© Н.А.Баранов

Тема 2. Политико-административное управление и государственная служба

1. Концепция политико-административного управления.

Определение «политико-административное» (применитель­но к системам, управлению, элитам и др.), завоевывает все бо­лее прочные позиции в методологическом арсенале современ­ной политической науки, важным предметом изучения которой всегда было государственное управление, деятельность госуда­рственной службы. За понятием «политико-административ­ное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию современной исполнитель­ной власти, ее взаимодействию с политическими и обществен­ными акторами в процессе разработки, принятия и реализации государственной политики.

Понятие политико-административного управления вполне органично вписывается в концепции «политических сетей», «демократического руководства», «общественно-государствен­ного управления», хотя не является их полным синонимом. Оно отражает и специфику российской управленческой тради­ции, и особенности переживаемого Российским государством и обществом транзиторного периода, который требует радикального обновления политико-административной системы, цен­ностей и принципов государственного управления. Наша стра­на нуждается в сильной государственной власти, а ключ к воз­рождению и подъему России находится сегодня, прежде всего, в государственно-политической сфере.

В то же время очевидно, что насущные задачи строительства и укрепления демократического дееспособного государства, ста­новления эффективной системы исполнительной власти не могут быть решены в парадигме бюрократической иерархии. Весьма ве­лики и издержки рыночно-государственного менеджмента, иск­лючающего политику из государственного управления. Концеп­ция политико-административного управления, безусловно, интегрирует многие положения теории общественно-государ­ственного управления: необходимость реконструкции отношений между государством и современным обществом, «открытости» го­сударственного управления, анализа практики сотрудничества различных центров и уровней государственной и общественной власти, нравственного измерения выработки политических ре­шений и многое другое. Однако отечественные традиции госуда­рственного управления, общественные реалии пока не позволя­ют нам отказаться от признания за государством ведущей роли в разработке политики, воспринять в качестве лейтмотива учеб­ного курса идею «управления без правительства». В свете сказан­ного становится понятным, почему политико-административное управление трактуется, прежде всего, как деятельность органов исполнительной власти в рамках, определяемых конституцией и нормами правового государства, политическими установками де­мократической власти, и протекающая в постоянном взаимодей­ствии как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.

В современном правовом государстве функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотноше­ний, которые складываются, во-первых, между элементами системы государственного управления (исполнительная власть — законодательная власть — президент); во-вторых, внутри самой системы исполнительной власти, между ее поли­тическим и административным компонентами; в-третьих, меж­ду государством и обществом, поскольку эффективность государственного управления измеряется, прежде всего, поддерж­кой граждан или отсутствием таковой.

Поэтому политико-административное управление рассмат­ривается как важная функция исполнительной власти, не толь­ко исполняющей законы, проводящей в жизнь волю правящих сил, но и принимающей участие в разработке политики, высту­пающей в качестве главного посредника интеракции государ­ства и общества, а также, в определенных случаях, в роли влия­тельного политического актора. Несмотря на формально-юри­дическую подчиненность госслужащих политической власти, их стратегическое позиционирование в политико-административ­ной системе, присущие им функции исполнения и интерпрета­ции законов, самостоятельного нормотворчества, информаци­онно-аналитического и экспертно-консультационного обеспе­чения процесса принятия политических решений позволяют госслужбе оказывать сильное влияние на содержание и реализа­цию политических решений. Должным образом учитывается и то, что в силу своих функций исполнительная власть, госслужба контактируют с бизнесом, профсоюзами, другими группами ин­тересов, а потому нередко участвуют в артикулировании и агре­гировании групповых интересов, что может как сказываться благотворно на состоянии политико-административной систе­мы, так и подрывать публичный характер государственного уп­равления. Объективная неизбежность концентрации значитель­ной доли государственной власти в руках госслужбы, реальность проведения ею групповой политики объясняет важность рас­смотрения в рамках данного курса проблемы внешнего (поли­тического и общественного) контроля за деятельностью чинов­ничества, формирования модели «отзывчивой» госслужбы.

Таким образом, методологическим обертоном исследования проблем государственной службы и политико-административно­го управления является синтез двух прежде разделенных научных парадигм — «административистской», касающейся исключитель­но внутренних аспектов формирования и функционирования ме­ханизма государственного управления (доктрины — структуры — кадры — процедуры), и собственно политологической.

Последнюю отличает внимание к внешним параметрам госу­дарственного управления и деятельности госслужбы — вопро­сам сопричастности последней к принятию политических решений, ее политической роли, осуществлению функции меди­атора во взаимодействии с обществом, демократизации гос­службы, участию граждан в деятельности исполнительной власти, проблемам контроля за политико-управленческой действенностью, формированию и эволюции политико-адми­нистративных систем и моделей.

2. Государственная служба как публично-правовой институт.

Одним из основных для нас является понятие государствен­ной службы, выступающей предметом изучения различных на­ук: управленческих, юридических, психологических, социоло­гических и др. Не игнорируя подходы и достижения последних, в качестве своей основной задачи мы видим определение сущ­ности государственной службы в системе понятийного аппара­та и концепций политической науки.

