Тема 7. Организация Объединенных Наций и система миротворческих операций ООН

  1. Становление и эволюция миротворческой деятельности ООН

Само понятие операций по поддержанию мира отсутствует в Уставе ООН. Изначально предусматривалась иная задача: применение Советом Безопасности ООН принудительных мер, в том числе использование вооруженных сил, против государства, которое совершило акт агрессии, нарушает мир или создает угрозу миру. В 1946—1949 гг. в кругах ООН прорабатывалась возможность формирования собственных постоянных вооруженных сил ООН под командованием Военно-штабного комитета (ВШК) и политического руководства СБ ООН. Однако на практике деятельность ООН по урегулированию конфликтов эволюционировала в другом направлении.

Во-первых, происходило становление института военных наблюдателей, которые направлялись от имени международного сообщества в регионы вспыхнувших или потенциальных конфликтов. Две первые миссии военных наблюдателей были посланы в 1948 г. в Палестину и в 1949 г. в район столкновений между Индией и Пакистаном. В соответствии с мандатом они должны были сохранять равноудаленность от конфликтующих сторон и не вмешиваться в противостояние, однако на деле наблюдательные миссии открывали возможности для определенного воздействия на ход событий в конфликтном регионе и направленность постконфликтного урегулирования. В связи с этим наблюдательные миссии были и остаются объектом политического баланса (не случайно западные державы до 1973 г. препятствовали включению наблюдателей от СССР в состав миссий ООН).

Позже подобные миссии ООН направлялись, в частности, в Ливан и Йемен (1963 г.), Афганистан и Пакистан (1988—1990 гг.), Иран и Ирак (1988-1991 гг.), Анголу (с 1991 г.), Ирак и Кувейт (с 1991 г.), Грузию, на Гаити (с 1993 г.) и в Таджикистан (с 1994 г.).

Во-вторых, в обход ВШК, который так и не начал на деле функционировать из-за противоречий между западными державами и СССР в условиях разворачивающейся холодной войны, устанавливалась практика иных военных операций ООН, чем предусмотренные VII главой ее Устава.

С 1948 г. по инициативе Генерального секретаря ООН Т. Ли Генеральная Ассамблея рассматривала планы создания полицейских сил ООН с функциями контроля над соблюдением перемирия в конфликтных регионах, поддержания порядка при проведении электоральных мероприятий под контролем ООН, а также в городах с международным режимом и для охраны выездных миссий и собственности ООН.

Впервые войска ООН, предназначенные для операций по поддержанию мира в современном смысле этого термина, именовавшиеся Чрезвычайными вооруженными силами ООН, были созданы и направлены в 1956 г. на Ближний Восток во время Суэцкого кризиса. Генеральный секретарь ООН Д. Хаммершельд определял эти формирования как полувоенные, примирительные или мирные силы ООН, имеющие право применять оружие лишь для самообороны и по определению и функциям отличающиеся от того типа вооруженных сил ООН для принудительных действий, которые предусматривались VII главой Устава ООН.

В ходе Суэцкой операции, а также с направлением войск в Конго (1960-1967 гг.) и на Кипр (с 1964 г.) повышалась роль Генерального секретаря ООН как руководителя операций, оттеснялись ВШК и в значительной мере СБ ООН от их проведения. Многие начатые в те годы операции по ближневосточному урегулированию продолжаются и по сей день (карта-схема 3.1).

В 1965 г. ГА ООН учредила Специальный комитет по операциям по поддержанию мира в составе представителей 33 государств. Комитет рассматривал правовые и практические аспекты проведения всех миротворческих операций ООН. Особенно острая политическая борьба развернулась по вопросу распределения полномочий в организации и руководстве операциями между Советом Безопасности, Генеральной Ассамблеей и аппаратом Генерального секретаря ООН. Западные страны проводили линию на принятие основных решений по операциям в обход Совета Безопасности, где СССР обладал правом вето. В 1973 г. в Комитете была достигнута договоренность по закреплению за СБ исключительных прерогатив решения ключевых вопросов в связи с миротворческими операциями. В дальнейшем развитие и совершенствование модели миротворческих операций осуществлялось также в рамках созданного в 1974 г. Комитета по предложениям о пересмотре Устава ООН. 

