© Н.А.Баранов

Тема 4. Исполнительная и законодательная власть в системе административного управления

1. Разделение и взаимодействие властей в процессах управления.

Центральной в политической науке является категория влас­ти. По природе своей власть, прежде всего, власть государства, является организующим началом жизни общества. Она обладает большими возможностями для целенаправленного воздействия на общественное развитие. Государство «нанято» обществом для профессионального управления, компетентного согласования разноплановых интересов и действий. Общество проигрывает от тотального огосударствления общественной жизни, но нуждает­ся в укреплении государственной власти в тех разумных преде­лах, которые сохраняют социальную интеграцию и националь­ное достоинство и обеспечивают простор развитию личности и свободному взаимодействию людей.

От функционирования государственной власти во многом зависит тип политического режима общества, его открытость или закрытость, характер политических отношений и другие политические характеристики данного государства, включая стабильность, авторитет, разделение и сотрудничество властей, роль оппозиции.

В научном плане проблема системы любой власти имеет не­сколько аспектов: структурный, функциональный, процессуаль­ный. Только в совокупности эти признаки позволяют говорить об отлаженном механизме власти как системе, составленной из определенных элементов. Такая научная установка вполне со­гласуется с концепцией разделения властей, которая в первую очередь предполагает структурно-функциональную определен­ность каждой власти как основание ее самостоятельности и от­ветственности.

Разделение властей является основным механизмом функциони­рования всех видов политической власти. В политической систе­ме общества разделение власти означает принятие решений и их исполнение, распределение труда, разделение функций.

Разделение властей считается неотъемлемым принципом свободных демократических государств. К этой проблеме обра­щались античные ученые (Аристотель, Платон, Полибий), ко­торые рассматривали разделение властей в широком контексте политического устройства, в учениях о смешанных формах правления. В Новое время большую роль играла концепция Дж.Локка, отдавшего законодательную власть в руки имущей буржуазии, исполнительную — монархам, которые, однако, участвовали и в законодательной власти. Кроме того, монархи наделялись дополнительной властью в области внешней поли­тики и исключительными правами. «Ограниченная монархия» и гарантия буржуазной свободы основывались на комплексном подходе, объединившем разделение и пересечение властей.

Размышляя о способах пресечения абсолютной власти коро­ля и феодалов, Ш.-Л.Монтескье предложил концепцию поли­тического устройства, базирующуюся на идее человеческого достоинства и свободы. Он выделял государственные функции: законодательную, административную и судебную и предосте­регал от их сосредоточения в руках одного органа или лица, так как это противоречит свободе личности, неизбежно ведет к зло­употреблениям и подрывает верховенство закона.

Принцип разделения властей, впервые отраженный в конс­титуционных актах Великой французской революции, был ис­пользован в конституции США. Отцы американской конститу­ции использовали эту концепцию и расширили ее, создав систему «сдержек и противовесов». Кроме того, они разработали федералистскую идею вертикального разделения властей. В наше время в большинстве стран конституционно закрепле­но разделение властей. В демократическом обществе этот принцип предполагает, что все три власти одинаковы, равнове­лики по силе, служат противовесами по отношению друг к дру­гу и могут «сдерживать» одна другую, не допуская доминирова­ния одной из них. Принцип разделения властей не исключает, а предполагает сбалансированное взаимодействие властей, един­ство государственного механизма, системы государственного уп­равления.

Во всех европейских странах переход к конституционному либеральному правовому государству был ознаменован приня­тием им на себя дополнительных задач в сфере обеспечения, услуг, а также планирования и управления. Процесс изменения административных задач в разных европейских странах проте­кал по-разному, в зависимости от уровня их общественно-по­литического развития. Различные условия порождали специ­фическую культуру управления, находящуюся в зависимости от форм организации управления (централизованное или де­централизованное управление) и от моделей рекрутирования управленческого персонала. Долгое время представление о го­сударственном управлении, несмотря на многочисленные из­менения в его структуре, построении и механизмах функцио­нирования, определялось рациональной моделью бюрократии М.Вебера, являющейся идеальной моделью, позволяющей луч­ше выявить сущность управленческой деятельности. В действи­тельности даже органы директивного управления действуют за­частую не бюрократическим путем, а делают ставку на переговоры, консультации, убеждения.

Структура взаимоотношений органов исполнительной и зако­нодательной власти определяет форму правления. В зависимос­ти от строения и порядка формирования органов, институтов власти демократические государства делятся на парламентские, президентские, смешанные (или полупрезидентские) республики.