В нормативно-правовом лексиконе западных стран отдается предпочтение терминам «публичная служба», «гражданская служба», в политологических публикациях — термину «бюро­кратия», лишенному в данном случае какого бы то ни было не­гативного или уничижительного смысла. Все термины служат для обозначения корпуса лиц и системы отношений, связанных с формированием и функционированием корпуса профессио­нальных чиновников. На Западе чиновник — это профессия, для которой требуется специальное образование, соответствую­щая аттестация, наличие профессиональных знаний. Деятель­ность чиновников регулируется, например в Германии, особой системой правовых норм (ветвь административного права), в отличие от лиц, занятых в других сферах жизнедеятельности. На чиновников распространяются урегулированные законом государственно-служебные права и обязанности, а также отно­шения служебной верности и служения отечеству. Видный аме­риканский специалист О.Ренней определяет бюрократию как большую и сложную организацию с фиксированными и офи­циальными областями юрисдикции, иерархической системой центральной власти и корпусом чиновников со специальными профессиональными навыками, следующих в своей деятель­ности систематизированным общим правилам и процедурам.

Согласно Российскому Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г., под государственной службой понимается профессио­нальная деятельность по обеспечению полномочий государ­ственных органов. К государственной службе относится испол­нение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В» (ст. 2). В Ком­ментариях к Федеральному закону отмечается, что в качестве ведущего признака понятия «государственная служба» выделя­ется профессиональная деятельность, осуществляемая на осно­ве специальных знаний и навыков, которая означает непрерыв­ное и компетентное обеспечение полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должнос­тях. В различного рода изданиях, посвященных проблемам го­сударственного управления, теории и организации государ­ственной службы, названные положения дополняются и конкретизируются. В частности, отмечается, что государствен­ная служба — это совокупность правовых, социальных и орга­низационных норм, правил, стандартов, традиций по реализа­ции Конституции и законов государства, осуществление целей и функций государства.

Обозначенные позиции в понимании сущностных характе­ристик государственной службы в общем и целом совпадают с зарубежным законодательством и подходами западных специ­алистов. В то же время имеются и существенные различия, ко­торые необходимо иметь в виду. Главное из них состоит в том, что на Западе (например, в США) публичная служба понимает­ся как в широком смысле слова — профессиональная деятель­ность любого рода лиц, труд которых оплачивается из бюджет­ных средств, будь то федерального, регионального или местного уровня (включая врачей, учителей, почтовых служа­щих, охрану и т. д.), так и в узком — как деятельность, связанная с выполнением управленческих функций.

Как ни важны те или иные характеристики любого социаль-ного-института, глубинная его сущность может быть постигну­та только через основную идею, определяющую предназначе­ние института. Главная идея государственной службы в СССР, основанной на принципах трудового найма и полного подчине­ния госслужащего руководителю конкретного учреждения, никак не вписывалась в общемировые традиции организации это­го института. Современному пониманию соответствует идея го­сударственной службы как публично-правового института, что в первую очередь предполагает:

1)   истинно государственный (не поделенный по ведомствен­ному или региональному основанию) характер госслужбы, ее «вписываемость» в систему государственных отношений в це­лом, Конституцию и законы Российской Федерации, государ­ственную политику и идею государства; отношения, основанные на принципах верности государственному долгу, корпоративной
этике и общности основных ценностей;

2)   обеспечение государственной службой действенности, практической реализации норм, законов, политики государ­ства посредством увязывания воедино системы государствен­ных органов, конкретного государственного органа, государ­ственного служащего, гражданина, всего общества.

3. Государственная гражданская служба как социальный и политический институт современного общества

Предметная сфера гражданской службы — сфера отношений го­сударства как социально-правового института и общества. Данные отношения осуществляются как профессиональная деятельность и функционируют в правовом смысле в рамках полномочий того или иного государственного органа. Конкретное содержание этой дея­тельности определяется содержанием полномочий, представляю­щих собой органический сплав прав и обязанностей, управления и обслуживания.

В общем виде государственную службу определяют как систему законодательно регулируемой деятельности и отношений служащих органов государственной власти и государственного управления по обеспечению и исполнению их полномочий. Суть государственной гражданской службы — обеспечение ис­полнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности, выполнение политических решений и оперативное управление подведомственной сферой. Нельзя сказать, что государство и государственная служба совпадают, скорее, они пересекаются. Существует принцип дихотомии (раздвоения) власти: на работников, осуществляющих политическую власть в государст­венных органах, и на работников, осуществляющих в этих же орга­нах административную власть или государственную службу.

Другими словами, в системе государственного управления суще­ствует политическая власть и политические чиновники, и админист­ративная власть аппарата государственных органов. Не все должно­сти, имеющиеся в государственных органах, входят в систему госу­дарственной службы. Кроме политических выборных должностей существуют технические и вспомогательные должности, работа на которых не рассматривается как государственная служба. В военной службе кроме военнослужащих есть вольнонаемные и т.д. С другой стороны, не все, что работает на реализацию функций государствен­ной службы, является целиком государственным. Имеются в виду прежде всего органы местного самоуправления, которые выведены в нашей стране за рамки системы органов государственной власти, но в то же время реализуют ее функции на своей территории в рамках своих полномочий.

