© Н.А.Баранов

Тема 7. Социальный контекст политико-административных систем европейских стран

1. Функции современных политических партий.

Современная либеральная демократия — представительная де­мократия. Требование создания многопартийной системы следу­ет из стремления привести партийную структуру в соответствие с плюралистической общественной структурой современных го­сударств. Без признания партийного плюрализма и оппозиции любая политическая система не может быть названа ни демокра­тической, ни представительной. Однако роль представительно­го органа власти как выразителя «общей воли», в отличие от «во­ли всех», означает, что в парламенте должны быть представлены не интересы отдельных социальных групп или личностей, а об­щезначимые политические интересы. Именно поэтому в демо­кратических странах основными коллективными субъектами избирательного процесса и парламентского представительства являются политические партии, которые берут на себя функ­цию формулирования коллективных целей для социума, пред­лагая различные цели и стратегии общественного развития.

Трансформируя требования и социальную неудовлетворен­ность в позитивные политические цели, партии направляют стихийную энергию социального протеста в русло конституци­онной борьбы за их достижение через участие в государствен­ном управлении. Расширяя пространство публичного полити­ческого процесса, партии стремятся преодолеть отчуждение маргинальных групп общества от политики, то есть выполняют функцию политической мобилизации.

Чаще всего политические партии определяются как органи­зации, стремящиеся к выдвижению и избранию своих признан­ных представителей на государственные посты. Не случайно в законодательстве ФРГ, Швеции и некоторых других стран за­писано, что политическое объединение утрачивает правовое положение партии, если в течение определенного количества лет (в ФРГ 6 лет) оно не участвует в выборах, т. е. это не только право, но и обязанность партий.

Однако участие в выборах есть лишь способ, посредством которого партии могут содейство­вать формированию политической воли народа и его волеизъ­явлению, поскольку выборы — аналог непрямого принятия по­литических решений. Так, согласно ст. 21 Основного закона ФРГ, партиями являются организации, содействующие форми­рованию политической воли народа.

Современные правительства, как правило, — партийные пра­вительства, а партийные фракции определяют «лицо» совре­менных парламентов. Через парламент партии реализуют еще одну важную функцию — воздействуют на исполнительную власть и контролируют ее. Выступая универсальным посредни­ком между обществом и государством, партии становятся инструментом легитимации власти и одновременно решают од­ну из важнейших проблем: защищают права и свободы граждан от вмешательства государства. Поддерживая непрерывность политического процесса, партии объективно обеспечивают ус­тойчивость обратных связей между обществом и политической системой. Работая над преодолением отчуждения «периферий­ных» групп общества, партии увеличивают гибкость и манев­ренность политико-административной системы.

Политические партии выступают в качестве субъекта поли­тической социализации. Социализирующая функция партий реализуется в ходе избирательных кампаний, в повседневной партийной деятельности (освоение техники голосования и из­бирательной технологии в широком смысле массовыми слоями населения, до того не принимавшими активного участия в по­литике), в регулярном общении политиков с потенциальными сторонниками. Наконец, партии являются наиболее эффектив­ным и легитимным инструментом борьбы за власть и участие в принятии значимых политических решений.

Политические партии — один из немногих политических институтов, рождение которых неразрывно связано с генези­сом либеральной демократии. Таким образом, в условиях де­мократии партии — тот универсальный посредник между граж­данским обществом и системой политико-административного управления, без которого последняя не может эффективно функционировать. Отмечая особую роль и значение партий в функционировании представительной демократии, многие исследователи называют современное государство партийным государством. Согласно определению К. фон Бойме, «партий­ное государство понимается как тип современной демократии, в которой парламент утратил свое значение в качестве институ­та выражения суверенной воли народа: парламенты в основном лишь ратифицируют те решения, которые в другом месте уже приняли партии, входящие в коалицию большинства».

Следует отметить, что первоначально демократия не связы­валась с существованием партий, а в течение всего XX в. выдви­гались проекты преодоления негативных последствий партий­ной политики. С одной стороны, в противовес «величайшему злу либерально-демократического государства — партийности» (Луи Блан) выдвигалась идея функционального, ответственно­го корпоративного представительства, предполагающая, что представительные учреждения должны состоять не из депута­тов, избранных населением, а из делегатов отдельных деловых организаций, не теряющих с ними связи и перед ними ответ­ственных, с другойидея «беспартийных выборов».

Однако реально и полно воплотить в жизнь доктрину корпо­ративизма в первой половине XX в. сумел лишь итальянский фашизм. В той или иной степени элементы корпоративного устройства получили воплощение в межвоенный период во франкистской Испании, салазаровской Португалии, нацис­тской Германии и др.

