего учебного заведения, готовящего профессиональных государствен­ных чиновников.

Основой для объединения вышеперечисленных государств в одну группу служит сходство их административных систем по ряду полити­ческих и социокультурных признаков, а также общей доминирующей правовой традиции.

Имеются в виду следующие характеристики:

Ø        противоречивая политическая культура, проявляющаяся в склон­ности как к плебисцитарной, так и представительной моделям демо­кратии;

Ø        широкое присутствие государства в политической и социальной сферах жизни общества;

Ø        доминирование центрального уровня управления в отношениях с регионами и отдельными территориями;

Ø        государство представляет себя в глазах граждан как символическое выражение общественного интереса;

Ø        традиционно сильная государственная бюрократия, престиж и статус которой в «наполеоновских» государствах весьма высок;

Ø        в «наполеоновских» странах существенно численное доминирова­ние карьерных чиновников над политическими (например, их соот­ношение во Франции составляет 40—1, против 5—1 в США);

Ø        корпус высшего чиновничества в этих государствах более закрыт и элитарен;

Ø        чиновники осуществляют свою деятельность на основе особого служебного права;

Ø        в «наполеоновских» странах доминирует дженералистский подход к подготовке государственных служащих, т.е. чиновники, как прави­ло, обладают общими знаниями в области права, экономики и дело­производства.

При этом нельзя забывать, что государства, входящие в группу «наполеоновских» стран, существенно различаются по своему поли­тическому устройству. Франция, согласно Конституции 1958 г., сме­шанная президентско-парламентская республика, Италиякласси­ческая парламентская республика, Испания с 1978 г. — парламент­ская монархия. К последнему типу относятся также Бельгия, Люксембург и Нидерланды.

Несмотря на то, что все «наполеоновские» страны, за исключением Бельгии, унитарные государства, в некото­рых из них существуют территории, обладающие значительными пра­вами автономии:

Ø        пять областей в Италии, имеющие право при­нимать свой собственный статут — основной закон области,

Ø        четыре территории в Испании, обладающие правами специальных автономий (наиболее известная — так называемая Стра­на Басков),

Ø        в Португалии особым статусом обладают Азорские остро­ва.

Все это предопределило особенности административных систем этих государств в части организации и регулирования взаимоотноше­ний центральной власти и регионов.

В качестве модельной рассмотрим административную систему Франции. Прежде всего, следует отметить высокий уровень центра­лизации государственного управления, предопределивший сильное влияние центра на процесс управления в регионах и на местном уровне. Как уже было сказано, высокий уровень централизации, ко­торый был установлен еще во времена абсолютной монархии и позднее закреплен в законодательных актах Великой французской революции и Наполеона Бонапарта, является неотъемлемым эле­ментом французской концепции национального государства. Имен­но централизация государственного управления рассматривается во французском конституционном праве как основание единой и неде­лимой нации, защищающее гражданина от несправедливого отно­шения местных властей и объективно различного уровня развития субнациональных административно-территориальных единиц. Это связано с основополагающим принципом республики, который гла­сит, что никакой отдельный представитель или часть народа не мо­гут присвоить себе осуществление национального суверенитета, принадлежащего всему народу. Поэтому на протяжении столетий административная централизация трактовалась как объективная не­обходимость для Франции, для ее стабильного развития и процвета­ния.

Одной из отличительных черт административной системы Фран­ции является также то, что президент республики одновременно яв­ляется и главой государства и главой исполнительной власти, т.е. он выполняет часть функций, в парламентской демократии традиционно принадлежащих премьер-министру.

В части регулирования деятельности системы исполнительной власти Франции президент наделен следующими основными полно­мочиями:

Ø        назначает премьер-министра;

Ø        прекращает его полномочия по заявлению последнего об отставке правительст­ва;

Ø        по представлению премьер-министра назначает дру­гих членов правительства и прекращает их полномочия» (ст. 8 Кон­ституции Франции);

Ø        председательствует на за­седаниях Совета министров, подписывает декреты и ордонансы, принятые правительством.

Премьер-министр Франции

Ø        руководит текущей работой прави­тельства (ст. 21 Конституции Франции);

Ø        имеет право издавать регламентарные акты (ст. 37);

Ø        право присутствовать и выступать на заседа­ниях палат парламента;

Ø        обладает правом законодательной инициати­вы.

При этом во Франции принято различать такие понятия, как Совет министров и Кабинет.

Совет министров — это коллегиальный орган управления, на заседаниях которого председательствует прези­дент.

Кабинет — это заседания министров под председательством премьер-министра, обычно проводимые по вопросам текущей поли­тики.

Таким образом, формально зафиксированными полномочиями обладает лишь Совет министров.

В Конституции Франции отражен принцип ответственности пра­вительства перед парламентом — Национальным собранием Франции. Последнее имеет право отказать в доверии правительству, что влечет заявление премьер-министра о коллективной отставке прави­тельства.