Схематично ситуацию можно представить в виде рисунка 1.


 

Рис. 1. Соотношение государства и государственной службы


 

Современные тенденции менеджеризации государственной службы, например, программа «Следующие шаги» в Великобрита­нии, также разрушают представление о том, что должна быть еди­ная система государственных должностей, работающая на реализа­цию государственных задач. Передача на контрактной основе ряда функций и операций, прежде выполнявшихся

государственными структурами, фактически частным организациям, так называемым кванго, хороший пример этого. Вместе с тем единая тарифная сет­ка, пенсионные и другие привилегии сохраняются лишь за персо­налом ключевых департаментов и некоторых исполнительных агентств. В результате граница между госу­дарственной службой и просто службой становится все более про­зрачной.

Тем не менее в любом случае можно говорить о том, что госу­дарство само формирует свою государственную службу, выступая в роли нанимателя работников. Отсюда ее особенности — осуществ­ление государственных функций и финансирование за счет бюдже­та. Важно специально отметить, что не все, кто работает по найму у государства, являются государственными служащими, а только те, кто связан с обеспечением исполнения полномочий государст­венных органов, лиц, замещающих государственные должности.

Анализ государственной службы необходимо вести через анализ государства, которому она служит и которое определяет идеологию ее функционирования. Эволюция государства влечет изменение харак­тера осуществления государственной службы, причем как в принци­пах набора, так и в принципах должностного продвижения. Государ­ственная служба авторитарного государства будет существенно отли­чаться от госслужбы демократического государства, хотя ее бюрократическая сущность и основные функции сохранятся.

Анализируя роль государства в обществе, Т. Парсонс пишет: «В современных обществах государство имеет тенденцию сосредоточи­ваться на двух основных функциональных комплексах:

• первый охватывает ответственность за поддержание целостно­сти социетального сообщества перед лицом глобальных угроз (функ­ция принуждения и законодательная деятельность);

• второй комплекс включает в себя все виды исполнительской деятельности государства, которая связана с коллективными дейст­виями в любых ситуациях, указывающих на необходимость каких-то мер в «общественных» интересах».

При этом одной из главных действующих структур правитель­ства является административная организация (включая силовые структуры), через которую проводятся в жизнь политические ре­шения. Отличительной чертой этой организации является бюро­кратизация, которая проявляется как институционализация ролей в виде должностей с хорошо очерченными должностными функция­ми, полномочиями и «властью», отделенных от сфер частной жиз­ни должностного лица. Должности дифференцируются по двум основаниям — по функциям, выполняемым для организации (го­ризонтальное разделение труда), и по месту в иерархии, или «вер­тикали», подчинения.

Развитие бюрократической организации обоснованно требует, чтобы каждой профессиональной роли соответствовал определенный вид должности, когда должностное лицо «назначается» посредством заключения некоего «договора о найме». Эти должности в аппарате обычно называются карьерными.

Разделение должностей на политические (выборные) и карьерные (назначаемые) получает дальнейшее развитие в современных общест­вах и в целом коррелируется с двумя типами коллективности: ассо­циативным (гражданское общество) или бюрократическим (государ­ство, государственный аппарат).

Через избирательное право члены сообщества являются высшим источником официальной власти в рамках, заданных конституцией, и конечным получателем (индивидуально, в группах или как сообщест­во в целом) благ, проистекающих из вклада государства в функциони­рование сообщества.

Выборная должность представляет собой сердцевину лидерской функции на уровне крупных обществ. Мобилизация поддержки как для избрания, так и для принятия решений осуществляется через политические партии, играющие роль посредника между государст­венным руководством и многочисленными группами интересов в электорате.

Служба на выборных должностях обычно не является постоянной работой и редко приближается к роли, свойственной должностям в системе занятости (т.е. назначаемым). Для тех, кто посвятил себя по­литической карьере, важно наличие обеспеченного тыла в виде на­значаемой должности или в частном секторе, что гарантирует работу и достаток.

Соотношение выборных и карьерных должностей и типов поведе­ния в рамках каждой из них — вопрос, который обсуждается практи­чески на всем протяжении существования административно-государ­ственного управления как науки. Считается, что задача государствен­ной администрации — оперативное и компетентное проведение в жизнь решений любой группы политических лидеров—избранников нации. И в случае, если вышестоящее учреждение настаивает на при­казе (кажущемся чиновнику ошибочным), дело чести чиновника вы­полнить приказ под ответственность приказывающего, выполнить добросовестно и точно, так, будто этот приказ отвечает его собствен­ным убеждениям. Поэтому в узком смысле государ­ственное администрирование — это профессиональная деятельность государственных чиновников, все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства.

В литературе специально акцентируется вторичный вспомогатель­ный сервисный характер государственной службы по отношению к политическим руководителям. Работники аппарата по большей части самостоятельно не принимают политических решений, но они напря­мую и активно участвуют в их подготовке и выполнении.