Наиболее последовательной попыткой ликвидации партийной политики в условиях либеральной де­мократии было введение в начале XX в. «беспартийного» голосования в США. Практически это вылилось в исключение наи­менований партий из избирательных бюллетеней. В 1900—1920 гг. «беспартийные» избирательные бюллетени применя­лись более чем в 60% городов страны с населением свыше 5 тыс. человек, а также на выборах в законодательные собрания шта­тов Небраска и Миннесота. Хотя данную практику нельзя рас­сматривать как пример полной отмены партий, вряд ли можно предполагать, что партии полностью исчезнут даже в случае их действительной законодательной отмены. Как пишет америка­нский политолог А.Уэйр, «идеал XIX века, связанный с незави­симым народным представителем, тщательно взвешивающим все доводы «за» и «против» и выносящим обоснованное реше­ние в интересах своих избирателей, не более, чем химера».

Как показал опыт США, при отсутствии политических пар­тий избирательный механизм не выполнял в достаточной сте­пени функций по установлению ограничений на деятельность избранных политиков. В ходе «беспартийных» выборов осве­домленность избирателей относительно «независимых» канди­датов (тем более что их, как правило, в мажоритарном округе много) была весьма невысока, поэтому выборы, как свидетель­ствует практика, выигрывали кандидаты, либо лучше извест­ные населению, либо занимающие в данный момент выборную должность, либо затратившие на избирательную кампанию больше средств, чем другие.

Массовое участие «независимых» кандидатов в выборах оз­начает, что они должны финансировать свою избирательную кампанию из собственных средств, искать фонды или прибе­гать к помощи заинтересованных групп, с которыми после из­брания надо расплачиваться предоставлением определенных льгот и услуг. Таким образом, «независимые» кандидаты на са­мом деле связаны невидимыми для избирателя узами зависи­мости. Непартийные выборы не препятствуют попаданию во власть людей с темным, даже криминальным прошлым, из-за которого любая демократическая партия не приняла бы его в свои ряды и тем более не выставила в качестве своего канди­дата на выборах.

Другая характерная особенность «беспартийной политики» состоит в том, что отсутствие партий в законодательных ор­ганах может привести к потере внутренней связи в процессе формирования политики. Законодатели, не связанные ни пар­тийными обязательствами, ни дисциплиной, скорее всего будут лоббировать либо собственные интересы, либо интересы своих «спонсоров». Правительство, стремящееся опереться на коали­цию большинства в беспартийном парламенте, вынуждено бу­дет покупать поддержку у «независимых» кандидатов, а для при­нятия решений заинтересованные лица будут вынуждены сколачивать кратковременные коалиции, которые неизбежно развалятся сразу же после итогового голосования, если не рань­ше. Таким образом, уничтожение партийных связей между зако­нодателями из предполагаемого достоинства может обернуться не только недостаточной целостностью правительственной по­литики, но и чрезвычайно обостряет проблему коррумпирован­ности и безответственности власти.

Здесь уместно вспомнить слова известного французского по­литолога и социолога М.Дюверже о том, что «режим без партий обеспечивает увековечивание руководящих элит, сформиро­ванных по праву рождения, богатства или должности» и что «человеку из народа чрезвычайно сложно пробиться в эту за­крытую касту без поддержки партий, стремящихся растить собственные элиты».

2. Группы интересов и общественные движения.

Группами интересов называют институциональные структу­ры разного типа (предпринимательские, профсоюзные, рели­гиозные, этнические, культурные и др.), которые, не претендуя на политическую власть, пытаются влиять на нее, посредничая в обеспечении специфических интересов своих членов. «Группа интересов представляет собой ассоциацию индивидуумов, име­ющих общие цели и задачи и пытающихся реализовывать их путем оказания влияния на процесс принятия политических решений», — пишет американский исследователь Дж.М.Берри.

Для обозначения сложившейся системы взаимодействия групп интересов и государства в 70-е годы XX в. появилось по­нятие «неокорпоративизм», или «социетальный/либеральный корпоративизм», поскольку исходное понятие «корпоративизм» бы­ло дискредитировано в общественном мнении политической практикой фашизма. Г.Лембрух определил либеральный корпо­ративизм как «особый тип участия больших организованных групп в выработке государственной политики, по преимущест­ву в области экономики». Либеральный корпоративизм не пре­тендует на подмену институциональных механизмов парламен­тского и партийного правления, но в то же время способствует большей интегрированности политической системы. Его нель­зя отождествлять лишь с консультациями и сотрудничеством правительства и заинтересованных групп. Его отличительная черта — высокая степень кооперации между самими этими группами в выработке экономической политики.

