© Н.А.Баранов

Тема 3. Теория и методология анализа эффективности политико-административного управления

1. Методологические проблемы теории государственного управления и политики

Методология — это определяющее начало процесса познания, система общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных требований и приемов научного познания и объяснения объектов социальной действительности. Методологию можно определить как принципы организации исследований, «нормы», при помощи которых выбираются и оформляются проце­дуры познания.

В современной политической науке существуют различные ме­тодологические концепции анализа политической действительнос­ти, каждая из которых создает собственную логику познания, вы­страивает собственный понятийный аппарат, устанавливает норма­тивные связи и отношения между основными понятиями.

Государственное управление и политика как отрасль политичес­кой науки имеет свою логику, органически связанную с историей развития мировой философской, политико-социологической и правовой мысли. Знание основных философских направлений, ме­тодов изучения политики, содержание основных социологических и правовых теорий необходимо сегодня специалисту в области госу­дарственного управления для формирования как собственного ме­тодологического мышления, так и понимания корпоративной и об­щенациональной культуры управления, без усвоения которых труд­но претендовать на занятие стратегических позиций в современной системе государственного управления. Именно дефицит современ­ного методологического мышления сегодня во многом способствует созданию неэффективных схем государственного управления, осно­ванных на устаревших логиках мышления и деятельности.

В качестве основных общенаучных методологий современной теории государственной политики и управления выступают деятельностный, системный, структурно-функциональный, кибернетичес­кий, ситуационный, конфликтологический подходы.

Деятельностный подход подчеркивает социальную природу об­щества, политики, государства, права. Общество, политика и госу­дарственное управление созданы активной деятельностью субъек­тов, рефлексивной по своей природе. Но содержание и результаты этой деятельности различны по своей природе.

Общество есть результат универсальной социальной деятельнос­ти. «Не сотворенное никем в отдельности, — подчеркивает английский социолог Э. Гидденс, — общество производится и воспроизво­дится чуть ли не с нуля участниками социального события. Произ­водство общества — суть умелое конструирование, обеспечиваемое и реализуемое человеком. Оно возможно лишь потому, что каждый член общества является практикующим социальным теоретиком: осуществляя всякого рода взаимодействия, он обычно обращается к своим знаниям и теориям; и именно использование этих практи­ческих ресурсов есть условие осуществления взаимодействия вооб­ще».

Политика есть результат и особый вид социальной деятельнос­ти, которая по словам немецкого социолога М. Вебера, с одной сто­роны, представляет собой специальное предприятие, аппарат леги­тимного господста (Herrschaftsbetrieb), а с другой, специфическую профессиональную деятельность (PolitikalsBeruf), пронизывающую все общественную жизнь.

Все общество и люди делятся в зависи­мости от своего места в этом общесоциальном «предприятии» на: 1) «политиков по случаю» (например, рядовые избиратели); 2) «по­литиков по совместительству» (партийные активисты, для которых политика еще не составляет главной области деятельности) и 3) «профессиональных политиков» (государственных деятелей и чи­новников, освобожденных партийных функционеров и т. д.).

Таким образом, по М. Веберу, политика как сфера общественной жизни формируется лишь с возникновением государственно-администра­тивного аппарата как «штаба политического предприятия» всего об­щества, а также с обособлением управленческой деятельности в особую профессию людей, связанную с контролем и распределени­ем власти.

Государственное управление есть специфический вид професссиональной политической деятельности правительства, основанный на легитимном принуждении и подчинении, в целях организации и удовлетворения общественных интересов и потребностей.

Системный подход, получивший широкое признание и распро­странение, представляет собой принципиальное применение общей теории систем к анализу политики и управления. Теоретическое обоснование он получил в работах 50—60-х гг. XX в. Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, К. Дойча. Благодаря этим ученым в гумани­тарные науки были введены основополагающие понятия теории систем: «открытая и закрытая система», «окружающая среда», «структура», «устойчивость» «равновесие» и т.д. Системный подход в теории государственного управления и политики предполагает на­личие в государственном управлении и политике черт внутренней взаимосвязи между элементами, образующих единое целое, качест­во которого не сводимо к сумме отдельных качеств элементов.

Структурно-функциональный подход тесно связан с системным подходом. Структурно-функциональный анализ подчинен решению проблем, связанных с существованием, функционированием и под­держанием жизнеспособности системы. Структурный аспект вклю­чает в себя определение элементов, составляющих конкретную сис­тему, и выявление устойчивых связей и отношений между ними. Функциональный аспект включает изучение внутренних механизмов функционирования элементов, и внешнего функционирования системы в процессе ее взаимодействия с внешней (окружающей) средой. Знание и понимание внутренних связей и отношений во взаимодействии элементов системы позволяет раскрыть условия ее функционирования и жизнедеятельности, установить функциональ­ные зависимости ее существования от внешней среды.

Анализ внешнего взаимодействия системы и окружающей среды открывает возможность перехода к кибернетическому подходу, об­ращению к таким понятиям как «информация», «прямая» и «обрат­ная» связь, «закрытая система», «вход», «выход» и т.д.