Но соотношение политического и профессионального в государ­ственном управлении не остается неизменным, и это находит свое от­ражение в теории. Так, в новом государственном менеджменте госу­дарственная администрация в целом, чиновничество рассматривается не как простой исполнитель внешне выработанных решений, а как участник принятия решений и поиска эффективных моделей их осу­ществления. Это находит свое отражение в законодательстве. Соглас­но ст. 15 п. 2 федерального закона «О государственной гражданской службе РФ» от 27 июля 2004 г., гражданский служащий не вправе ис­полнять данное ему неправомерное поручение и должен представить в письменной форме обоснование неправомерности данного поруче­ния. Тем самым гражданские служащие получают средства контроля деятельности политических и административных руководителей. Пока еще нет достаточной правоприменительной практики этого за­кона и нельзя сказать об эффективности данной статьи, но само ее появление вполне симптоматично и означает разрушение классиче­ской веберовской схемы взаимодействия политического и карьерного в государственном управлении.

Участие в процессах принятия политических решений ставит, ко­нечно, проблему ответственности чиновничества и репрезентативно­сти общественного интереса в его функционировании, но и полити­ческая нейтральность бюрократически организованного управления не снимает эти проблемы.

Трансформация общества связана с нарастанием в нем элементов самоуправления и самоорганизации, формированием развитого граж­данского общества, в котором получают дальнейшее развитие добро­вольные ассоциации граждан, берущие на себя функции оперативно­го управления и регулирования.

Таким образом, можно прийти к следующие выводам:

Целевая функция института государственной гражданской служ­бы — обеспечение исполнения полномочий государственных орга­нов и лиц, замещающих государственные должности, реализация политических решений.  Это порождает ее специфические черты, отличающиеся от других видов организационно-управленческой деятельности: сервисность, иерархичность, безличность, стабиль­ность, профессиональная компетентность и государственный уро­вень ответственности.

В то же время государственная служба выступает связующим зве­ном между обществом и государством. Она презентирует государство в глазах населения и сама меняется под влиянием изменений в обще­стве. Все это делает ее не только политическим, но и социальным ин­ститутом общества.

Социальные роли государственной службы — это институционализи­рованная система государственных должностей, должностей граждан­ской, военной и правоохранительной службы, различающихся по ха­рактеру выполняемых функций, по предметам ведения и по уровню в иерархии управления. Социальную роль в государственной службе человек получает через процедуру найма, которая означает признание его профессиональных качеств. В идеале все эти роли должны быть карьерными. Другой тип государственных должностей — политиче­ские, их получают через процедуру выборов и они не входят в систему государственной службы и регулируются иными правовыми актами.

Средства деятельности в государственной службе — бюджет органа власти, его полномочия (система прав и обязанностей), информаци­онные ресурсы, авторитет в глазах населения.

Регулятивная система государственной службы — нормативно-пра­вовая система, этика государственной службы, система администра­тивных (формальных и неформальных) механизмов взаимодействия с населением и целевыми группами.

Дисфункциональность государственной службы — проявляется через развитие в ней элементов бюрократизации, что ведет к расхождению (иногда противоречию) интересов всего общества и интересов данного социального института, к превалированию групповых целей над общи­ми, к превращению деятельности из содержательной в ритуальную.

Происходящие в нашей стране реформы обычно описываются в тер­минах модернизации, т.е. перехода к развитому (современному) состоя­нию общества. Это означает невозможность автоматического и некри­тического переноса тенденций развития института государственной службы в западных странах на нашу действительность. Поэтому, опира­ясь на рассмотренные выше теоретико-методологические предпосылки и используя отечественный нормативный, научный и конкретно-социо­логический материалы, проанализируем функционирование государст­венной службы в современной России, чтобы оценить возможные на­правления ее дальнейшего развития и институционализации.

4. Современные концепции бюрократии

В современном политико-управленческом дискурсе проблема бюрократизации является одним из сложных и запутанных вопро­сов. Увеличивающийся рост бюрократического аппарата, вызван­ный усложнением систем управления во всех сферах общественной жизни, ставит перед исследователями комплекс задач, решение ко­торых в данный момент не имеет однозначных ответов. В полити­ческом управлении это усиление роли исполнительной власти в Ущерб законодательной, проблема демократизации политического управления в связи с усилением манипулирования личностью и ее отчуждением от политической власти и т.д.

Все это ставит задачу выявления сущности и социальной приро­ды современных бюрократических деформаций в условиях инду­стриального и постиндустриального общества. Политический харак­тер проблемы бюрократизации аппарата управления подтверждается постоянным обращением к этой теме различных политических пар­тий и общественных движений, которые умело используют критику административно-бюрократических структур современного государ­ства в своей агитации и пропаганде.