Общественное движение представляет собой коллективное образование, действующее в течение достаточно длительного времени. Его цель — содействие или сопротивление социаль­ным изменениям в обществе или группе, частью которой оно является. В определении американских социологов Р.Тернера и Л.Киллиана подчеркиваются два основных параметра движе­ния: их коллективный характер и целенаправленность действий. От них производны такие признаки движения, как общие цен­ности, воплощенные в идеологии движения; общая коллектив­ная идентичность; наличие системы норм и правил поведения для «своих» (внутренний этос) и правил взаимодействия с окру­жением (внешний этос).

На основании обобщения большого исторического материа­ла польский исследователь Е.Вятр выделил основные стадии эволюции движения:

1) создание предпосылок движения;

2) артикуляция стремлений;

3) агитация;

4) развитая полити­ческая деятельность: проведение программ в жизнь, борьба за власть или оказание давления на правительство;

5) затухание политического движения: достижение целей или признание их неосуществимости.

Однако не все общественные движения проходят полный цикл развития. «...Социальное движение при демократии — де­ло сомнительное и всегда недолговечное, — пишет А.Пшеворский. — Профсоюзам есть к чему двигаться: к институтам произ­водственных отношений и государству; партии движутся к парламентам; лобби - к бюро; а у движений нет институтов, к которым они могут стремиться».

Поскольку в условиях демократии движения, как правило, не ставят своей задачей борьбу за власть, постольку они рассмат­риваются партиями как ресурс поддержки в избирательной борьбе. По мнению ряда исследователей, открытая политичес­кая система (американская) делает наиболее вероятными три сценария развития общественных движений национального масштаба:

1) распад движения;

2) включение активистов дви­жения в одну из политических партий (кооптация);

3) создание групп давления, которые пытаются оказать влияние на прави­тельство и парламентские партии.

В странах с относительно закрытой политической системой (ряд стран Западной Евро­пы), где партии возникли по классовому признаку, третий ва­риант маловероятен, однако возможно создание на базе движе­ния новой политической партии (например, партия «зеленых» в ФРГ).

3. Кризис партий, рост политического «веса» СМИ и групп интересов.

Простейшая и наиболее распространенная классификация политических партий — деление на «левых» и «правых» — обя­зана своим происхождением Великой французской революции. Сравнительные исследования партийных систем выявили об­щую тенденцию, в соответствии с которой «партии всегда оста­ются более развитыми слева, чем справа, поскольку они всегда более необходимы на левом фланге, чем на правом», так как у правых, как правило, гораздо больше политических ресурсов и каналов влияния на политический процесс. Принцип ранжи­рования политических сил по оси «правые» — «левые» служит сегодня наиболее доступным ориентиром самоопределения в политическом пространстве и получения информации в ходе выборов для деполитизированного избирателя. По данным со­циологов, правые политические партии отдают приоритет на­ционально-патриотическим ценностям, склонны к милитариз­му и поддержке в рамках существующих демократических институтов порядка в обществе, уважают сложившиеся тради­ции, нормы и авторитеты.

Левые партии выступают за справед­ливость, мир, свободу самовыражения и развития индивида, терпимость, ослабление различных нормативных запретов, ин­тернационализм. Выступая за равенство и перераспределение доходов в пользу менее имущих слоев, они не противопостав­ляют это свободе: большее экономическое и социальное равен­ство является для них предпосылкой более свободной жизни для всех, а не только для привилегированных слоев общества.

Фиксируя изменения, происходящие в современных партий­ных системах и квалифицируя их как кризис, политологи стали выделять, в дополнение к классическим, еще несколько типов партий:

а) партии «хватай всех» (О.Киркхаймер), универсальные или «народные» партии — утратившие идеологическую определен­ность и ориентирующиеся на максимальную мобилизацию электората вне зависимости от его социальной принадлежнос­ти и идейных предпочтений. Для таких партий уже не столько важно массовое членство, сколько массовость электоральной поддержки. В них неизбежно увеличивается разрыв между группой лидеров и рядовыми членами партии, снижается роль партийных активистов. Однако многие западные политологи
считают, что будущее принадлежит именно универсальным партиям, так как они ориентированы на общественный, а не групповой интерес, более гибки и способны получать массовую поддержку на выборах;

б) новые кадровые или «картельные» (электорально-професси­ональные) партии — политические профессиональные (корпо­ративные) объединения менеджеров в области государственно­го управления, готовящие выборы и соперничающие между собой в том, кто способен предложить более профессиональное и менее дорогостоящее управление обществом и уловить наиболее существенные для электорального успеха интересы и настроения. Поэтому, в частности, они почти не отличаются друг от друга, озабочены преимущественно организационно-техническими аспектами избирательных кампаний, однако бо­лее приспособлены к быстро меняющимся условиям электо­ральной конкуренции. Они не стремятся к массовому членству, но борются за голоса избирателей, используя СМИ и вовлекая в свою орбиту лидеров общественных движений, представите­лей групп интересов и гражданских инициатив.