Премьер-министр Франции имеет собственный административ­ный аппарат, который состоит из Кабинета премьер-министра, гене­рального секретариата национальной обороны и генерального сек­ретариата правительства. Основной задачей этих органов является организационно-правовое обеспечение работы премьер-министра и техническая координация деятельности министров.

Министерства Франции можно классифицировать по сферам управления:

1)    внешнеполитические и военные (Министерство внешней тор­говли, Министерство иностранных дел, Министерство по заморским территориям);

2)    экономические  и  регулирующие  отрасли  промышленности
(Министерство по антимонопольной политике, Министерство по те­лекоммуникациям, информационным технологиям и почтам, Мини­стерство сельского хозяйства);

3) внутренней и социальной политики (Министерство внутренних дел, Министерство занятости, Министерство здравоохранения, Ми­нистерство образования, исследований и технологий, Министерство социальной защиты, Министерство юстиции);

4) сферы культуры и образования (Министерство культуры, Министерство по делам молодежи и спорта).

В структуре субнационального уровня управления во Франции можно выделить три основных типа административно-территориаль­ных единиц:

Ø         регионы,

Ø         департаменты,

Ø         коммуны[1].

Центральное пра­вительство берет на себя решение задач общенационального масшта­ба, решение региональных задач, а также определение структуры взаимоотношений государственной власти и местных сообществ бе­рет на себя региональный и коммунальный уровень управления. Структура регионального управления представлена на схеме 1.

Премьер-министр

КАБИНЕТ

Префект региона

Генеральный секретарь (супрефект)

Кабинет региона

(политические и полицейские функции)

Управление общей администрации - Управление финансовых вопросов и местных коллективов - Управление координации и экономических вопросов

Коммунальные службы

Схема 1. Региональный уровень управления во Франции.

Высокий уровень административной централизации проявляется и в особенностях устройства государственной службы Франции. Практически все основные органы управления государственной службой сосредоточены на центральном административном уров­неуровне правительства страны. Основным правительственным органом, занимающимся регулированием отношений государствен­ной службы, является Министерство государственной службы, госу­дарственной реформы и децентрализации. В его состав входит так называемая Генеральная дирекция администрации и государствен­ной службы, задачи которой связаны

Ø        с осуществлением контроля за соблюдением законодательства о государственной службе (прежде всего Общего статута государственной службы),

Ø        сбором статистиче­ских данных,

Ø        управлением соответствующим имуществом,

Ø        оперативным руководством процессом реформирования государственной службы.

Формально руководство государственной службой Франции осуществляет премьер-министр, председательствующий в Высшем совете центральной государственной службы, еще одном правитель­ственном органе по делам государственной службы. Однако нередко премьер-министр передает данные полномочия члену Совета мини­стров или государственному секретарю по вопросам государствен­ной службы.

Подобная французской структура административной системы и организация государственной службы характерна для большинства «наполеоновских» стран. Поэтому далее остановимся лишь на отли­чительных характеристиках некоторых из них.

Италия.

Одна из особенностей административной системы Италии заклю­чается в существовании так называемых вспомогательных органов, статус которых специально прописан в Конституции республики Италия. К таковым относятся Национальный совет экономики и тру­да, Государственный совет и Счетная палата.

Национальный совет экономики и тру­да формируется из представителей профсоюзов, обще­ственных объединений, экспертов и обладает правом законотворче­ской инициативы.

Государственный совет согласно Конституции — консультативный орган по административным и юридическим во­просам, а также внешний орган административной юстиции.

Счетная палата Италии выполняет традиционные для такого органа функции предварительного контроля за финансовой деятельностью правитель­ства, а также подконтрольных государству.

В Италии, так же как во Франции, при Совете министров сущест­вует специальный орган, занимающийся делами государственной службыдепартамент государственной деятельности. В ведении это­го департамента находятся

Ø         кадровые вопросы,

Ø         реестр служащих госу­дарственных организаций,

Ø         координация усилий по реформированию государственной службы и т.д.

Многие текущие вопросы государст­венной службы решаются в Италии на уровне отдельных министерств и ведомств, для чего практически при каждом министерстве создается специальный Административный совет, возглавляемый министром или его заместителем. Этот коллегиальный орган решает вопросы структуры штатов и подбора кадров по отдельным подразделениям министерства, принимает решения по результатам конкурсного отбо­ра на вакантные должности.

Бельгия.

Бельгия — единственная федерация среди всех «наполеоновских» стран. И именно это определило особенности ее административной системы. Все субъекты федерации: Фландрия, Валлония и столичная область Брюссель имеют значительные полномочия в сфере эконо­мики, социальной и региональной политики, а также культуры и об­разования. В каждом субъекте граждане Бельгии избирают местный парламент, который, в свою очередь, формируют правительство ре­гиона.