В парламентских республикахцентральную роль играет пар­ламент (одно-двухпалатный в федеративных государствах), глава государства выполняет церемониальную функцию, сим­волизирует суверенитет и величие государства. Глава правительства — активный политический руководитель страны. Пра­вительство формирует та партия, которая имеет парламентское большинство и несет перед ним ответственность. Главу прави­тельства тоже назначает парламент. Например, в ФРГ вся пол­нота законодательной власти передана бундестагу. Права пре­зидента урезаны и сведены фактически к представительским функциям. Бундестаг не только формирует правительство, но и выбирает канцлера. Правительство формируется из числа депу­татов парламента, представляющих партийные фракции парла­ментского большинства.

В президентских республиках, например США, президент явля­ется главой государства и правительства. Он руководит внутрен­ней и внешней политикой и является верховным главнокоман­дующим вооруженных сил. Президент чаще всего избирается непосредственно гражданами. После избрания президент (в США с одобрения сената) назначает членов кабинета мини­стров, которые ответственны перед ним, а не перед парламен­том. В президентской республике правительство отличается стабильностью. В ней существует жесткое разделение законо­дательной и исполнительной ветвей власти, значительна сте­пень и их самостоятельности. Парламент не может вынести правительству вотум недоверия, президент же не вправе рас­пустить парламент. Лишь в случае серьезных антиконституци­онных действий или преступления со стороны президента ему может быть выражен импичмент. Однако процедура импич­мента очень затруднена. Отношения между парламентом и пре­зидентом основываются на системе сдержек, противовесов и взаимозависимости. Парламент может ограничивать действия президента с помощью законов и через утверждение бюджета. Президент же обычно обладает правом отлагательного вето на решения парламента.

Президентская форма правления нередко вырождается в супер­президентскую республику. В ней почти вся реальная власть кон­центрируется у президента, который выходит из-под контроля парламента и судебных органов и обладает отчасти полудикта­торскими полномочиями.

При парламентско-президентском или президентско-парламентском режиме исполнительной власти присущ своего рода дуализм, т. е. руководящие исполни­тельные функции являются прерогативой и президента и кабинета министров, ответственного перед парламентом. Прези­дент и парламент избираются путем прямого всеобщего голосо­вания. Президент оказывает существенное влияние на форми­рование правительства и назначения на ключевые посты. Правительство зависит от президента, но в то же время ответ­ственно перед парламентом.

Классическим образцом полупрезидентской республики явля­ется Франция. В ней президент и парламент избираются неза­висимо друг от друга. Парламент не может сместить президен­та, который, в свою очередь, вправе распустить парламент с обязательным условием объявления даты внеочередных пар­ламентских выборов. Президент обладает правом отлагатель­ного вето на решения парламента, без согласования с парламен­том, но, учитывая расклад в нем политических сил, назначает главу правительства, вместе с которым они формируют кабинет министров. Глава государства председательствует на заседаниях правительства. Парламент имеет возможность контролировать правительство через утверждение ежегодного бюджета, а также с помощью вынесения ему вотума недоверия.

2. Исполнительная власть в политико-административной системе.

Система исполнительной власти представляет собой подсис­тему государственной власти, ее ветвь в структуре разделения власти как единого и целостного организационно-правового механизма государственной организации общества и ведения его дел. Эта подсистема, по мнению исследователей, имеет оп­ределенное строение, включающее уровни (строение по иерар­хической вертикали); звенья (одноуровневые образования од­нородных органов); виды и формы (органы исполнительной власти).

Для характеристики системы исполнительной власти, как правило, используют четыре параметра: название системы, оп­ределение ее элементов, признаков и назначения.

Базовым структурным элементом является орган исполнительной влас­ти.

Ко вторичным структурам в системе исполнительной влас­ти специалисты относят «виды» органов в системе и исполни­тельно-распорядительные органы. Кроме того, исследователи отмечают наличие «типов», т. е. уровней органов в системе. Назначение органов исполнительной власти — решение задач государственного управления, что осуществляется через опре­деление и достижение целей системы и ее функций, реализую­щих полномочия органа.