В 1980-е и особенно в 1990-е годы миротворческая деятельность ООН ощутимо активизировалась. Взамен бездействующего Военно-штабного комитета сложился иной механизм управления операциями — Департамент миротворческих операций в составе Секретариата ООН с очень широкими полномочиями[1]. За последние 20 лет произошел заметный сдвиг от «пассивного» к «активному» миротворчеству, расширились функции военного и гражданского персонала операций. Войска стали применять силу не только для самообороны, но и для защиты гражданского населения в очагах конфликтов, обеспечения безопасных условий передачи гуманитарной помощи при военных действиях между сторонами конфликта, а также для давления на конфликтующие стороны в целях достижения национального примирения более быстрыми темпами, чем те, с которыми они готовы были согласиться. Это хорошо иллюстрирует группа разнотипных операций, проведенных ООН (а также НАТО по поручению ООН) на Балканах, в распавшейся Югославии (карта-схема 3.2).

Таким образом, за первые полвека существования ООН в политической борьбе государств-членов сложилась фактическая доктринальная основа и организационная схема проведения миротворческих операций, которая существенно отличается от буквы Устава ООН. При этом арсенал используемых на практике миротворческих средств ООН оказался довольно широким и неравномерно развитым. Наблюдательные и посреднические миссии на основе главы VI Устава, как, впрочем, и принудительные военные действия на основе положений главы VII, хотя и предпринимаются периодически, остаются в численном меньшинстве. В то же время наибольшее практическое распространение получили непосредственно не предусмотренные Уставом военные и полувоенные операции по разъединению и разоружению сторон конфликтов, контролю за прекращением огня и пограничными буферными зонами между враждующими сторонами, а также осуществление полицейских функций в постконфликтный период и пр. (все то, что со времен Хаммершельда называют «несуществующей» промежуточной уставной главой «шесть с половиной»). 

При всех успехах и значении собственных миротворческих усилий ООН не стала подлинно универсальным субъектом миротворческой деятельности, который эффективно и оперативно использовался бы мировым сообществом во всех конфликтах, объективно требующих международного вмешательства. ООН на практике проявляет себя не всегда необходимым и почти всегда недостаточным субъектом миротворческого процесса. Обозначилась избирательность ООН в отношении того, в какие конфликты, в каких масштабах и с какими функциями вмешиваться: целый ряд кровопролитных конфликтов последних десятилетий остались за пределами миротворческих усилий ООН.

Доктринальные установки ООН недостаточно мотивируют ее к инициативному воздействию на конфликты, тем более разворачивающиеся не между государствами, а внутри государств, поскольку Устав ООН в целом построен на приоритетах национального суверенитета и невмешательства во внутренние дела. Между тем роль и масштаб немеждународных конфликтов в мировом сообществе заметно выросли, подталкивая ООН к постепенному изменению правил и принципов международного вмешательства и разделению функций с государствами и региональными организациями в деле урегулирования конфликтов.

  1. Принципы использования военной силы в конфликтах

Принципы и практика использования международными организациями военной силы в конфликтах за последние два с половиной десятилетия изменились до неузнаваемости. Обозначились заметные противоречия в подходах разных стран к целям, характеру и легитимности вмешательства в конфликты.

Одной из тенденций стало образование коалиции государств, которые от имени международных организаций (или по собственному коллективному решению) реализовали международный мандат на посредничество, урегулирование или вмешательство.

Ряд государств стали применять понятие «миротворчество» для описания некоторых государственных или межгосударственных действий в конфликтных регионах, даже если эти действия не подкреплены мандатом ООН или региональной международной организации.

Поскольку в отличие от «классических» межгосударственных войн и конфликтов все большее количество современных конфликтов носит немеждународный характер, происходит внутри государств или включает негосударственных акторов, миротворческие операции все теснее переплелись с вмешательством мирового сообщества (или его членов) во внутренние дела государств. Остро встал вопрос о легитимности/нелегитимности разных типов и форм вмешательства.

Понятие международного (многостороннего) миротворчества трансформировалось. Международное миротворчество в узком смысле слова по-прежнему обозначает систему операций ООН в конфликтных регионах, осуществляемых от имени мирового сообщества на основе принципов VI главы Устава ООН (посредничество и поддержание уже достигнутого мира).