Необходимо отметить многозначность самого термина «бюро­кратия». Подчас под этим понимают совершенно различные явле­ния общественной деятельности. Во-первых, под термином «бюро­кратия» понимается социальный слой служащих государственных учреждений и организаций, иногда его распостраняют и на служа­щих негосударственных и общественных организаций (политичес­кие партии, общественные движения, профсоюзы и др.); во-вторых, под этим же термином подразумевается система управления, прежде всего административная, построенная на принципах формализации и обезличивания самого процесса управления; и в-третьих, под тер­мином «бюрократ» скрывается сугубо негативное отношение насе­ления любого государства к бюрократическим патологиям в системе управления. Исходя из вышеизложенного, становится понятным, как постоянный интерес к этой теме, подогреваемый политиками и СМИ, так и постоянные, инициируемые сверху попытки админи­стративных реформ. Если первый подход можно назвать социологи­ческим, второй — менеджериальным, а третий подход скорее аксио­логическим (ценностным), то такое положение констатирует сло­жившуюся методологическую мешанину из этих понятий, которая, как правило, применяется в различных исследованиях одновремен­но, что отнюдь не способствует научному и объективному исследо­ванию этой проблемы. А если вспомнить, что политическая агита­ция и пропаганда избрала бюрократию своим излюбленным объек­том беспроигрышной критики, то становится понятным постоян­ный интерес к этой теме, где происходит манипуляция различными методологическими критериями. Вследствие этого проблема бюро­кратии превращается в единый и неразрешимый «гордиев узел», ко­торый каждый, из обсуждающих эту проблему, и предлагает разру­бить одним махом. При этом абсолютно игнорируется тот факт, что бюрократическая форма организации в современном управлении из административно-политической сферы деятельности, как это было два века назад, плавно распространилась, под влиянием научно-тех­нической революции и усложнения самого аппарата управления на все другие сферы общественной жизни, по существу превратившись во всеобщую универсальную форму социальной организации как таковой.

В связи с вышеобозначенной методологической путаницей раз­ноплановых понятий, объединенных в термине «бюрократия», по­являются не совпадающие друг с другом оценки процесса бюрокра­тизации в политологии, социологии и общественном мнении. В социологических методиках под бюрократией, прежде всего, понима­ется рационально организованная структура управления, но это лишь один из многочисленных смыслов бюрократии, но не всегда главный или решающий. Автор книги «Бюрократический феномен» М. Крозье различает, по крайней мере, три употребления слова «бюрократия». Традиционное, когда под этим термином понимается «управление при помощи государственных учреждений, которые укомплектованы назначаемыми, а не избранными чиновниками, организованными иерархически и зависимыми от суверенной влас­ти». Бюрократическая власть в этом смысле означает господство за­кона и порядка, но в то же время — управление без участия управ­ляемых. Второе употребление введено М. Вебером и чаще всего ис­пользуется социологами и историками: бюрократия есть рационали­зация коллективной деятельности. Ее характерными чертами явля­ются иерархичность системы управления, специализация функций и строгое разграничение ответственности служащих, подчинение их строгим правилам и регламенту, а также формализм, безличность и бесстрастность чиновничьего аппарата и т.д. Подобная бюрократи­зация вызывается к жизни благодаря концентрации производства как следствие усложнения разделения труда в сфере управления, и касается вообще всех организаций и развития в этих организациях безличных правил как для определения функций и разграничения ответственности, так и для упорядочения продвижения по службе. Третье употребление, по М. Крозье, соответствует вульгарному и часто употребляемому значению слова «бюрократ». Здесь под бю­рократией подразумевается медлительность, рутина, усложнение процедур, напыщенность и несоответствие реакций бюрократи­ческих организаций нуждам и потребностям их членов и клиен­туры.

В научной литературе, с подачи М. Вебера, считается, что в об­ществе есть два, исторически сложившихся типа бюрократии — традиционная государственная бюрократия, появившаяся в эпоху феодализма, которую Т. Парсонс связывает с «естественной моде­лью» организации, которой общественное мнение приписывает все негативные качества и «новая», «веберовская бюрократия», опери­рующая, главным образом, на уровне производственных предпри­ятий, выросшая на рациональных принципах и лишенная каких-либо негативных черт традиционной бюрократии. По замыслу М. Вебера и его последователей эти две системы управления корен­ным образом противоположны друг другу, что является лишь отчас­ти верным. В современной западной социологии существует теория, которую можно было бы назвать «теорией сообщающихся сосудов», по которой нарушение основных принципов «рациональной бюро­кратии» ведет к возникновению явлений, свойственных традицион­ной бюрократии. Таким образом, констатируется, что традиционная бюрократия настолько присутствует в современной, насколько пос­ледняя отходит от своих рациональных принципов.

Однако серьезное изучение «дисфункций» и «патологий» бюро­кратического аппарата, проводимое современной западной эмпири­ческой социологией, по существу ставит под сомнение реальное существование в полном объеме веберовской идеальной рациональ­ной модели бюрократии, даже применительно к промышленному управлению, которая оказалась чреватой все теми же болезнями, но только в несравненно большем масштабе. Техническая неэффектив­ность бюрократического аппарата характеризуется разными автора­ми в таких понятиях, которые принято считать «дисфункциями»: «обученная неспособность» (А. Веблен), «профессиональный пси­хоз» (Д. Дьюи) и «профессиональная деформация» (Т. Уорнотт) и др. Если первое и второе понятия связаны с профессиональными знаниями и навыками, которые психологически превращаются со временем в недостатки системы управления в формальном смысле, то третье понятие связано с тем фактором, что чрезмерное заостре­ние внимания на одних объектах неизбежно приводит к упущению других, порой весьма важных объектов, т.е., по замечанию Р. Мер-тона, «способ видения является в то же самое время способом не­видения. Фокусирование внимания на объекте А влечет за собой невидение объекта Б».