Политика осуществляется в рамках политических систем, взаи­модействующих между собой, либо со средой или окружением. По­литическая система представляет собой особый тип социальных систем, которые задействованы в принятии властных публичных ре­шений. Иными словами, «политическая система представляет собой совокупность институтов (таких как парламент, бюрократия и суды), которые формулируют и воплощают в жизнь коллективные цели общества или существующих в нем групп». Политическая система формируется под влиянием внутреннего и международного окружения и в свою очередь формирует его.

Сердцем политической системы является государство. Оно пред­ставляет собой особый тип политической системы, обладающей су­веренитетом — независимой легальной властью над населением, постоянно проживающим на конкретной территории, и монопо­лией на легитимное насилие. Государство есть высшая форма орга­низации человеческого сообщества, оно представляет собой поли­тический союз граждан, выражающий единство их воли, подчине­ние единой власти в целях обеспечения общих интересов и защиты прав и свобод человека. Государство есть особый политико-право­вой институт призванный регулировать и управлять посредством системы норм общественными отношениями, общезначимыми ви­дами поведения и деятельности людей в обществе.

Система получает на входе из окружения определенные импуль­сы в виде требований и поддержки (прямая связь) и со своей сторо­ны воздействует на него посредством своих сигналов выхода (обрат­ная связь). Границы политической системы определены в отноше­нии личностей (гражданство), территории (суверенитет) и собствен­ности.

Логическим продолжением структурно-функционального анали­за во многом является ситуационный подход. «В теории администра­тивно-государственного управления, — считает Василенко А.И., — ситуационный анализ — это не простой набор предписываемых правил, а скорее способ мышления об организационных проблемах и их решениях. С точки зрения ситуационной концепции государ­ственного администрирования оптимальных организационных структур не существует. И хотя ситуационный подход признает общие закономерности процесса административно-государственно­го управления, специфические приемы, которые должны использо­вать руководители для эффективного достижения целей на каждом уровне управления и в каждой организации, могут значительно ва­рьироваться.

В рамках ситуационного анализа администрация должно опре­делять, какая структура или приемы управления наиболее подходят для данной конкретной ситуации. Более того, поскольку ситуация может меняться, она должна планировать, какие структурные инно­вации можно провести, чтобы сохранить эффективность управле­ния.

Большинство современных исследователей выделяют в качест­ве основных внутренних ситуационных переменных управления следующие параметры: цели, задачи, структуры, технологии и уп­равленческие кадры.

Главными ситуационными переменными внешней среды называют такие факторы, как политический про­цесс, состояние экономики, научно-технический прогресс, социо­культурные изменения, влияние групповых интересов.

Каждая из управленческих методик, применяемых в конкретной ситуации, имеет свои сильные и слабые стороны: администрация должна уметь предвидеть вероятные последствия от применения выбранной ей методики, как положительные, так и отрицательные.

Конфликтологический подход подчеркивает противоречивый ха­рактер взаимодействия между управляющей и управляемой систе­мами, специфику управленческой деятельности государства, на­правленной на регулирование и разрешение публичных конфликтов между общими и частными интересами, между требованиями, адре­сованными политической системе со стороны различных социаль­ных групп, или со стороны внутреннего и внешнего ее окружения.

Общество как социальная система не может полностью удовле­творить интересы и потребности всех социальных групп, которые занимают в нем далеко не одинаковое социально-экономическое и политическое положение, имеют различные интересы и ценности, обладают неравным доступом к его материальным и духовным ре­сурсам, механизмам создания и распределения ценностей. Государ­ство поэтому служит легальным и легитимным институтом, разре­шающим и управляющим социальными конфликтами на основе за­кона и установленных норм права.

Конфликтологический подход рассматривает политику как не­прерывный процесс управления и разрешения конфликтов с целью достижения согласия или компромисса между участниками кон­фликта. В этом процессе возможно участие как государства, так и иных политических организаций, таких, как, например, партии или группы интересов. Государственное управление конфликтами есть вид профессиональной деятельности правительства и иных полно­мочных органов исполнительной власти, направленных на разреше­ние конфликта в интересах общества, сохранения стабильности и обеспечение его безопасности.

Современные специалисты в области государственного управле­ния и политики должны владеть всеми видами методологии, разви­вать личностное и корпоративное методологическое мышление с целью совершенствования профессиональной деятельности, по­вышения качества и эффективности управления.

2. Основные понятия и концепция эффективного политико-административного управления

Низкая экономическая эффективность госсектора в сочета­нии с его небывалой социально-экономической активностью явилась одной из ключевых причин кризиса государственных финансовых систем во многих странах Запада. Как следствие значительного повышения доли государственных расходов от­носительно ВВП (с 1970 по 1990 гг. в Японии на 12%; в Вели­кобритании — на 7; в Швеции — на 17%) резко возросли разме­ры бюджетного дефицита и внутреннего долга (за тот же период в Швеции на 14%; в ФРГ— на 26; в Японии — на 54%). Это су­щественно подорвало основы здорового экономического раз­вития, нарушив баланс государственного и частного секторов. Повышение налогов как необходимое следствие растущей со­циально-экономической активности государства ослабляет стимулы к накоплению капитала, его инвестированию в произ­водство. Значительная величина социальных трансфертов (с 1970 по 1990 гг. их рост в США составил примерно 5%; в Япо­нии и Франции — 7; в Швеции — около 10%) неблагоприятно отражается на качестве человеческих ресурсов, поскольку снижается активность населения в достижении стратегических це­лей — получении высшего образования, продуцировании инно­ваций, повышении социального статуса.