Однако в широком смысле под международным миротворчеством в последние два десятилетия все чаще понимают все формы коллективного вмешательства (со стороны государств, коалиций, международных глобальных и региональных организаций) в конфликты с целью их урегулирования и/или разрешения. В частности, помимо 16 операций ООН, которые называют «миротворческими», ООН ведет еще более 10 так называемых политических миссий (операций) и миссий по миростроительству (постконфликтному восстановлению и реконструкции). К их числу относятся операции ООН в Афганистане, Ираке, Ливии, Сомали, а также ряд представительств ООН в конфликтных регионах.

«Зонтичное» понятие peace operations стало охватывать все типы операций в конфликтных регионах, начиная от предупредительных действий по предотвращению конфликта, включая операции по силовому установлению мира, по поддержанию мира и заканчивая операциями по постконфликтному урегулированию, стабилизации и восстановлению инфраструктуры мирной жизни.

В системе ООН существенно изменилась доктринальная сторона операций и терминология (в том числе правовая) в сфере миротворчества. Наряду с классическим типом (peacekeeping — операции по поддержанию мира) появился десяток смешанных типов операций и политических миссий. Вышедший летом 2015 г. в системе ООН доклад Группы высокого уровня по обзору практики миротворчества в качестве одного из основных своих выводов констатирует, что вмешательство в конфликты со стороны ООН по канонам VI главы Устава («операции по поддержанию мира») существенно переплелись с так называемыми политическими миссиями ООН (Афганистан, Ирак, Ливия и др.), которые представляют собой силовые масштабные военные операции, осуществляемые на основе резолюций СБ ООН на основе принципов VII главы Устава ООН («операции по (силовому) становлению мира»), причем нередко вопреки воле легитимных властей государств, на чьей территории разразился конфликт.

Участники Группы высокого уровня ООН сходятся во мнении, что пора пересмотреть доктринальную сторону и терминологию ООН относительно вмешательства в конфликты. Как классические миротворческие операции с их акцентом на нейтральность и равноудаленность от сторон конфликта, так и силовые политические миссии ООН являются в равной мере формами вмешательства мирового сообщества (посредством участия ООН или региональных организаций) в суверенные дела государств, проникают сквозь стены суверенитета и реализуют обязанность мирового сообщества защищать гражданское население в конфликтах (в том числе и от произвола собственных властей), предотвращать геноцид, восстанавливать международную безопасность и стабильность.

На понятийный аппарат и терминологию ООН существенно повлияло становление американской доктрины «операций иных, чем война» (Operations Other Than War — OOTW), а также развитие доктрины «гуманитарного вмешательства» и «обязанности защищать» (Humanitarian Intervention and Responsibility To Protect). В Департаменте миротворческих операций ООН в качестве рабочего доктринального документа (хотя он и не принимался на межгосударственном уровне) используется разработка «Базовые основания миротворчества» (Capstone Doctrine). Но и она устарела и нуждается в замене: необходимо отразить на доктринальном уровне повышение роли силового компонента операций ООН, ориентацию операций не просто на «замораживание» конфликта, а на разворачивание и продвижение международными усилиями политического процесса примирения, реорганизации конфликтного общества, построения политической инфраструктуры для стабильного мира в соответствующей стране или регионе.

Это требует перенесения акцента с военно-полицейской стороны операций на политическую сторону, работу с гражданским населением, с политическими силами, партиями, структурами конфликтующих сторон, организацию переговорного и договорного процесса с международным участием. Необходимо покончить с практикой затягивания продолжающихся десятилетиями (иногда по 40-50 лет!) операций ООН, которые понимаются международным сообществом лишь как предварительная «расчистка поля» для мирного процесса, а продвижение такого мирного процесса ожидается (чаще всего безуспешно) от самих конфликтующих сторон. Следует активнее международными усилиями организовывать этот мирный процесс, именно «принуждать» конфликтующие стороны к миру, чтобы от столкновения политических амбиций небольших элит не страдало большинство населения конфликтного региона.

Можно констатировать, что сама деятельность международных организаций по посредничеству и урегулированию конфликтов превратилась в значительной степени в поле пересечения, а подчас и столкновения интересов великих держав и коалиций.

  1. Масштабы миротворческой деятельности ООН

В современных операциях ООН (по состоянию на начало 2015 г.) участвуют более 120 тыс. человек, контингенты предоставлены 128 странами.