Большинство западных социологов признают, что все выделен­ные Вебером черты рациональной модели бюрократии на практике приобретают характеристики прямо противоположные веберовским. Решения и действия должностных лиц в формально установленной системе правил и инструкций, по классической рациональной мо­дели бюрократии, должны были бы вести к эффективной, беспере­бойной деятельности бюрократического аппарата и его служащих. Однако на практике это безоговорочное следование правилам и фиксированным процедурам ведет к превращению формальных процедур в своего рода фетиш, в абсолютное правило, пронизываю­щую плоть, кровь и мозг бюрократии. Формализм становится идо­лом, которому поклоняются без раздумий, он становится самореа­лизующейся сущностью бюрократии. Этот процесс отмечал еще Ге­гель, а Маркс, разбирая гегелевские правовые концепции, поддер­живал его идею о том, что бюрократия как по своей сути, так и по целям есть «государственный формализм». Маркс отмечал: «Так как бюрократия делает свои формальные цели своим содержанием, то она вступает в конфликт с реальными целями. Она вынуждена поэ­тому выдавать формальное за содержание, а содержание — за нечто формальное. Государственные задачи превращаются в канцелярские задачи или канцелярские задачи — в государственные». Таким об­разом, еще Гегель и Маркс видели, что формализм в бюрократии превращается в самоцель, а в результате получается то, что впослед­ствии будет названо Р. Мертоном «смещением целей». Правило (инструкция) из средства для достижения цели превращается в цель-в-себе, и происходит процесс смещения целей путем которого «промежуточная ценность становится ценностью конечной».

Исследованию этих и других «дисфункций» бюрократии посвя­щена многочисленная социологическая литература. Исследователи отмечают, например, характерное для современной бюрократии со­единение почти военной дисциплины и иерархии чинов и званий с чисто внешними атрибутами «коллективного творчества, что осо­бенно ярко проявляется в многочисленных совещаниях, обсуждениях и т.д., что ведет к широко известному "дискуссионному парали­чу"» (Ю).

Одним из самых распостраненных недугов бюрократии является абсолютно нерациональный рост, разбухание штатов. Также харак­терной чертой западного общества является резкий рост бюрократи­ческого аппарата не только в структуре правительственных органов, но и в сфере частного предпринимательства. Другой серьезной про­блемой, которая беспокоит как теоретиков, так и практиков совре­менного менеджмента, является проблема трений внутри бюрокра­тического чиновничества, отсутствие единства, соперничество, скрытая враждебность, зависть, подсиживание и т.д., что, конечно, имеет не только моральное, но и сугубо прагматическое значение, поскольку «тормозит» плавное движение бюрократической машины. В данном случае, речь идет об отсутствии политической идеологии, которая объединила бы весь управленческий аппарат в «единую ко­манду», заставила бы служить не из страха наказания, а в связи с идейными убеждениями. Таким образом, можно констатировать, что исследователи бюрократического феномена единодушны в том, что веберовская идеальная модель весьма далека от реальностей по­вседневной жизни, что в современном обществе невозможна «хоро­шая бюрократия», а возможно лишь минимизировать ее отрица­тельные черты.

Для объяснения причин возникновения бюрократии современ­ного типа большинство западных политологов и социологов исхо­дят из принципов технологического детерминизма. Теории инду­стриального и постиндустриального общества наряду с концепцией Вебера представляют методологическую основу большинства совре­менных теорий управления и бюрократии. На этих позициях стоят как рьяные сторонники современного «организованного общества», такие как У. Ростоу, Р. Арон, Дж. Гелбрейт, Д. Белл, а также боль­шинство сторонников так называемого «научного менеджмента», так и его ожесточенные противники в лице Г. Маркузе, Л. Мам-форда, И. Илича, Э. Фромма, П. Гудмена и др. При всем различии их идейных установок, они рассматривают научно-технический прогресс в качестве основной и конечной причины возникновения и развития современных форм бюрократического способа управле­ния. Прогресс в области науки и технологии, по их мысли, неиз­бежно ведет к централизации и концентрации производства и эко­номики вообще, к созданию современного бюрократического меха­низма управления.

Многие западные политологи связывают возникновение совре­менных форм бюрократии с необходимостью разделения труда в ог­ромных по своим размерам организациях, которые якобы не могут вследствие этого быть управляемыми иначе, как бюрократически -иерархическим способом. Предлагаемый ими выход из бюрократи­ческого тупика — разукрупнение и децентрализация организаций и институтов современного общества, т.е. создание конкурентной ры­ночной среды.