Простейшим решением проблемы экономической неэффек­тивности государственного сектора могла бы стать экономия на масштабах, т. е. сокращение (возможно, за счет слияний) госу­дарственных программ и ассигнований на них. Однако такая политика оказала лишь краткосрочный положительный эконо­мический эффект и уже с начала 90-х гг. быстрый рост доли на­селения пенсионного возраста, необходимость введения новых дорогостоящих экологических программ, остающийся стабиль­но высоким уровень безработицы потребовали новых затрат бюджетных средств.

Главным вопросом повестки дня становится эффективная организация процесса действия элементов системы государ­ственного управления между собой и внешними агентами, а не высвобождение средств вследствие урезания бюджета, сокра­щения государственных программ, продажи государственного имущества или других мер экстенсивного характера. Ни рыноч­ные инструменты, ни жесткая административная система не в состоянии сами по себе обеспечить удовлетворительное соци­альное качество государственного управления в условиях, ког­да к нему предъявляются требования конкурентоспособности, разнообразия услуг и одновременно увеличения государствен­ных расходов, максимальной справедливости их распределе­ния. Здесь приходится согласиться с мнением М.Крозье, счи­тавшим, что потенциал любых трансформаций в государстве, их качество зависят не столько от воздействия аппарата управле­ния на общество, сколько от обратного воздействия общества на аппарат и реформирование этого аппарата.

Понятие «эффективность» имеет множество трактовок и тол­кований. Так, например, в микроэкономике под эффектив­ностью часто понимают производственную функцию, описы­вающую зависимость затрат и выпуска или же достижение наибольшего объема производства товаров и услуг с примене­нием ресурсов определенной стоимости. В административной теории часто вьщеляют техническую (или организационную) составляющую, определяемую с позиций целедостижения. Тех­ническая эффективность означает степень соответствия государственных служб потребностям, желаниям и ресурсам их клиентов, т. е. отражает соответствие управленческой организа­ции внешним условиям.

Множественность значений понятия «эффективность» и трудности его однозначного определения отражаются и в тер­минологии. Так, в англоязычной литературе наряду с понятием «effectiveness», означающим эффективность, часто используют­ся понятия «efficiency», переводимое как результативность, и «productivity», означающее производительность. Кроме того, в последние годы наряду с этими терминами широко использу­ется понятие «performance», переводимое как степень эффек­тивности функционирования, которое позволяет ввести в оп­ределение эффективности работы организаций качественный аспект.

Содержание понятия «эффективность» изменялось с течени­ем времени постепенно приобретало все более широкий круг толкований. Приверженцы «классической школы» (Тэйлор и др.) нередко трактовали эффективность как достижение фор­мальных целей заранее установленными методами в конкрет­ные сроки. Однако такой механистический подход оказался уместен лишь для анализа эффективности простых организа­ций, персонал которых подчинен четким правилам и выполня­ет рутинные операции. Простая организация с жесткой иерар­хической структурой и, обычно, сильными патерналистскими традициями предъявляла работнику элементарные требования: быть лояльным и выполнять работу в установленные сроки ука­занным свыше способом. В «классической» парадигме админи­стративной политики, базирующейся на принципах, изложен­ных в работах Ф.Тэйлора, В.Вильсона и М.Вебера, акцент на эффективность работы аппарата государственного управления является решающим. Эффективность в данном случае носит объективный, внеличностный характер и основывается на трех методологических установках: отделении администрирования от политики, признании того, что, по Тэйлору, «в каждом эле­менте любой работы всегда существует один метод и один спо­соб исполнения, который быстрее и лучше нежели все осталь­ные» и, наконец, на признании бюрократической организации как наиболее эффективной для внедрения научных принципов управления. При таком подходе фактически не затрагивались психологический, социальный и политический аспекты эф­фективности.

Политический аспект намеренно отбрасывался, поскольку в основе традиционных административных моделей лежал принцип четкого разделения компетенции политиков и адми­нистраторов. Постепенно противоречия идеальных бюрокра­тических моделей и реальной управленческой практики стали столь очевидными, что потребовалась корректировка концеп­ции эффективности, включение в нее более широкого круга ас­пектов управленческой деятельности.

«Школа человеческих отношений» стала трактовать эффек­тивность как сложное, комплексное явление, определяемое по ряду критериев: степени удовлетворения персонала организа­ции своей работой и ее результатами, уровню текучести кадров в организации, мотивации персонала и др. Это в значительной степени скорректировало понимание феномена эффективнос­ти, включив в его исследование социально-психологические факторы и неформальные связи внутри организации.

Кибернетический, а затем синергетический подход к анализу эффективности сделали понятие более сложным. Исходным пунктом их методологий стала открытость организации, актив­ное взаимодействие со средой. Если рассмотреть изменения в подходе к анализу условий эффективного управления через призму развития моделей организационных систем, то можно выделить три типа таких системных моделей, каждый из кото­рых базируется на организационных принципах, выработан­ных, соответственно, «классической школой», кибернетичес­ким и синергетическим подходом. Об этих типах речь шла выше, поэтому ограничимся их перечислением:

1) механичес­кий тип организационной системы;

2) адаптивный тип органи­зационной системы;

3) креативный тип организационной сис­темы.