А если учесть активность в конфликтах не переданных под флаги ООН, но привлеченных к самостоятельным или совместным операциям контингентов НАТО, ЕС, нескольких африканских организаций, то общее число представителей международных организаций в конфликтных миссиях превысит 240 тыс. человек (рис. 3.1). 

Сколько стоит современное миротворчество и кто платит за операции в конфликтных регионах? Как это было и ранее, отдельно формируемый бюджет на операции в конфликтных регионах заметно превышает бюджет на функционирование самой ООН. Но все-таки сравнивать его надо с другой цифрой. Мировые военные расходы достигли в настоящее время 1 трлн 747 млрд долл. И бюджет миротворческих операций ООН — это менее чем полпроцента от объема мировых военных расходов. Проблему составляет и то, что даже эти полпроцента жестко разделены на «корзины» финансирования разных операций и средства, выделенные, скажем, на ближневосточные операции, нельзя оперативно перенаправить на Афганистан, и наоборот.

-     В контингентах сил ООН в 2014—2015 гг. — 89 642 военных, 12 529 полицейских и 1741 военный наблюдатель.

-     По сравнению с прежними десятилетиями заметно увеличился не только полицейский, но и гражданский состав: 5271 представитель международного гражданского и дипломатического персонала и 11 700 представителей местного гражданского персонала из самих конфликтных регионов.

-     Гражданский персонал в миссиях ООН представляет 166 стран.

-     За семь десятилетий, прошедших с начала первых операций ООН, в них погибли 3277 военных и гражданских представителей ООН.

 

Российский вклад в миротворческий бюджет ООН вырос за последние годы в полтора раза, но все равно составляет сегодня лишь 3,15%. В первой тройке доноров операций в конфликтных регионах США (вносят 28% миротворческого бюджета ООН), Япония (11%) и Великобритания (8%). Вклад России, который находится на том же уровне, что и, скажем, у Испании, явно не соответствует статусу крупной геополитической державы, претендующей на глобальную роль. Бюджет всех миротворческих операций ООН в 2014 финансовом году составил 7,83 млрд долл, (карта-схема 3.3). 

  1. Диспропорции в предоставлении миротворческих контингентов

Разные державы и континенты демонстрируют весьма различную динамику участия в операциях ООН. Тенденции снижения российского участия в целом соответствуют тенденциям участия других постоянных членов Совета Безопасности ООН (за исключением КНР, которая в последнее пятилетие демонстрирует повышение интереса к участию в миротворчестве и сегодня направляет в миротворческие операции ООН 2183 человека).

В 2014 г. (поданным на 31 октября) Россия предоставила в миротворческие контингенты ООН 89 человек, в том числе 27 полицейских, 58 военных наблюдателей и 4 участника собственно военных контингентов.

США, Франция, Великобритания, как и Россия, в рамках своей деятельности в СБ ООН концентрируются на политической стороне миротворчества — согласовании общих решений об операциях, их направленности и содержании мандатов. Особый случай представляют войска США в Афганистане, а помимо контингента в Афганистане Вашингтон направляет для участия в других операциях ООН всего 132 человека, Великобритания — 291, Франция — 915 человек.

В предоставлении контингентов сегодня (как, собственно, и в последние десятилетия) традиционно большую роль играют Индия, Пакистан, Бангладеш (эти три страны направляют по 8—9 тыс. человек в год в контингенты ООН), ряд развивающихся стран (Эфиопия, Гана, Руанда, Сенегал, Чад и др.), а также такие динамично наращивающие свое мировое присутствие страны, как Бразилия, ЮАР, Иордания, Индонезия и др. (карта-схема 3.4).

При этом СБ ООН необходимо реагировать на обвинения со стороны третьих стран в несправедливости ситуации, когда одни (развитые) страны принимают все политические решения об операциях, а другие (развивающиеся) страны направляют солдат, участвующих и погибающих в них. В последние годы такое «разделение труда» между странами, формулирующими мандаты на операции, и странами, реализующими эти мандаты, вызывает существенное политическое напряжение в кругах ООН и критику в адрес «великих держав». 