Такого рода партии представляют собой возврат на новом уровне к элитарным кадровым партиям, с заимствованием аме­риканского опыта. Происходит «американизация» не только партий, но и политической жизни вообще. Те черты американс­кой партийно-политической системы, которые многие полито­логи считали архаичными, связанными с неразвитостью в США социальных конфликтов, характерными для индустри­ального общества, оказались, напротив, наиболее современны­ми и в чем-то более продуктивными, по крайней мере, с точки зрения электоральных задач, которые все более поглощают внимание партийных лидеров. «Картелизация» партий, враста­ние их в государственные структуры, несет в себе угрозу для гражданского общества;

в) симптоматично и возрождение политических объедине­ний, построенных по типу «вождистской партии» (Националь­ный фронт Ж.М.Ле Пена, Австрийская партия свободы Й.Хайдера, ЛДПР В.В.Жириновского и др.),  которые получают преимущество перед политическими соперниками не только на стадии выборов, но и в парламенте, за счет жесткой дисципли­ны и беспрекословного подчинения воле лидера. Парламен­тские фракции, созданные на базе таких партий, гораздо эф­фективнее отстаивают свои партийные интересы в процессе внутрипарламентской борьбы, поскольку жесткая фракцион­ная дисциплина превращает их в машины, ведомые лидером партии;

г) проблемно ориентированные партии - новые партии, ставя­щие своей целью разрешение проблем, чуждых традиционным политическим объединениям. Ярким примером могут служить проблемы защиты окружающей среды, ставшие предметом заботы «зеленых», или появление региональных партий, отстаи­вающих требования децентрализации государственной власти, и т. д.

Появление новых партий — свидетельство кризиса традици­онных партийных систем Запада. Некоторые исследователи считают причинами «упадка партий» изобилие, усиление госу­дарства, неокорпоративизм, рост политического влияния средств массовой информации, новые политические проблемы и рас­колы (например, между интересами экономического роста и защитой окружающей среды), трудности в функционировании государства, постиндустриализм.  

Действительно, сегодня зна­чительно возросло политическое влияние средств массовой ин­формации, которые в значительной мере «перехватили» у пар­тий функцию политической социализации, поделенную теперь между семьей, школой и телевидением. СМИ выполняют мно­гие партийные функции гораздо результативнее партий. Они успешно справляются, например, с политической мобилизацией: достаточно вспомнить избирательные кампании Росса Пе­ро в США (1992 г.), Сильвио Берлускони в Италии (1994 г.) или Владимира Жириновского в России в 1993-2003 гг. Их успех был полностью обусловлен массированным и искусным ис­пользованием телевизионного эфира в политических целях. Та­ким образом, телевидение становится самым опасным конку­рентом массовых партий, оставляя не у дел партийных активистов. Наиболее радикальные прогнозы предсказывают конец «века партий» как организаций единомышленников, объединенных сходством политических принципов. Им на сме­ну идут команды политтехнологов, активно использующих ТВ для продвижения на рынок политического товара. Соответ­ственно центр тяжести в предвыборной агитации переносится с партийных митингов на экраны телевизоров, с партийных программ на видеоряд, прежде всего, на формирование прив­лекательного для избирателей имиджа кандидатов. Расту­щая персонификация политики лишает ее программного «стержня» и делает зависимой от сиюминутных интересов и со­отношения сил.

Тенденции персонификации политики, профессионализа­ции партийной верхушки, превращения ее в замкнутый и само­достаточный «политический класс» приводят к дистанцированию от рядовых членов партии. В свою очередь, ослабление влияния партийной массы и рядовых активистов на процесс принятия решений делает менее эффективной обратную связь государства с гражданским обществом и превращает партии в «полугосударственные агентства» и «электоральные машины», лишая гражданское общество эффективного канала влияния на государственную власть.