Кибернетика и, позднее, синергетический подход определи­ли также новые условия эффективности:

а) необходимость от­каза от искусственного навязывания направлений развития сложноорганизованных систем;

б) актуализация так называе­мой чувствительности к начальным условиям, заключающаяся в выделении особенного в условиях генезиса организации и процессе ее развития. Особое внимание уделяется «личной» истории организации;

в) определение эффективности управ­ленческой деятельности не через анализ количества затрачен­ных ресурсов, а посредством исследования качественного распределения управленческого воздействия (конфигурации административного воздействия) и др.

г) признание множественности потенциальных сценариев раз­вития сложноорганизованных систем (принципиально важно для эффективного управления учитывать максимальное коли­чество такого рода сценариев или моделей);

д) ускоренный качественный рост системы определяется вклю­чением механизмов положительной обратной связи, приводя­щим к «режимам с обострением».

Таким образом, новый системный показатель эффективности стал еще более сложным, поскольку он включает в себя как исторические, экономические, психологические (мотивационные), так и структурно-коммуникативные составляющие.

3. Социальная эффективность политико-административного управления.

В последние годы в западной и отечественной литературе проявляется стремление говорить о «социальной экономии» и «социальной эффективности», противопоставляя эти: понятия ранним и более узким значениям эффективности/и производи­тельности. Это связано с отходом от механистического подхода к управлению, сменой управленческой парадигмы, актуали­зацией анализа социальных взаимодействий в ходе управлен­ческого процесса, а также требованием оценки социальных эф­фектов управленческих решений. В западной литературе, посвященной вопросам государственного управления, понятие «социальная эффективность» в большинстве случаев использу­ется как своеобразная альтернатива экономической эффектив­ности и производительности. Однако такой подход не предос­тавляет нам качественных характеристик феномена социальной эффективности и лишь затрудняет понимание того, какой конкретный смысл вкладывается в понятие социальной эффек­тивности.

Другая версия интерпретации социальной эффективности связывает этот феномен с эффективной социальной политикой государства, созданием и распределением общественных благ. Критическое отношение к рыночному механизму распределе­ния, вызванное, прежде всего, необходимостью устранять изъя­ны рынка за счет политического механизма его коррекции, акту­ализировал значение социальной эффективности как более справедливого распределения благ. Однако такой подход также представляется не вполне правомерным, поскольку подразуме­вает противоречие между максимизацией общественного блага в форме, скажем, социальной поддержки, бесплатного образова­ния, медицинского обслуживания и экономической (рыночной) эффективностью, требующей оптимального размещения ресурсов. Таким образом, проявляется определенное напряжение меж­ду социальной составляющей термина и эффективностью.

Однако указанные позиции акцентируют внимание лишь на одной проблеме — эффективном распределении ресурсов. По­этому попытаемся дать общее определение социальной эф­фективности, точнее соответствующее проблематике теории политико-административного управления. Социальная эффек­тивность политико-административного управления это эффек­тивность механизма координации социального взаимодействия.

Здесь нас прежде всего интересует влияние на эффективность государственной политики и экономики неэкономических факторов (типа организационной структуры, управленческой культура и т. д.), определяемое через величину трансакционных[1] издержек (издержек обмена). Таким образом, основу социаль­но-эффективного политико-административного управления составляет минимизация трансакционных издержек (Ti) при заданных ограничениях на объем затрат (Zi) и уровень риска (Ri): minTiRi < RnZi < Zn.

Соответственно, чем выше социальная эффективность, тем ниже затраты общества на трансакционные издержки. Для со­временных постиндустриальных обществ вопрос роста тран­сакционных издержек стоит достаточно остро, поскольку он определяется возрастающей сложностью контрактных отноше­ний, углублением разделения труда, увеличением количества инноваций. Не менее актуален он для так называемых переход­ных обществ, в особенности России и стран бывшего СССР. Здесь рост трансакционных издержек определяется, пожалуй, иными причинами: потерей ориентиров социального взаимо­действия, исключительно низким уровнем доверия к прави­тельству, политикам, деловым партнерам, неразвитой инфор­мационной системой и т. д.

4. Повышение эффективности различных политико-административных систем.

Выявленная выше тенденция перехода от экономической концепции эффективности к социальной (или социально ори­ентированной) может быть прослежена на примере движения за эффективность в североамериканской, европейской (континентальной) и южноазиатской (Тайвань, Южная Корея, Япо­ния) политико-административных системах. Такой анализ поз­волит понять, каким образом те или иные концепции завоева­ли практику политико-административного управления, кто явился субъектом продвижения идей и постановки задач, как это отразилось на конечном результате работы системы госуда­рственного управления.

Выделим четыре основные этапа движения за эффектив­ность в Соединенных Штатах Америки и проанализируем каж­дый из них.