  1. Изменение запросов ООН к странам-участникам операций

При констатируемой Департаментом ООН по поддержанию мира необходимости расширения общего масштаба контингентов Организация Объединенных Наций прежде всего заинтересована в предоставлении странами не разрозненных групп солдат и офицеров, а сформированных подразделений, слаженных и прошедших предварительную подготовку для ведения совместных действий. ООН постоянно подчеркивает сложности «сращивания» военных и полицейских из разных стран в единые подразделения и высказывает предпочтение в пользу «аутсорсинга» некоторых операций коллективным силам кризисного реагирования региональных организаций. Но на практике предоставить заранее сформированные многонациональные подразделения и соединения готовы очень немногие региональные организации: это прежде всего НАТО, Европейский союз, Африканский союз и ЭСЗАГ/ECOWAS. Перспектива возможного предоставления со стороны ОДКБ Коллективных миротворческих сил (или их компонентов) для операций по мандатам ООН является чрезвычайно важной для ООН и дополняет относительно небольшой пул сформированных региональных миротворческих контингентов.

Практика операций последнего десятилетия показывает возрастание нужды ООН в первую очередь в полицейских подразделениях и лишь во вторую очередь в дополнительных армейских силах. Полицейский контингент уже достиг 20-25% от общего числа задействованных в ряде операций.

Относительно новой тенденцией стало заметное увеличение числа и масштаба операций в конфликтных регионах, которые ведет не ООН, а региональные межгосударственные организации, прежде всего Европейский союз, НАТО, ОБСЕ, Африканский союз.

  1. Форматы международного вмешательства в конфликты со стороны международных организаций, помимо ООН 

Наряду с операциями собственно ООН в последние десятилетия постепенно сложилась практика вмешательства (в том числе силового) в конфликты со стороны региональных межгосударственных организаций. Такие операции проводили Африканский союз (и другие африканские субрегиональные организации, в частности Сообщество экономического сотрудничества западноафриканских государств (ECOWAS), Южно-Африканское сообщество развития (SADC), Организация американских государств (ОАГ), а в Европе — Европейский союз, НАТО и СНГ. В настоящее время Коллективные миротворческие силы создала Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), которая подписала рамочные соглашения с ООН о возможности использования ее миротворческого потенциала в операциях по мандатам ООН.

Поэтому подлинный масштаб коллективного вмешательства в конфликты со стороны международного сообщества можно оценить, лишь объединив информацию по операциям ООН и других международных организаций (карта-схема 3.5).

По последним обобщенным данным всех международных организаций (как ООН, так и региональных), на 2014 г. во всех операциях по поддержанию мира и политических миссиях в конфликтных регионах приняли участие 243 тыс. военных, полицейских и представителей гражданского персонала. Только половина общего числа миротворцев — это участники миротворческих операций, которые курирует Департамент миротворческих операций ООН. Вторая половинаучастники операций региональных организаций и разнотипных политических неооновских миссий в конфликтных регионах, в том числе операций под командованием НАТО в Афганистане и Косово, а также операций Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) — 16 миссий, Европейского союза — 17 миссий, Африканского союза и ECOWAS — 4 миссии и др.

В операциях НАТО (по мандатам ООН в Афганистане и Косово) в прошедшем году участвовали 92 192 человека. В операциях африканских региональных организаций (Африканского союза, ECOWAS и SADQ участвуют 25 572 человека. В 17 миссиях Европейского союза — 5014 человек. В политических миссиях ОБСЕ в настоящее время задействовано до тысячи человек.

Таким образом, участие региональных межгосударственных организаций в конфликтном урегулировании по масштабу контингентов сегодня сопоставимо с миротворческими операциями ООН.

  1. Операции других международных организаций, помимо ООН

Таблица 3.1

Самостоятельные миротворческие операции региональных организаций и гибридные операции совместно с ООН

Название организации

Миротворческая операция

Организация Африканский союз (ранее — африканского единства) (OAE/OAU)

Чад (1981-1982 гг., попытка создания Межафриканских миротворческих сил шести стран; реально предоставили контингенты три страны).

Конго (1993 г., посредническая миссия).

Того (1993 г., миссия помощи в проведении выборов).

Центрально-Африканская Республика (1997 г., вооруженный контингент из представителей семи стран, миссия по воплощению мирного соглашения).

Сомали (1997 г., миссия по достижению соглашения о национальном примирении).

Руанда (1996-1997 гг., миссия по содействию примирению и обеспечению условий для доставки и распространения гуманитарной помощи)

Ряд операций в Мали, ДАР Конго, Сомали в 2000— 2016 гг.