Очевидно, что функция выразителя групповых интересов се­годня перемещается на многочисленные общественные ассо­циации. В подготовке и принятии государственных решений они нередко оказываются более эффективными, нежели инструменты традиционной партийной политики. Этому спо­собствует широкое распространение в развитых странах орга­нов функционального представительства, берущих на себя сог­ласование интересов в различных сферах. Важно отметить, что к группам интересов перешла та функция, исполнение которой делало партии представителями гражданского общества.

Однако группы интересов не могут претендовать на легитим­ное представительство большинства и на осуществление власти от его имени. В отличие от политических партий, они призваны артикулировать частные интересы, тем самым фрагментируя и разделяя общество на сегменты с несовпадающими интересами. Политических институтов, более эффективно выполняющих все многообразие функций политических партий, пока не поя­вилось. Тем более что партии реагируют на изменение ситуа­ции, модернизируют свою структуру, сокращают бюрократи­ческий аппарат, пытаются внедрить в партийную жизнь элементы прямой демократии, т. е. достаточно гибко учитыва­ют изменение настроений избирателей и в целом небезуспешно приспосабливаются к новым условиям.

4. Государство и партийно-политический фактор развития социальной политики.

В научной литературе существует понимание социальной по­литики в широком и узком смысле слова. Под социальной по­литикой в широком смысле понимают классическую систему социального обеспечения (страхование по старости, в случае болезни и от несчастного случая), а также страхование по без­работице и новые системы страхования от социального риска потерять доход или в иных случаях (например, помощь или поддержка семьи, помощь в аренде жилья), возникающих в процессе рыночных отношений. Социальной политике при­писывается способность сглаживать различные интересы пос­редством развития законодательства, дающего возможность расширить права наемного труда в организации коалиций, объ­единений, тарифной автономии, охраны труда и найма.

Социальная политика в узком смысле, напротив, включает ба­зирующуюся на праве систему социальной защиты от социальных рисков, которые есть результат разделения общества на социаль­ные классы, дифференцированные в социальном и экономичес­ком аспекте, и существующего глубокого разделения труда, а также различий в общественных порядках. Данная система социаль­ной защиты предполагает минимально сложившиеся нормы со­циальной защиты от всевозможного рода социальных рисков, ко­торым подвержены слабо защищенные слои населения, такие как пенсионеры, безработные, инвалиды, больные и пострадавшие от несчастных случаев, многодетные или неполные семьи, а также дети, оставшиеся без попечения родителей, и т. д.

Социальная политика рассматривается как политически ор­ганизуемая система социального страхования и социальной за­щиты.

Социальное страхование есть определяемая законом доля общественного богатства, необходимая для поддержания ус­тойчивого характера всей системы отношений.

Социальная за­щита есть совокупность действий государства и других субъек­тов социальной политики, направленных на исключение или смягчение для индивида социальных рисков.

Таблица 1. Классификация социальной политики по субъектам

Международная социальная политика Национальная социальная политика
Государственная соци­альная поли­тика Производственная со­циальная политика Социальная политика обществен­ных союзов Социальная политика частных лиц

Классификация социальной политики по субъектам являет­ся распространенной и характерной для всех стран. Различия становятся заметными по доли или степени участия каждого субъекта в ее осуществлении. Так, для США доля фирменной, или производственной, социальной политики почти такая же, как и доля государственной. Для Швеции же характерно преоб­ладание участия в социальной политике профессиональных со­юзов, а для Германии — государства.

Следует отметить, что социальная политика, представленная в табл. 2, не отражает практики социально-политической дея­тельности некоторых государств. Не во всех странах структура со­циальной политики адекватна, отличаясь как областями охвата, так и силой воздействия. Под силой воздействия социальной по­литики необходимо понимать объем финансовых расходов на социальную политику в целом и по ее разделам. Различия структу­ры государственной социальной политики зависят от традиции в решении государством социального вопроса, экономической заинтересованности решения социальных проблем, силы соци­альной ориентированности партийных программ и практик.

Таблица 2 Области государственной социальной политики в Германии

Государственная социальная политика
Область, ориентированная на наемных работ­ников Область, ориентированная на социальные группы Прочие области Другие особенно важные области
Защита наемных работников Молодежная политика Жилищная политика Политика в области конкуренции
Социальное страхование (страхо­вание по болезни, по уходу за больными, от несчастного случая, по безработице) Политика обеспечения старости Политика воз­можностей, сос­тояний и имуще­ственная политика Политика защиты потребителей
Политика рынка труда Семейная политика Политика в области образования Экологическая политика
Политика в сфере производства и предпринимательства Политика, направленная на средние слои населения (фермеров и ремесленников)    

 Как известно, большинство стран Европы — парламентские республики. От того, какая партия обладает большинством в парламенте, зависит формирование правительства. Если ни одна партия не набирает большинства голосов, то формируется коалиционное правительство. Если в парламенте более двух третей мест принадлежат одной партии или партиям одного по­литического спектра, то имеется некоторая условная гегемония данной партии или партий. Если партии или партиям принадлежит более половины мест, но меньше двух третей, то такая партия или партии доминируют в правительстве.