На первом этапе (1900 — 1940 гг.) тема эффективности госу­дарственного управления становится актуальной и впервые привлекает широкое внимание специалистов, политиков и общественности. На смену традиционным моральным харак­теристикам работы государственных чиновников (зачастую субъективным оценочным суждениям) приходит ценностно-нейтральный научный анализ управленческих институтов и процессов. В первую очередь, актуализируется проблема эф­фективной организации труда управленцев и персонала. Оче­видной причиной роста интереса к практике эффективного администрирования явился процесс становления индустри­ального общества. При этом эффективность постепенно стала своеобразным фетишем для администраторов и политиков. Не случайно возникло выражение «gospelofefficiency» («еван­гелие от эффективности»), подчеркивающее иррационально-ценностный оттенок веры в подходе к данной проблеме.

В указанный период в Соединенных Штатах активно пропа­гандируется концепция научного управления, базировавшаяся на работах Ф.Тэйлора. В 1906 г. в Нью-Йорке была создана ис­следовательская организация, выступавшая под девизом «За независимость от политики и общественного мнения», пропа­гандировавшая повышение эффективности за счет привлече­ния к государственному управлению специалистов и достиже­ния политической нейтральности государственной службы.

На федеральном уровне практическим следствием актуализации проблемы повышения эффективности госуправления стало создание в 1913 г. так называемой Комиссии Тафта (Общенаци­онального бюро эффективности), а также Института прави­тельственных исследований.

Для изучения организации эффективной работы на местном уровне создается Бюро по изуче­нию муниципальных проблем. Особое внимание эффективнос­ти государственного управления уделяется с конца 20-х гг., что безусловно связано с расширением компетенции государства в ходе реализации программы Нового курса правительством Ф.Рузвельта.

Второй этап движения за эффективность (1940 — 1970-е гг.) характеризовался неопределенностью в выборе подходов к решению проблемы организации эффективного госуправ­ления. Прежде всего, это было вызвано различием во взгля­дах на роль политиков и управленцев в обеспечении эффек­тивной работы бюрократической машины. На уровне методологии эта ситуация выражалась в расхождении мнений относительно природы административной политики. С од­ной стороны, она трактовалась как политическая наука, с другой — как часть административной теории. Особую оза­боченность вызывал неоправданный рост бюджетных расхо­дов, остановить который попытались, совершенствуя работу управленческих организаций. Так, первая и вторая Гуверовс-кие комиссии (соответственно в 1949 и 1955 гг.) предложили свои рекомендации по производственным сметам и нормам, по бюджетным расходам и отчетам, что было призвано повы­сить производительность госсектора. С 1962 г. в ряде админи­стративных учреждений Бюджетное бюро проводило иссле­дование производительности для выработки надежных показателей производительности. Таким образом, в оценке эффективности на втором этапе явно доминировали количе­ственные показатели, а в качестве ключевой цели была избра­на экономия средств и контроль над расходами. Причиной этого стал заметный рост стоимости государственных прог­рамм. В то же время обсуждение и поиск решений проблемы эффективности оставались в основном уделом политиков, стремившихся в большинстве случаев не к разработке и реа­лизации комплекса реформ, а скорее, к приумножению собственного политического капитала.

Третий этап движения за эффективность (1970 — 1980-е гг.) характеризовался заменой администраторов управленцами но­вого типа — менеджерами государственного сектора. В этом процессе нашла отражение общая тенденция замены администрирования (директивного способа управления в рамках отла­женной бюрократической машины) хозяйственным управле­нием в государственном секторе. По сути, именно тогда нача­лось движение к «минимальному» государству, управляемому методами, привнесенными из частного сектора, с четким разде­лением сферы административного (хозяйственного) управле­ния и сферы политики.

К началу 90-х гг., как уже отмечалось в предшествующих те­мах, оформилась модель государственного управления антрепре­нерского типа (entrepreneurialgovernment), которая базируется на рыночных принципах. Под антрепренерской деятельностью или предпринимательством государственных служащих понимается их работа, направленная на поиск новых, более эффективных способов использования ресурсов. Управленческие организации ориентируются на инновации, постоянное обновление, осущес­твляемое без жесткой детерминации извне.

На современном этапе движения за эффективность (конец XX — начало XXI вв.) особую роль стали играть новые факторы. К ним можно отнести техническое перевооружение управленчес­ких учреждений, кардинальные изменения в сфере занятости, требование широкого участия граждан в принятии управленчес­ких решений, глобализацию экономических и социокультур­ных связей.

Современные информационные технологии открыли широ­кие возможности для налаживания новых коммуникационных каналов, изменив саму психологию взаимодействия государ­ства и граждан. Для описания сложности, многоаспектности, запутанности современных коммуникаций, как уже отмеча­лось, часто применяют термин сеть (network), отражающий од­новременно деиерархизацию социальной жизни и установле­ние в процессе коммуникации отношений взаимозависимости субъектов. Сетевое взаимодействие также актуализирует мно­жественность центров власти, центров принятия управленчес­ких решений, диагностицируя лишение централизованного ап­парата управления, например, национального государства, исключительных прав на интерпретацию политики, социаль­ной и культурной жизни.