Экономическое сообщество западно-африканских государств

(ЭСЗАГ/ECOWAS)

Либерия и Сьерра-Леоне (1990—1993 гг.)

 

 

Южно-Африканское сообщество развития (ЮАС? / SADC)

Зимбабве (1997 г., военные учения девяти африканских стран по взаимодействию в миротворческих операциях)

Организация американских государств (OAT/OAS)

Гренада (1983 г., вооруженные силы США по мандату ОАГ).

Гаити (1991 г., переговорная миссия ОАГ; 1993 г., совместная миссия ОАГ/ООН)

Ассоциация государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН/Л5Е4А)

Камбоджа (с 1992 г., помощь в выработке и реализации Парижских мирных соглашений и проведении выборов)

Восточный Тимор (2009-2014 гг.)

Содружество Независимых Государств (СНГ)

Таджикистан (1992-2000 гг., Коллективные миротворческие силы СН Г в составе контингентов и представителей пяти, затем четырех государств по мандату СНГ при лидирующей роли ВС России); Грузия/Абхазия (1994-2008 гг., Вооруженные силы России по мандату СНГ)

Таблица 3.2

Операции с элементами принудительных действий по мандату ООН силами отдельных государств или коалиций*

Страна

Миротворческая операция

Корея

1950 г., при лидерстве США и политическом сопротивлении СССР

Ирак/Кувейт

1991 г., операция «Буря в пустыне» при лидерстве США

Сомали

1992-1993 гг., военный контингент США по просьбе ООН

Руанда

С 1993 г., при лидерстве ОАЕ

Центрально-Африканская Республика

1997 г., контингенты семи африканских государств при лидерстве ОАЕ

Босния и Герцеговина

С 1995 г., контингенты 22 государств, при лидерстве НАТО

Албания

1997 г., при лидерстве НАТО

Восточный Тимор

1999 г., при лидерстве Австралии

Афганистан

С 2001 г. при лидерстве США, с 2003 г. при лидерстве НАТО

Ирак

С 2003 г. коалиция при лидерстве США

  

* ООН определяет политическую направленность операции, но не командует ею в военном отношении, не финансирует ее (или лишь дополнительно финансирует); весь контроль и ответственность — на государствах—членах коалиций.

Таким образом, в последние десятилетия обозначилась тенденция к усилению роли региональных организаций в миротворчестве, в том числе в проведении миротворческих операций как самостоятельных, так и в сотрудничестве с ООН. Ряд организаций, такие как ОБСЕ, НАТО, ЕС/ЗЕС, АС, ЭСЗАГ, ЮАСР, АСЕАН, ОАГ, СНГ, ОДКБ, сформировали (удачно или неудачно, полностью или частично) собственные концепции миротворчества в конфликтных регионах и доктрины такого рода операций, а большинство из упомянутых десяти организаций осуществили их на практике.

  1. Реформирование миротворческой деятельности ООН

В 2014-2015 гг. по инициативе ООН была создана и работала Независимая группа высокого уровня по миротворческим операциям (High-Level Independent Panel on Peace Operations) в составе 16 опытных дипломатов и военных из разных стран. По поручению Генерального секретаря ООН ее возглавил Жозе Рамуш-Орта, бывший президент Восточного Тимора, одной из стран, которая сама возникла в качестве нового независимого государства в результате успешной миротворческой миссии ООН. В июне 2015 г. Независимая группа представила ООН и мировой общественности обзорный доклад, получивший название «Объединяя наши силы во имя мираполитика, партнерство, люди».

Следует отметить, что ООН в последние полтора десятилетия предприняла целый ряд последовательных попыток подробно рассмотреть и реформировать разные аспекты собственной миротворческой деятельности. Широкую известность в свое время получил доклад «Обязанность защищать» (Responsibility to Protect). Это доклад международной Комиссии по вопросам суверенитета и вмешательства, созданной по инициативе канадского правительства, который подводил итоги операций 1990-х годов и привел к широкому признанию к середине 2000-х годов формирующейся нормы оправданности международного вмешательства в конфликты для защиты гражданского населения в том числе в ряде случаев, вопреки воле властей государства, на чьей территории происходит конфликт. Споры об оправданности международного вмешательства «сквозь стены» чужого суверенитета не утихают до сих пор.