Государство, базирующееся на рыночных отношениях, на практике смогло институционализировать и легитимизировать со­циальную политику как инструмент разрешения антагонисти­ческих противоречий между производством и потреблением, трудом и капиталом. История социальной политики современ­ных государств представляет собой постоянное расширение вли­яния последней на жизнь западных стран. Как показывают дан­ные сравнительных исследований, приведенные М.Шмидтом в 1988 и 1998 гг., государство не может в полной мере приписать се­бе заслуги в распространении социальной политики, которая в странах Западной Европы сегодня и по объему финансирова­ния, и по охвату населения представлена достаточно серьезно. Парадокс заключается в том, что роль и значение государства в формировании социальной политики, с одной стороны, увели­чивается, но, с другой стороны, государство не определяет ее полностью и окончательно. Чем меньше рассматриваемый пери­од функционирования социальной политики, тем больше значе­ние государства как политического фактора; чем больше времен­ной отрезок, в пределах которого происходит распространение и развитие системы социального обеспечения как основной со­ставляющей социальной политики, тем слабее просматривается зависимость социальной политики от политического фактора.

На важность партийно-политической детерминации соци­альной политики в краткосрочной перспективе указывают многочисленные международные сравнительные исследования социальной политики 1950-х и 1970-х гг. Так, исследование Й.Альбера подтвердило, что все партии, находящиеся в средин­ном спектре политики, расширяли охват социальной полити­кой все новых слоев населения. Однако рост социальных расхо­дов обычно связан с деятельностью правительств левых партий. Значимость партийно-политического фактора в краткосрочной перспективе дает нам возможность понять причину различий объема социальных расходов в европейских странах, характе­ризующихся их высокой долей, и в других странах (Япония, США и Канада), характеризующихся либо низкой, либо огра­ниченной долей социальных расходов. В долгосрочной пер­спективе партийно-политический фактор в развитии социальной политики становится скрытым и не может рассматривать­ся, как достаточно значимый.

Сравним три страны с различными типами государства всеоб­щего благосостояния: Великобританию, относящуюся к либе­ральному типу, Данию — к социал-демократическому типу и Финляндию — к консервативному типу. По данным исследова­телей, прирост государственных социальных расходов с 1973 по 1992 гг. составил для Великобритании 13,4%, для Дании — 11,4, для Финляндии — 20,2%. В 1973 г. доля государственных соци­альных расходов в этих странах была соответственно 13,8%, 20,0 и 15,2%. Темпы годового прироста составили для этих стран со­ответственно 0,8%, 0,7 и 1,2%. Если темпы роста государствен­ных социальных расходов являются показателем эффективнос­ти институтов социальной политики государства, то наиболее эффективными являются институты социальной политики кон­сервативного типа государства всеобщего благосостояния.

Однако если за основу определения эффективности институ­тов социальной политики брать общие социальные расходы, то окажется, что наиболее эффективными являются институты социальной политики социал-демократического типа госу­дарств всеобщего благосостояния. Сегодня только социал-де­мократическая Швеция около 40% ВВП определяет как соци­альный продукт и направляет его на поддержание различных сфер социальной жизни.

Увеличение социальных расходов (правда, с различными тем­пами этого роста), сближение их долей по странам говорит о том, что независимо от типа государства набирает силу тенденция уси­ления его влияния на социальную сферу жизни общества. Сред­ством, с помощью которого оно оказывает это влияние, является политика перераспределения. Сегодня развитые индустриальные страны аккумулируют в своих руках до 75% всего личного потреб­ления в стране путем политического обобществления этих средств и распределения их по всему спектру социальной сферы жизнеде­ятельности общества. Наблюдается также и другая тенденция: пе­рераспределение бремени вклада в социальный бюджет между на­емными работниками и работодателями. Так, в Германии в 1950 г. доля вклада наемных работников в социальный бюджет составля­ла 52%, а уже в 1995 г. социальный бюджет на 58% пополнялся на­емными работниками и на 42% работодателями.

5. Модели социального страхования.

В основе механизма, определяющего защитные функции госу­дарства в отношении положения представителей наемного труда, лежит более или менее развитая система социального страхования. Основные типы социального страхования в Западной Европе заро­дились перед Первой мировой войной и получили свое заверше­ние после Второй мировой войны.