Что касается поиска моделей эффективного государствен­ного управления в Западной Европе, то в большинстве европейских государств (Швеция, Дания, Норвегия, Франция, Испания, Италия) движение за эффективность носило не столь явную рыночную направленность, как в Великобрита­нии и США. Методы повышения эффективности госсектора имели достаточно четкий социальный акцент и не были на­правлены на кардинальную трансформацию сложившегося здесь типа социального государства.

Во Франции и Швеции цели социальной справедливости доминируют над целями рыночной эффективности государственной службы. Основ­ной задачей повышения эффективности государственного уп­равления в этих странах, наряду с ориентацией на снижение стоимости государственных программ, на запросы клиента и качество услуг, стало более широкое вовлечение граждан в процесс управления, повышение (подчас в ущерб произво­дительности) репрезентативности состава государственной службы, расширение полномочий местных администраций, а это, в свою очередь, составляет основу социально-эффек­тивного государственного управления.

Процессы, подобные европейскому и американскому дви­жению за повышение эффективности государственного управ­ления, происходят также и в государствах Юго-Восточной Азии: Японии и Южной Корее. Социокультурными особен­ностями, определившими специфику движения к социально-эффективному государственному управлению в этих странах, явились сильное поликультурное влияние, оказываемое на протяжении их истории сначала со стороны конфуцианского Китая, затем Западной Европы и США, высокая интегриро-ванность японского и южнокорейского обществ, а также ис­ключительная роль государственной бюрократии в период послевоенного индустриального роста этих стран. Именно го­сударственные чиновники выступали здесь в роли ключевых агентов изменений.

В Южной Корее факторами неэффективности стали расту­щая напряженность между персоналом и менеджментом предприятий, неравномерное распределение доходов между ре­гионами, отставание в развитии инфраструктуры, экологичес­кие проблемы и т. д. Снижение действия этих факторов оказа­лось связано не только с решением проблемы экономической эффективности государственного управления и повышения качества жизни, но и с проблемой консолидации демократии. При этом решение второй проблемы представляется обязатель­ным условием решения первой, так как за основу принимается гипотеза, согласно которой демократия может не быть необхо­димым условием для индустриализации, но она является тако­вым для социального и политического благополучия людей в постиндустриальную эпоху.

Предпосылки эффективного государственного управления, применимые как к южнокорейской, так и к японской админи­стративной системе, таковы: административный профессиона­лизм, административная автономия и партийно-политическая нейтральность, репрезентативный состав администрации, фор­мирование инновационного климата, прозрачность админист­ративной деятельности и взаимодействие культур.

Подводя итог, можно выделить несколько основных условий, определяющих степень эффективности современного полити­ко-административного управления:

1)   профессионализм чиновников, определяемый качеством их подготовки, подтверждением квалификации и отбором, а так­ же стимулами повышения квалификации. Этот фактор подра­зумевает личную компетентность чиновников, т. е. обладание специальными знаниями, навыками эффективной обработки информации, владение современными методами принятия уп­равленческих решений;

2)   высокий инновационный потенциал чиновников, который можно определить как восприимчивость чиновников к новой политике и технологии управления, способствующую повыше­нию социальной и экономической эффективности работы ад­министраций, а также как личную активность управленцев по выработке и внедрению новых управленческих практик;

3)   репрезентативность состава администрации. Репрезента­тивность является индикатором степени дискриминации в рядах государственной бюрократии по половому, возрастному, регио­нальному, национальному, религиозному и другим признакам. Она напрямую связана с типом политической культуры и отра­жает степень реальной демократии в государстве;

4)   политическая автономия и партийно-политическая ней­тральность, заключающиеся в определенных гарантиях для уп­равленцев в случае смены политических лидеров, при условии полной ответственности чиновников за принятие и исполне­ние конкретных решений. С этим напрямую связана степень самостоятельности управленцев при принятии и реализации решений, что, безусловно, влияет на инновационный потенци­ал и эффективность работы чиновников;

5)   открытость или прозрачность административной деятельности. Этот фактор является определяющим для становления системы эффективного политико-административного управ­ления, поскольку без него любая система становится потенци­альным источником коррупции, злоупотреблений, а реальная ответственность чиновников сводится к нулю. В новой управленческой парадигме, построенной на принципах скорее со­циальной, нежели экономической эффективности, особая роль отводится открытому характеру управленческой системы и развитию механизма обратной связи;

6)   достаточное технико-экономическое обеспечение админист­ративной деятельности. Параллельно с процессом становления новых управленческих структур на нижние уровни иерархии должны делегироваться полномочия по распоряжению бюд­жетными средствами с одновременным укреплением финансо­вой дисциплины. Для повышения эффективности координа­ции и контроля над управленческой деятельностью в условиях усиления самостоятельности отдельных управленческих еди­ниц необходимы современные средства хранения и обработки информации.

5. Измерение эффективности государственного управления

Оценка эффек­тивности государственного управления представляет собой самосто­ятельную сложную проблему для теории административно-государ­ственного управления. Сложность этой проблемы предопределена, во-первых, отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в частном секторе обычно является прибыль и, во-вторых, «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназна­чена для конкуренции». В этих условиях довольно труд­но «найти показатели деятельности, удовлетворяющие идеальным требованиям содержательности, сопоставимости, ясности, кон­тролируемости, широты охвата, неограниченности, значимости и доступности». Тем не менее, к настоящему времени создано и апробировано достаточно много различных методик измерения эффективности, в которых их создатели попытались преодолеть указанные выше недостатки. Рассмотрим некоторые из них.