Наиболее общими признаками органа исполнительной власти являются:

— выполнение публичных государственных функций на ос­нове государственно-властных полномочий, включающих ре­гулятивные, координационные, исполнительные и иные фор­мы  управленческой деятельности  в определенной  сфере, отрасли, регионе;

— оформление правового статуса этого органа, которое утве­рждается вышестоящим органом государственной власти или законом;

— право принимать в процессе исполнительно-распоряди­тельной деятельности управленческие решения в форме нор­мативно-правовых актов, виды и порядок принятия которых установлены законом, соответствующим действующему зако­нодательству и обязательным для исполнения в сфере ведения данного органа;

— сложная внутренняя структура, аппарат органа состоит из структурных подразделений (иногда включает и другие органы) и служащих государственной службы в соответствии со штат­ным расписанием;

— финансирование из государственного бюджета — феде­рального или субъекта федерации;

— включение органа в систему соподчинения в структуре ис­полнительной власти и отчетность перед органами государ­ственной власти, учреждающими его.

Исполнительная власть — это прежде всего ветвь управления, ответственная за осуществление политики и соблюдение зако­нов, выработанных законодательной властью, неизменное ядро любой формы правления. Главной задачей исполнительной власти, которая формулирует политику государства и обеспечи­вает ее выполнение, является руководство, управление общими делами государства. В настоящее время в политологической ли­тературе ведутся дискуссии относительно структуры, функций и компетенций исполнительной власти в современных политико-административных системах. Определенный интерес в этой связи представляют точки зрения Р.Хейга и Э.Хейвуда.

Функ­циями исполнительной власти, по определению Р.Хейга, явля­ются:

1)  определение основных направлений политики государ­ства;

2)  осуществление основных направлений политики;

3)  мобилизация поддержки проводимой политики;

4)  «церемониальное» (формальное) руководство как символ единства национального государства;

5)  руководство в период кризисов, в силу того, что исполни­тельная власть имеет очень широкие узаконенные полномочия.

Развивая и конкретизируя эти положения, Э.Хейвуд называ­ет важнейшую функцию исполнительной власти — «бюрокра­тическое руководство». Исполнительная власть обладает ог­ромным бюрократическим и административным аппаратом, задачей которого является контроль за осуществлением поли­тики. Однако, по мнению Э.Хейвуда, возникают сомнения от­носительно эффективности бюрократического руководства.

Во-первых, самим политикам, составляющим политическую исполнительную власть, зачастую не хватает компетентности, опыта управления и административных знаний для эффектив­ного контроля за разрастающимся бюрократическим аппара­том.

Во-вторых, определенные департаменты правительства могут преследовать собственные интересы, в особенности, если они связаны с могущественными группами интересов.

В-треть­их, сами бюрократы могут преследовать те же интересы, что и политики, что может способствовать снижению политического контроля над исполнительной властью.

Исполнительную власть в Российской Федерации осущес­твляет Правительство. Конституция Российской Федерации не регулирует структуру кабинета, а лишь устанавливает, что Прави­тельство России состоит из председателя, заместителей предсе­дателя и федеральных министров. Исходя из этого, структурные изменения в системе управления федеральной исполнительной власти проводятся указами Президента Российской Федера­ции. Деятельность правительства строится на основе закона «О Правительстве Российской Федерации». В нем определены основные принципы деятельности исполнительного органа, состав и порядок его образования, отношения с Федеральным Собранием и Президентом, конкретные полномочия, органи­зация и деятельность, общие положения организации исполни­тельной власти, соподчиненность применительно к разным системам исполнительной власти, порядок формирования структуры федеральных органов и др.

Правительство имеет двойную подчиненность: перед Прези­дентом, который фактически осуществляет кадровые перемены в нем, и перед Государственной Думой, которая дает согласие на назначение Председателя Правительства. Инициатива кад­ровых решений здесь принадлежит главе государства. В то вре­мя как в странах с парламентским режимом отправной точкой формирования нового кабинета служат парламентские выбо­ры, в России Правительство слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом. Кроме того, Президент Рос­сийской Федерации единолично может отправить кабинет ми­нистров в отставку.

Правительство — самостоятельный институт, существующий наряду с институтом президента. Правительство наделено значительными полномочиями, включая разработку и пред­ставление в парламент федерального бюджета, а также его ис­полнение, обеспечение проведения единой государственной политики в сфере экономики, культуры, здравоохранения, уп­равления федеральной собственностью, осуществления мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики.

Система органов исполнительной власти образуется феде­ральными органами исполнительной власти и органами испол­нительной власти субъектов Федерации в пределах их ведения. В России формируется три уровня органов исполнительной власти.

1.   Федеральные органы исполнительной власти. Установле­ние системы федеральных органов исполнительной власти, по­рядок их формирования и организации деятельности находят­ся, согласно ст. 71 Конституции, в ведении Федерации.