Типы социального страхования выделяют в зависимости от большего или меньшего регулирования его государством, а также в соответствии с кругом лиц, нуждаю­щихся в защите со стороны государства. По кругу лиц, требующих защиты со стороны государства, система социального страхования делится на пенсионное и медицинское страхование, страхование от безработицы, несчастных случаев, по старости или болезни. Эти модели социального страхования различаются, в частности, боль­шей или меньшей степенью государственного регулирования. Так, например, в Германии размер ежегодных страховых взносов в пен­сионные кассы (фонды) определяется правительством и к тому же является единым для всех пенсионных фондов, поэтому пенсион­ные фонды не конкурируют друг с другом.

В противоположность этому каждая больничная касса, осу­ществляющая медицинское страхование, устанавливает разме­ры страховых взносов самостоятельно. При этом страхователь имеет возможность выбора больничной кассы, что приводит к достаточно острой конкурентной борьбе.

Таблица 3. Основные модели социального страхования в Западной Европе (по доле участия государства)

Характеристика системы Типы социального страхования
Дотируемое добровольное страхование Обязательное страхование «Народное страхование»
Законодательный базис или принцип легитим­ности Свободно согласуемый контракт на принципах взаи­мопомощи; тесная связь между взно­сами и пособиями (выплатами) Обеспечение статуса государственной помощью; меритократическая компенсация за труд и произведенные взносы Эгалитарное обеспе­чение принципиаль­ного равенства граж­дан государства посре­дством государствен­ного дополнения к рыночному механизму
Степень участия государства Невелика, только общие государ­ственные указания Высокая в отношении нормиро­вания, средняя в отношении уп­равления, низкая в отношении финансирования В целом велика (установлена законом, управляется государством и финансируется за счет налогов)
Степень распростра­нения Низкая, только сре­ди людей с доста­точно высокими до­ходами Ограничена наемными работника­ми, при дальней­шем распростра­нении распреде­ляется по катего­риям занятых Высока, охватывает всех граждан госу­дарства
Размер социальных пособий и услуг Определяется сво­бодно согласовывае­мым уставом Сравнительно высокая частичная гарантия дохода за счет выплат, свя­занных с взносами и доходом Относительно низ­кие единые ставки для обеспечения минимума существования вне зависимости от размера дохода
Перераспределение Только горизонтальное Горизонтальное между потерпев­шими и не понес­шими ущерба. Вертикальное пе­рераспределение невелико Горизонтальное и вертикальное
Контроль Право дается после выплаты пая; конт­роль варьируется в зависимости от сво­бодно определяемо­го устава В целом одинаков. Право дается пос­ле выплаты пая; контроль опреде­ляется законом Право дается после истечения опреде­ленного срока проживания; контроль определяется законом
Фактичес­кое расп­ростране­ние в За­падной Ев­ропе Первоначально в романских и Скандина­вских странах, а также в Швейцарии. В на­стоящее время только в медицинском стра­ховании в Швейца­рии, а также в страхо­вании по безработице в Дании, Финляндии и Швеции Первоначально в Германии, Австрии, Люксем­бурге, позднее во всех странах, но преимущественно в Бельгии, Фран­ции, Ирландии, Италии В Скандинавских странах, позднее в Великобритании, Нидерландах, а также частично в Швейцарии
           

В зависимости от доли участия государства типы социально­го страхования получают свое развитие в различных странах с различной интенсивностью. Дотационное добровольное стра­хование вводится в первую очередь в Швейцарии, в романских и Скандинавских странах. Муниципалитеты и государство по­могают здесь организациям взаимопомощи за счет средств, поступающих от налогов, особенно развито страхование от без­работицы членов таких обществ взаимопомощи. Регулируемое законом обязательное страхование распространяется на значи­тельные социальные группы, в первую очередь промышленных рабочих, причем финансовое обеспечение страхования берет на себе работодатель, а иногда частично и государство. «Народ­ное страхование» (иногда его называют всеобщим) отличается от двух других типов тем, что оно финансируется только за счет налоговых поступлений, все граждане страны имеют право на получение пособий, размер которых поэтому невелик.

6. Пенсионное обеспечение в ФРГ: система и политико-административные сети.

На протяжении последнего десятилетия немецкая модель со­циального страхования остается в центре острых дискуссий о необходимости ее реформирования. Пенсионная система ФРГ имеет весьма сложную структуру, включая в себя несколь­ко базовых систем, к которым относятся

-        государственное пен­сионное обеспечение,

-        обязательное пенсионное страхование,

-        корпоративное пенсионное обеспечение,

-        система пенсионных пособий для фермеров.