Комплексную методику оценки эффективности системы госу­дарственного управления и качества государственных услуг разрабо­тали сотрудники Института государственного управления Кэмпбел (США) Начиная с 1996 г., данная методика была использована для оценки эффектив­ности управления всех штатов, 35 самых крупных городов США, и 40 больших округов. Эта методика направлена на оценку эффектив­ности государственной администрации по следующим сферам дея­тельности:

1.      Управление капиталом (финансовый менеджмент);

2.      Управление человеческими ресурсами;

3.      Менеджмент по результатам;

4.      Управление информационными технологиями.

Совокупная оценка показателей эффективности по всем четы­рем направлениям позволит, по мнению авторов методики, прово­дить сравнительные кросснациональные исследования эффектив­ности государственного управления.

Удачные методики оценки эф­фективности на региональном уровне, разработанные правительст­вом провинции Альберта (Канада) и штатом Вирджиния (США). Распространенной методикой оценки сравнительной эффек­тивности муниципального управления является «сравнение по со­поставимым показателям с другими органами в сходных функцио­нальных областях». Показательным примером такой ме­тодики является сравнительный анализ собственной деятельности администрации г. Сан-Диего (США) (TheServiceEffortsandAccom­plishmentsdocument).

К апробированным и уже доказавшим свою дееспособность ме­тодикам измерения качества и эффективности государственных и муниципальных администраций относится распространенная в го­сударствах Западной и Центральной Европы «Общая структура оценки» (CommonAssessmentFrameworkCAF). Эта методика была разработана в результате тесной кооперации государств — членов ЕС в конце 90-х годов XX в. на основе широко применяемой в частном и публичном секторах концепции управления качеством (TotalQualityManagement). Основная цель «Общей структуры оцен­ки» — разработать простую в использовании методику оценки эф­фективности и качества, которая могла бы быть использована для проведения внутриорганизационной самооценки. Эта цель конкре­тизируется в ряде основополагающих задач.

Общая структура оценки должна:

1.   Служить предварительным инструментом самооценки (тести­рования) эффективности управления организациями в рамках более общей стратегии управления качеством;

2.   Способствовать проведению сравнительных исследований эф­фективности в государственном секторе;

3.   Обеспечить своеобразный мост между различными вариантами использования управления качеством в административной политике стран ЕС.

Исходя из поставленной цели и задач CAF основывается на двух ключевых принципах:

1.   Совместимость с различными организационными моделями государственных администраций.

2.   Применимость для оценки специфики качества работы орга­низаций государственного сектора.

Как следует из схемы, «Общая структура оценки» представляет собой комплексный инструмент оценивающий влияние изменения качества и эффективности на персонал организации, ее клиентов (потребителей услуг) и общество в целом. К ключевым критериям оценки относятся качество управления человеческими ресурсами, потенциал лидерства, а также полноту использования внешних ре­сурсов и партнерских отношений. Это свидетельствует об актуали­зации социально-психологической составляющей управления, по­пытки оценить прежде всего качество и результативность управлен­ческих отношений. Конкретное содержание CAF и подробные ин­струкции по использованию этой методики доступны в Интернете на сайте www.eipa.nl/CAF/en/AssessmentForm-Results.htm. на всех основных европейских языках.

Данная методика оценки эффективности и качества является важным шагом на пути формирования единого европейского адми­нистративного пространства, способствующим конвергенции раз­личных национальных административных систем, на основании единых стандартов качества и эффективности государственного уп­равления.

Перспективной задачей для российских административных ре­форм является разработка собственной методики оценки эффектив­ности государственного управления и стандартов качества управ­ленческих процедур. Очевидно, что зарубежный опыт в данной сфере окажется весьма полезным и при определенной корректиров­ке вполне применимым в российских условиях.

В качестве итога данной главы можно отметить, что исследова­ние эффективности государственного управления как в России, так и за рубежом складывается в конце XX в. как самостоятельное на­учное направление, в котором при различии подходов имеется ряд общих положений и исследовательских тенденций:

-          признание ин­новаций в сфере административно-государственного управления как ключевого фактора повышения ее эффективности,

-          необходи­мость перемещения внимания исследователей с технико-экономи­ческих сфер реформирования на социально-политические,

-          призна­ние за последними более высокого потенциала развития,

-          необходи­мость концептуализации понятия «социальная эффективность» и поиск методов ее измерения,

-          поиск моделей социально-эффективного государственного управления.

6. Общество в контексте политико-административного управления

Взаимоотношения между обществом и государством являются наиболее серьезным фактором развития государственного управле­ния. Государство есть одновременно политический институт и ин­ститут управления.

Достигая монополии на легитимное насилие в пределах под­властной ему территории, государство получает возможность реали­зовать свои социальные функции как института упорядочивания и управления социальными взаимоотношениями людей. Как система управления государство становится самостоятельным субъектом всех видов общественных отношений, присущих обществу. В дан­ном аспекте оно представляет собой управляющую подсистему социума, функционально подчиненную последнему, и ориентирован­ную не на те или иные групповые (кастовые, сословные, классовые, корпоративные, этнические) интересы, а на решение общесоциаль­ных проблем, на интересы большинства. В этом плане оно утверж­дает общие правила и нормы поведения граждан и социальных групп, стремящихся самостоятельно реализовать собственные инте­ресы.