2.   Органы исполнительной власти субъектов Федерации. Система органов власти субъектов Федерации устанавливается субъектами  РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации исполнительных органов государственной власти, установлен­ными федеральными законами.

3. Органы местной исполнительной власти. Органом местно­го самоуправления, осуществляющим исполнительную власть в городских и сельских поселениях, городах, поселках, стани­цах, районах, уездах и других территориях является местная ад­министрация.

В рамках своей компетенции органы исполнительной власти призваны: своевременно издавать нормативно-правовые акты, обеспечивающие исполнение законов; выделять необходимые материально-финансовые средства для реализации закона; осуществлять организационно-управленческие мероприятия в соответствии с законом; совершенствовать правозащитные процедуры и деятельность правоохранительных органов; конт­ролировать результаты действия закона и готовить предложе­ния по его улучшению; собирать информацию и оценивать ре­альные изменения в регулируемой сфере.

Принцип единства, положенный в основу взаимодействия исполнительной власти разных уровней, должен способство­вать установлению управленческой «вертикали». Однако взаи­моотношения по вертикали могут иметь жесткий характер или принимать более мягкие формы. Многие проблемы в этой сфе­ре остаются еще не урегулированными законом.

Современное формирование и развитие единой системы ор­ганов исполнительной власти в Российской Федерации предпо­лагает оптимизацию взаимодействия федеральных и региональ­ных органов власти, определение для каждого ее уровня объема полномочий и ответственности, задач, функций и ресурсов.

В последние годы меняются формы и методы осуществления исполнительной власти под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов. Формы и методы деятельности исполнительной власти становятся более много­образными и гибкими. Их отличают очевидная поддержка, сти­мулирование и создание благоприятных условий для всех видов социально полезной деятельности. Главными элементами дея­тельности органов исполнительной власти становятся инфор­мация, прогноз, программирование и обеспечение единых ус­ловий хозяйствования для субъектов рыночных отношений, создание инфраструктуры, контроль и надзор.

Законодательные органы, парламенты занимают важное место в механизме государственного управления. В существую­щих конституциях их обычно ставят на первое место, прежде исполнительных и судебных. К парламентам традиционно осо­бое отношение, потому что в их состав входят политики, пре­тендующие на роль представителей всего народа, а не государ­ственные чиновники. На парламенты возложена официальная функция законодательства, которая дает им определенную спо­собность формировать публичный порядок, оказывать на него влияние.

Законодательство — важнейшее средство политического уп­равления, характерное для правового государства. Оно ведет к принятию обязательных для всех правил и процедур решения государственных проблем, нуждающихся в регулировании. За­конодательная власть должна отражать как общенародные, так и групповые интересы в процессе государственного управле­ния, служа своеобразной ареной для конкуренции и соперни­чества между партиями. Она охватывает систему тех органов го­сударства, которые принимают законы, нормативные акты, обладающие, после конституции, высшей силой. Этой власти дано право решать ключевые государственные дела — прини­мать бюджет, финансовые законы, определять законотворчес­кие приоритеты во всех сферах деятельности общества. Законо­дательная власть играет определяющую роль в процессе правотворчества и принятия решений.

Высшим законодательным органом выступает собственно парламент — со всем широким кругом его прав и обязанностей, со своими структурами, штатами, задачами, функциями. Спе­цифический характер законодательной власти в каждой стране, особенности ее формальных и неформальных процедур, ее ру­ководящей роли и взаимоотношений с другими институтами государственного управления связан с огромным числом фак­торов.

3.   Взаимодействие исполнительной и законодательной властей: новейшие тенденции.

Одна из главных черт любой политико-административной системы — отношения между законодательным органом и пра­вительством, между законодательной и исполнительной властью. В редких случаях возможно «правление ассамблеи», когда исполнительную и законодательную власть возлагают на законодательное собрание (без отдельного исполнительного органа). Такая система на короткое время появлялась при Ро­беспьере и якобинцах в период Французской революции под влиянием радикальных демократических идей Руссо. Однако обычно соотношение между законодательной и исполни­тельной властью соответствует одному из основных устройств: парламентской или президентской системе правления. Боль­шинство либерально-демократических стран ввели у себя пар­ламентскую форму правления. Чаще всего они брали за образец парламент Великобритании, называемый «матерью парламен­тов» и восходящий к Великой хартии вольностей XIII в. Парла­ментская система правления — это система, при которой прави­тельство управляет в рамках и с помощью законодательного органа.