Раскрывая структуру и содержание административных систем со­временных государств следует помнить, что практически каждая из них претерпевает сегодня серьезные изменения, связанные с новым циклом административных реформ, инициированных в 80—90-е годы XX в. «Наполеоновские» страны не являются исключением. Ход и содержание административных реформ здесь определяется теми же социально-политическими и культурными особенностями, о которых уже говорилось в самом начале. Это —

Ø        высокая степень централизации системы государственного управления,

Ø        сравнитель­но большой государственный сектор,

Ø        высокий процент госслужа­щих в общем числе занятых (во Франции по данным на 1997 г. — 25%),

Ø        сильное влияние государственного управления на все сферы общественной жизни.

Поэтому одним из основных направлений административного реформирования «наполеоновских» стран стала децентрализация и деконцентрация системы государственного управления.

С 1982 г. во Франции осуществляется программа де­централизации. В ходе ее был введен новый уровень управления — регион, объединяющий несколько департаментов. Всего было соз­дано 22 региона. Первоначально регион получил статус «террито­риального самоуправляющегося коллектива». В 1986 г. они были преобразованы в «децентрализованные территории».

Одновремен­но значительно повысилась роль органов местного управления, получивших большую свободу действий по решению местных задач. В 1992 г. была разработана и принята к исполнению «Хартия де-концентрации». Движение к деконцентрации системы государствен­ного управления во Франции сопровождалось крупномасштабной структурной реформой. Центральному правительству требовалось пересмотреть свою роль, посредством усиления их способности вы­страивать и оценивать политику. Их структуры были рационализи­рованы, а часть уровней иерархии сокращены.

В 1995 г. был учрежден межминистерский комитет по государст­венной реформе, включающий представителей из всех ключевых ми­нистерств, связанных с этой реформой (CIATER) а также межмини­стерскую комиссию по государственной реформе, орган, зафиксиро­ванный в распоряжении.

В Нидерландах в начале 1980-х годов были сформированы новые региональные администрации в крупнейших городах страны (Ам­стердаме, Гааге, Роттердаме и др.), обладающие более широкой компетенцией и полномочиями по принятию административных и финансовых решений. Существенно выросла финансовая само­стоятельность органов местного самоуправления.

В ходе административных реформ во Франции финансовая децен­трализация также была одним из основных приоритетов. В результате бюджеты местных органов власти почти на s формируются за счет на­логовых поступлений и лишь на j за счет государственных субсидий. Параллельно были значительно расширены права коммун в вопросах развития транспорта, социальной деятельности, гражданского и про­мышленного строительства.

В Испании децентрализация финансового управления привела к тому, что в 1990 г. центральный бюджет контролировал лишь 65,5% от ВВП по сравнению с 90,3% в 1970 г. Начиная с 1982 г. цен­тральное правительство передало регионам право сбора ряда нало­гов. Параллельно были инициированы программы стимулирования структурной модернизации региональных хозяйств (в особенности малонаселенных, аграрных регионов), что очевидно должно было повысить экономическую эффективность использования денежных поступлений. И действительно, почти во всех 17 автономных ре­гионах Испании в первой половине 1990-х годов наблюдался устой­чивый рост уровня валового внутреннего продукта на душу населе­ния.

Административные реформы во Франции, Бельгии, Голландии, Испании, Италии и Греции были направлены, прежде всего, на де­мократизацию государства, а не на экономию бюджетных средств и урезание статей социальных программ. Отсюда их главными целя­ми были:

Ø        социальная справедливость,

Ø        реализация общественного интереса,

Ø        обеспечение доступных и качественных услуг,

Ø        совершен­ствование системы управления человеческими ресурсами, трактуе­мыми как главный ресурс государства,

Ø        упразднение ненужных за­конодательных    барьеров    и    подразделений    административныхслужб, дублирующих функции друг друга (т.н. система «единствен­ного окошка»).

Последние французские инициа­тивы в сфере реформирования управления персоналом актуализи­руют следующие моменты:

1) децентрализация (деконцентрация) управления карьерой посредством удаления законодательных барь­еров, развития диалога между государственными служащими и ра­ботодателями на всех уровнях, модификации организационных мо­делей, с целью повышения степени децентрализации управления персоналом;

2) упрощение и децентрализация процедур найма;

3) стимулирование разработки специальных программ и проведение конкурсных экзаменов в центральных министерствах (эта процеду­ра уже широко применяется в Министерстве образования и Мини­стерстве внутренних дел).

Таким образом, программа французских административных реформ ориентирована на комплексный подход к сфере управления персоналом и развития человеческих ресурсов, актуализацию согласования интересов работодателей и персонала, а следовательно, и на повышение эффективности системы государ­ственного управления в целом.

Подвести итог этой темы можно словами известного французского социолога М. Крозье: «Мы должны стремиться к тому, чтобы транс­формировать громоздкое всеведущее государство, которое мы созда­ли, в скромное государство, более толковое, стремящееся поставить себя на службу обществу, а не командовать им». В этом тезисе сконцентрирована суть тех преобразований, которые пре­терпевают сегодня административные системы, принадлежащие к «наполеоновской модели».

[1] Во Франции выделяют также еще один тип территорий, обладающих особым статусом — это заморские территории.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.