Взаимодействия государства и общества не могут носить просто­го механического характера. Одно государство не может гарантиро­вать порядок и управляемость социума.

Существует принципиаль­ная ограниченность управляемости социумом из одного центра. По­пытки создания государства, полностью подчиняющего себе разви­тие социума, начиная от концепции идеального государства Плато­на и кончая тоталитарными режимами XX столетия, всегда приво­дили к отрицательным результатам. С точки зрения теории управле­ния в основе создания такой модели взаимоотношений между госу­дарством и обществом лежат два взаимосвязанных процесса: созна­тельное, целенаправленное усложнение управляющей системы, и упрощение управляемой системы, в результате имеет место попытка добиться ситуации, когда управляющая система принимает решения за управляемую, а действия управляемой системы полностью опре­деляются решениями управляющей. Так, биллиардист, бьющий кием по шару, задает направление и скорость его движения.

Однако подобные ситуации встречаются сравнительно редко и не представляют практического интереса для современной теории государственного управления. Как правило, управляемая система (общество) сама является достаточно сложной. В этом случае гово­рить о принятии решений за кого-то становится затруднительным даже в тех случаях, когда нечто подобное вроде бы имеет место. Так, всадник на лошади не может, да и не пытается, управлять ее движениями: ему важно только, чтобы она ехала в нужную сторону.

Следовательно, государство как орган макроуправления способ­но выполнить свои основные функции только в сочетании и взаи­модействии с процессами самоорганизации и самоуправления на уровне общества и социальных групп.

В ситуации же, когда управляемая система намного сложнее уп­равляющей (в такой ситуации, например, находятся органы госу­дарственной или местной власти по отношению к управляемым ими территориям), характер взаимодействия управляющего и управ­ляемого приобретает совершенно другой характер. Прежде всего, управляющая система в таких случаях является частью системы уп­равляемой, как бы особым ее органом, интегрированным с ним в единое целое.

Системы и модели государственного управления не остаются не­изменными. Они меняются в зависимости от уровня сложности со­циального порядка, который либо достигается обществом, либо к которому оно стремится. В период Нового времени человечество неоднократно пыталось найти идеальную модель государственного управления, обосновывающую роль государства в управлении обще­ством. В разные периоды истории были теоретически обоснованы и реализованы на практике либеральная, социалистическая и сме­шанная модели государственного управления.

Либеральная модель, сформированная в лоне либеральной идео­логии, отдавала приоритет процессам самоорганизации и самоуп­равлению общества, воплощенных в систему свободного рынка и конкуренции. Либерализм, утверждал Ф. Хайек, это цивилизация, основанная на принципах индивидуализма. «Его основной чер­той, — писал он, — является уважение к личности как таковой, т.е. признание абсолютного суверенитета взглядов и наклонностей че­ловека в сфере его жизнедеятельности». Конкурен­ция есть лучший способ управления деятельностью индивидов, она позволяет обойтись без социального общественного контроля. Госу­дарство чаще всего является неэффективным институтом управле­ния. Поэтому оно не должно вмешиваться в процессы экономичес­кого развития, ограничивать конкуренцию, осуществлять централи­зованное планирование и регулирование рынка. Деятельность пра­вительства будет считаться тем лучше, чем меньше оно занимается управлением.

Социалистическая модельисходит из неэффективности частного предпринимательства и частной собственности, конкуренции и сво­бодного рынка, она отдает предпочтение общественной собствен­ности, достижению общественных интересов в противоположность частным, и государственному управлению и регулированию эконо­микой. В противоположность либерализму, социалистическая мо­дель утверждает изначальную эффективность государственного уп­равления, способность современного государства взять на себя большую часть ответственности за развитие общества и каждого ин­дивида. Вместо свободной конкуренции как внутреннего импульса экономического и социального прогресса, социалистическая модель предусматривает в качестве основных административные методы го­сударственного управления, применение административно-полити­ческих и морально-идеологических стимулов организации и органи­зационного поведения. Наиболее ярко эта модель была реализована в СССР в период нахождения у власти Сталина И.В., позже попыт­ки ее заимствования имели место и в других странах (например, Китае, Северной Кореи, на Кубе).

Смешанная модель, сочетающая элементы неолиберальной и со­циалистической концепции и социальной практики, появилась во второй половине XX столетия. Она отражает современные объек­тивные тенденции развития общества, повышение сложности орга­низации общественной жизни и государственного управления, рост потребностей в планировании взаимоотношениями между общест­вом и природой, в регулировании взаимодействий между индиви­дом и социумом. В экономике эта тенденция реализуется в выборе социально ориентированной рыночной модели экономических от­ношений, сочетающей свободу существования разных форм собст­венности, увеличение социальных, экономических, экологических функций государства, в разработке и осуществлении комплексных национальных, региональных и международных государственных программ в различных сферах жизнедеятельности общества.

[1] Трансакция – соглашение, сопровождаемое взаимными уступками.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.