Несостоятельность теории Вебера была подвергнута критике в западной эмпирической социологии, решающий удар был ей нанесен так называемой «доктриной человеческих отношений» (Э. Мейо). Социологи пришли к выводу о необходимости внедре­ния отношений сотрудничества и благожелательности как в сфере производства, так и в сфере управления. В дальнейшем была сдела­на попытка соединить классическую теорию Вебера и доктрину «че­ловеческих отношений» в единую теорию, используя, в частности, вероятностные методы решения проблем управления. В США были попытки создания на этой теоретической базе гибких организаци­онных структур для выполнения отдельных программ. То есть прак­тически это вылилось в реформирование государственных учрежде­ний при помощи временных независимых организаций (бюро). Программный или проектный принцип организации основан на том, что создаются структурные подразделения для достижения оп­ределенных целей или осуществления конкретной программы. Таким путем делается попытка укрепить горизонтальные межфунк­циональные связи и обеспечить приоритет общих задач перед част­ными. Именно на этой практике основана теория «ад-хократии». Автор концепции, Г. Минцберг, считает, что такой тип структуры характерен для организаций будущего. В современных условиях такой тип организации возникает в условиях неопределенности, на­пример, в научно-исследовательских институтах, рекламных агент­ствах, где ярко выражена поисковая и инновационная направлен­ность. Характерными чертами таких организаций являются: отсутст­вие специализированных подразделений, выполнение работы в раз­нородных временных межпрофессиональных группах, координация по горизонтали путем прямой кооперации, отсутствие внешнего контроля и принятых организационных стандартов. Доминирующей в руководстве становится группа исследователей-разработчиков, ос­новной целью которой является выработка новых идей. Однако на практике, при внедрении этих идей в современном менеджменте, возникли новые трудности и осложнения, выразившиеся в неста­бильности структур, отсутствии должной специализации персонала, дублировании в разных управленческих звеньях, трудности долгос­рочного планирования и т.д.

5. Государственная служба и гражданское общество.

Включенность государственной службы в систему институ­тов власти и одновременно в систему отношений с гражданами и институтами гражданского общества предполагает разделе­ние ее функций на два класса — так называемые штатные и ли­нейные (соответственно: функции обслуживания руководства и ведомства в целом и функции непосредственного обслужива­ния граждан). Основные направления деятельности, целевые задачи госслужбы раскрываются в следующих аспектах: поли­тическом, организационном, нормативно-правовом, кадро­вом, аналитическом, а также в обеспечении обратной связи с населением и предоставлении руководству необходимой ин­формации для принятия решений.

На современном этапе развития общества успешное решение названных целевых задач предполагает рассмотрение целого ряда капитальных задач, касающихся самой госслужбы, причем в ряде случаев это едва ли не в равной степени касается как Рос­сии, так и других стран мира.

Летом 2001 г. В.В.Путин подписал «Концепцию реформиро­вания государственной службы Российской Федерации», которая комплексно определяет характер и пути ее развития на бли­жайшую и отдаленную перспективу. В этой концепции имеется раздел, представляющий особый интерес для политической на­уки — «Государственная служба и гражданское общество». Не­обходимость целостно и концептуально выяснить состояние и перспективы, пути развития государственной службы России определяется не только особенностями внутреннего развития страны (до формирования аппарата «не доходили руки», и его несоответствие требованиям рыночной экономики стало более чем очевидным), но и тенденциями общемирового характера.

На рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многих стран мира, а не только для России. В США, Великобритании, Франции, Швеции и других развитых странах обращается внимание на низкую эф­фективность государственного аппарата, его несоответствие требованиям современности. С большей или меньшей настой­чивостью и последовательностью ведутся административные реформы. Реформирование государственной службы призвано дать ответы на вызовы постиндустриального, высокотехноло­гичного информационного общества, становящегося реаль­ностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России.

Трансформация лежащего в основе развитых стран Запада об­щества, основанного на индустриальных технологиях, стандарти­зации товаров и услуг, относительной закрытости внутренних рынков, устойчивом финансовом положении, стабильности по­литико-административной системы и поддержке гражданами со­циальной направленности деятельности государства, в постинду­стриальное информационное общество, которое отличается внедрением высоких технологий, диверсификацией производ­ства товаров и услуг и индивидуализацией их потребления, боль­шей открытостью внутренних рынков, глобализацией конку­ренции и бюджетным дефицитом, выявила неспособность традиционной административной системы выполнять свои функции.

Реформирование административной системы в ведущих странах Запада происходит на фоне современного понимания роли и функций государства. Все функции, связанные с опре­делением политики и формированием стратегической линиив любой из сфер общественной жизни, возлагаются на цент­ральный аппарат. Большая часть остальных функций, связан­ных с обслуживанием населения и ранее выполнявшихся госу­дарством, возлагается на коммерческие структуры. Государство не снимает с себя ответственности за реализацию этих функ­ций, что необходимо особо подчеркнуть. Оно видит свою зада­чу в обеспечении соответствующего вида деятельности, но само непосредственно в ней не участвует. В сущности, это и есть про­цесс трансформации функций государства, а соответственно, и такого процессуального института, как государственная служ­ба. Показателем направленности и достижений реформ в стра­нах Запада могут служить: а) степень приватизации обществен­ных услуг и функций, а также уровень внедрения рыночных элементов в механизм государственного управления; б) уровень децентрализации и деконцентрации властных полномочий и функций; в) способ реорганизации структуры государственной службы; г) изменение положения государственных служащих.