Основные особенности парламентской системы:

1)  правительство формируется в результате парламентских выборов;

2)  кандидаты в состав правительства набираются из числа депутатов, принадлежащих к партии большинства;

3)  правительство ответственно перед законодательным орга­ном в том смысле, что опирается на доверие законодательного органа и может быть им смещено;

4)  в большинстве случаев законодательный орган может распустить правительство;

5)  поскольку правительство возглавляет должностное лицо, поддержанное законодательной властью (обычно премьер-ми­нистр), то во главе государства стоит конституционный монарх или не возглавляющий правительство президент.

Подобные парламентские системы существуют в Австралии, Великобритании, Германии, Индии, Новой Зеландии, Шве­ции, Японии. Сильная сторона этой системы заключается в том, что она предполагает эффективное, но ответственное правительство, которое отвечает перед парламентом или подот­четно этому выборному законодательному органу, а через не­го — народу. В рамках теории разделения властей парламент часто рассматривается только в связи с возложенной на него функцией законодательства и понимается только как законода­тельная власть. В действительности же даже Монтескье вовсе не выступал за абсолютное разделение властей; он писал о том, что они скрещиваются и взаимодействуют друг с другом. Как невозможно однозначно разделить государственные задачи на законодательные, исполнительные и судебные, так и сами эти задачи не могут решаться только соответствующими органами (например, законодательные задачи — только органами законо­дательной власти). Неограниченная самостоятельность и неза­висимость отдельных государственных органов является лишь «идеальной» исходной позицией конституционной политики, поскольку теория разделения властей не имеет догматического характера. Это, скорее, прагматический подход, разработанный с целью избежать злоупотребления властью. Даже если Локк и Монтескье разделяли ветви власти по их функциям и связыва­ли это разделение с организационными и структурными при­знаками, то их цель состояла не столько в том, чтобы наметить четкие линии разграничения властей, а напротив, показать их внутреннее переплетение и перекрещивание.

Немецкий исследователь Б.Гугенбергер в этой связи отмечает, что сегодня нельзя более говорить о правительстве как «исполни­тельном», а о парламенте как «законодательном» органах. Извест­но, что из 624 законопроектов, рассмотренных первым немец­ким бундестагом (1949 — 1953 гг.), не менее 417 были предложены органами исполнительной власти, т. е. это были разработки ми­нистерств и работающих в них чиновников, привлеченных каби­нетом министров к законотворческой деятельности. В то же вре­мя, на заседаниях бундестага обсуждаются доклады о положении нации, договоры с иностранными государствами, правитель­ственные заявления и т. д. Поэтому очевидно, что парламент принимает участие в формулировке общих принципов полити­ки. Возможно, именно репрезентативные функции, критика и контроль за исполнительной властью сегодня относятся к наи­важнейшим функциям парламента.

В целом отношения между исполнительной и законодатель­ной властями в современных политико-административных системах можно охарактеризовать как отношения взаимозави­симости. При этом очевидно, что правительство, исполнитель­ная власть сохраняют ведущие позиции. Это можно сказать практически обо всех западных системах правления. Власть пе­реместилась от парламента к главе правительства, главе госуда­рства. Конечно, в парламентских системах парламент формально выбирает руководителя правительства, контролирует его де­ятельность, отзывает путем «конструктивного вотума недове­рия» (ФРГ). Однако подобные меры применяются редко. Уве­ренному в своих силах премьеру не трудно сделать парламент (или верную правительству фракцию) своим политическим со­юзником в выполнении правительственных задач. Оппозиция, составляющая численное меньшинство в парламенте, факти­чески чаще занимается риторикой и не в состоянии осущес­твлять эффективный контроль за правительством.

Исполнительная и законодательная власть уже не противо­поставляются друг другу. Правительство и поддерживающие его фракции в парламенте противостоят парламентской оппози­ции.

Горизонтальное сдерживание властей дополняется целой сетью элементов их вертикальной дифференциации. Механиз­мами, помогающими удерживать власти в определенных рам­ках, принуждающими их к постоянному политическому само­оправданию, являются партии, союзы, объединения, СМИ, общественное мнение, активность граждан, действующих в рамках гражданских инициатив.

Через механизмы федерализма или регионализма, через де­централизацию, партийный плюрализм, законы о выборах и партиях, через расширение возможностей участия граждан в политике создается большой выбор элементов реального раз­деления и взаимодействия властей в современных политико-административных системах.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.