Наряду с базовыми существуют пенси­онные системы дополнительного характера, а также различные виды частного пенсионного страхования.

Государственное пенсионное обеспечение распространяется только на чиновников. Оно финансируется из государственно­го бюджета за счет налогов, собираемых со всех налогоплатель­щиков.

Обязательное пенсионное страхование (ОПС) распро­страняется на рабочих и служащих, занятых в качестве наемных работников. Критерием обязательности участия в системе ОПС служит среднемесячный доход, который сегодня не превышает 8400 марок для старых земель и 7000 марок для новых. Лица с более высокими доходами освобождаются от обязательного страхования, но могут присоединиться к нему на условиях только добровольного страхования. Принципиальное отличие пенсионного обеспечения чиновников от обязательного стра­хования рабочих и служащих заключается в том, что последние финансируются преимущественно за счет индивидуальных страховых взносов, которые аккумулируются не в государ­ственном бюджете, а в соответствующих пенсионных кассах или фондах. Государство отчасти дотирует систему ОПС.

Корпоративное пенсионное обеспечение (КПО) распростра­няется на самозанятых граждан (частных адвокатов, врачей, нотариусов и др.). Финансирование КПО осуществляется за счет специальных отчислений, которые делают члены своей профессиональной корпорации в создаваемый при ней пенси­онный фонд.

Сходным образом устроена система пенсионных пособий для фермеров (ППФ), которая в значительной степени дотируется государством.

К дополнительным системам пенси­онного обеспечения относятся различные пенсионные посо­бия, которые, например, предоставляются рабочим и служа­щим государственного сектора, а также пенсионные выплаты на частных предприятиях, работники которых охвачены ОПС. Все перечисленные категории лиц, а также граждане, освобож­денные от участия в системе ОПС, могут воспользоваться услугами индивидуальных систем пенсионного страхования. Част­ное пенсионное страхование может использоваться и как до­полнение к участию в ОПС. Основной системой страхования в Германии является обязательное страхование. Система ОПС охватывает 43,3 млн страхователей.

Структура управления пенсионным страхованием и обеспе­чением довольно сложная и сочетает в себе элементы самоуп­равления и государственного управления. Социальный кодекс устанавливает для всех базовых организаций пяти видов соци­ального страхования единый юридический статус публично-правовой корпорации, действующей на основе самоуправле­ния. Это же относится и к организациям ОПС. Таким образом, организации ОПС являются автономными, их деятельность регулируется только законодательством и собственными уста­вами. Они не находятся в подчинении у государственных орга­нов, функции которых ограничиваются надзором за исполне­нием соответствующих актов и уставных норм, принятыми организациями ОПС.

Вместе с тем законодательство об обязательном пенсионном страховании содержит положения, согласно которым организа­ции ОПС объединяются в Ассоциацию немецких организаций обязательного пенсионного страхования (АНОПС). Устанавли­ваются определенные формы взаимодействия между публично-правовыми корпорациями ОПС и государственными структу­рами в рамках Социального совета.

Создав детально разработанную правовую и нормативную базу для работы организаций ОПС и предоставив им широкие полномочия для реального самоуправления, законодательство ФРГ сохранило за правительством право на принятие решений по некоторым ключевым аспектам обязательного пенсионного страхования. Именно правительство определяет размеры ста­вок по отчислению пенсионных взносов, а также расчетную ба­зу доходов, с которых делаются такие отчисления.

Для координации действий правительства и самоуправляю­щихся структур ОПС создается Социальный совет. Двенадцать его членов назначает правительство, из которых четыре — представители работодателей, четыре - наемных работников, один представитель от Федерального немецкого банка, три экс­перта — специалисты в области социально-экономических на­ук. Организация работы совета возлагается на министра труда и социального порядка. Законодательством ставится основная задача Социального совета: разработка экспертного заключе­ния о ежегодном правительственном докладе о пенсионном страховании. Доклад поступает в Социальный совет, а также в федеральные законодательные органы — бундестаг и бундес­рат. В свою очередь Социальный совет дает экспертное заклю­чение о представленном докладе и передает его в правительство и законодательные органы.

На основе доклада и экспертного заключения правительство принимает решение в виде правительственного постановле­ния, которое подлежит согласованию с бундесратом и опреде­ляет ряд ключевых параметров для системы ОПС на очередной период.

Такая модель пенсионного страхования по-своему уникаль­на и отражает национальную специфику организации одного из элементов национальной социальной политики. В ней рав­но сочетаются интересы государства, страхователей и страхов­щиков.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.