Поскольку Россия, хотя бы отчасти, «вписалась» в мировые экономические и политические процессы, реформируя свою административную систему, она не может не учитывать обще­мировых тенденций, характерных для развитых стран Европы и Америки. Таким образом, как минимум, должно прийти пони­мание того, что значительная часть проблем, трудностей, не­достатков, имеющихся в нашей административной системе, не являются исключительно российскими, равно как и то, что их невозможно объяснить особенностями переходного периода. Западные специалисты называют три крупные первоочередные проблемы, которые предстоит решить в ходе реформирования госслужбы: а) отсутствие системы надежных контактов с граж­данами и их организациями; недоверие граждан к государ­ственной службе и институту государства; б) организационная, коллективная безответственность; в) бюрократический центра­лизм, ритуальное следование букве инструкций.

Главный вопрос реформирования административной систе­мы власти, и госслужбы в том числе, с политологической точки зрения, — это наличие соответствующих условий, готовность различных сил общества реально поддержать реформу и участ­вовать в ее реализации. Основное условие — доверие граждан к институтам власти, готовность сотрудничать с ними. При нехватке или отсутствии общественного доверия уменьшается (или вообще исчезает) возможность создания учреждений, действующих на неформальной, неиерархичной, саморегули­рующейся основе, которые в новых условиях становятся про­должением и дополнением официальных учреждений.

Политический аспект деятельности госслужбы (в рамках анализа управления как политико-административного процес­са) в условиях осуществляемых в России и большинстве стран Запада административных реформ предполагает, прежде всего, анализ реального влияния реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений государства и гражданского об­щества, между политической системой и административным аппаратом, а также скрытых политических последствий тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений. Суть проводимой реформы заключается в адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического ру­ководства. В сферу внимания политической науки попадают проблемы исходных предпосылок общественных условий ре­формирования, философии и идеологии проведения реформ, ее стратегических целей и выбора модели госслужбы, приемле­мой и наиболее эффективной в данных конкретных условиях и одновременно открытой для изменений в будущем, рассчитан­ной на определенную перспективу. Вполне очевидно, что пред­ложенный перечень проблем не является исключительной пре­рогативой политологического анализа. Политическая наука рассматривает его преимущественно со стороны демократиза­ции государственной службы. Реформирование госслужбы с этих позиций предполагает переориентацию деятельности госслужбы по трем важнейшим параметрам:

а)         отношение аппарата к гражданину как субъекту, а не по­слушному объекту управления;

б)         уважение и близость аппарата к гражданам и их организа­циям, стремление к контактам, сотрудничеству, координации усилий, отказ (за исключением необходимых случаев) от при­нуждения и навязывания исходящих «сверху» распоряжений;

в)         контроль за деятельностью госаппарата не только «свер­ху», но и «снизу».

Новые принципы отношений между государством и общест­вом, реализуемые в новой модели организации работы гос­службы, могут быть представлены в виде трех блоков:

1.  Проведение в жизнь государственной политики, направ­ленной на взаимодействие с гражданами и их объединениями (в социально-экономической, духовно-культурной, полити­ко-правовой и иных сферах государственной деятельности — экология, военное строительство, национальные отношения и др.);

2.  Специфическая задача для России — содействие форми­рованию институтов гражданского общества (политических партий, избирательных объединений, дискуссионных клубов и т. д.); выявление общественных потребностей и интересов граждан, связанных с государственной службой, организация мониторинга тенденций общественного развития;  защита
конституционных свобод и прав граждан и их ассоциаций от неправомерных воздействий государства, органов местного са­моуправления и т. д. (развитие института омбудсмена и пр.); ор­ганизация участия граждан и их ассоциаций в деятельности го­сударственной службы; взаимодействие с органами местного
самоуправления по проведению в жизнь государственной по­литики, реализации реформ; завоевание доверия и авторитета государственной службы путем добросовестного и инициатив­ного исполнения должностных обязанностей государственны­ми служащими, пропаганда лучших образцов новой модели в СМИ и т. п.

3.  Участие госслужащих в деятельности институтов гражда­нского общества: профсоюзах, избирательных объединениях, официально разрешенном лоббировании интересов госслужа­щих при прохождении законов, касающихся госслужбы через парламент.

Центральная на сегодняшний день проблема взаимодействия государственной службы и общества связана с повышением эффективности ее работы. В рамках наших задач критерием эффективности может служить уровень политической подде­ржки гражданами государственных органов или отсутствие та­ковой. Исходной базой такой поддержки является, в свою оче­редь, взаимное доверие и взаимопонимание граждан и органов власти.

Литература

Государственная политика и управление. Учебник. В 2-х ч./ Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006-2007.

Политико-административное управление: Учебник. / Под общ. ред. В.С.Комаровского, Л.В.Сморгунова. М.: Изд-во РАГС, 2004.