Особую роль в реформировании миротворческой практики ООН, в том числе с учетом складывающихся норм «гуманитарно-мотивированного вмешательства» (humanitarian intervention), в свое время сыграл так называемый Доклад Брахими, вышедший в августе 2000 г. Л. Брахими, бывший министр иностранных дел Алжира, возглавил в 2001 г. миссию ООН в Афганистане, был спецпосланником ООН в Ираке, а в 2012 г. сменил К. Аннана на посту представителя ООН по урегулированию в Сирии.

Частью работы по «самоанализу» ООН стал доклад 2008 г., рассмотревший практику сотрудничества ООН в сфере миротворчества с региональными организациями, конкретно с Африканским союзом. В 2011—2012 гг. были проанализированы практические аспекты финансирования операций ООН. А в 2015 г. провела аналитическую работу и представила свои выводы Специальная экспертная группа по новым технологиям и инновациям в сфере миротворчества.

Однако доклад «Объединяя наши силы во имя мира — политика, партнерство, люди» имеет более комплексный характер и широкий тематический охват, чем упомянутые «секторные» обзоры. Он затрагивает доктринальные, политические аспекты миротворчества, вопросы формирования мандатов на операции, принципов вмешательства. Доклад смело констатирует целый ряд глубоких проблем, проявившихся в сфере миротворчества ООН в последние десятилетия, перечисляет наряду с удачными также и многие провальные операции, анализирует причины этих поражений.

Одной из основных проблем современного миротворчества в докладе называется растущий разрыв между ожиданиями мирового сообщества (которое считает, что вмешательство ООН в конфликт в принципе должно гарантировать его разрешение) и реальной неспособностью многих десятилетиями продолжающихся операций обеспечить политическое разрешение конфликтов. Многие операции по поддержанию мира «проводятся в условиях, когда нет или почти нет мира, который можно было бы поддержать». В этой связи в докладе обосновывается одна из его основных рекомендаций, которую можно было бы назвать призывом к «политизации» урегулирования конфликтов. Прежний подход к миротворчеству предполагал, что задача международного сообщества, представляемого Организацией Объединенных Наций, пассивна и состоит в «замораживании» любого конфликта, прекращении кровопролития, разъединении сторон и предоставлении им «места и времени» для урегулирования и последующего политического решения конфликта. При этом сама ООН в соответствии с принципами беспристрастности и равноудаленности от сторон конфликта не должна была занимать какие-либо политические позиции в отношении конфликта или поддерживать какие-либо из вовлеченных в него политических сил. Однако на практике разъединения сторон или замораживания военных действий оказывается недостаточно. У конфликтующих сторон нередко недостает политической воли для компромиссов. А иногда бесконечно меняются лидеры враждующих группировок, отсутствует устойчивая инфраструктура переговоров. Вновь вспыхивающая враждебность легко ломает наметившиеся соглашения.

По контрасту с таким подходом доклад Независимой группы по миротворчеству предлагает ООН занять гораздо более активную позицию в политическом урегулировании. Не столько всего лишь «поддерживать» возникшие слабые искры примирения, сколько последовательно и сознательно брать на себя лидерство в ведении переговоров, разработке компромиссов, достижении политического решения. Фактически можно было бы назвать такой подход «принуждением к миру», если бы понятие Peace Enforcement («принуждение к миру») исторически не закрепилось за другим типом вмешательства, когда используются предусмотренные VII главой Устава ООН коллективные силовые средства для вмешательства в конфликты вопреки воле конфликтующих сторон. Здесь же речь идет об активизации посреднических функций ООН. Другими словами, говорят авторы доклада, ООН не следует тратить силы и средства на конфликты, в которых стороны не дают ООН занять место ведущей силы в урегулировании. Потому что если этой роли ведущего посредника у ООН нет, тогда созданные ООН условия перемирия могут легко пропасть зря, неопределенность и нерешенность конфликта будут тянуться годами и десятилетиями, а ООН, затратив огромные усилия и средства, не сможет ни дождаться урегулирования от самих конфликтующих сторон, ни достойно свернуть операцию.

«Где бы ООН ни проводила мирную операцию на чьей-либо территории, она должна руководить мирным процессом или играть лидирующую роль в политических усилиях до и во время мирного процесса, а также после того, как мирные соглашения достигнуты. Отсутствие ключевой роли в мирном процессе может подорвать успех миссии ООН».

Доклад Независимой группы ООН высокого уровня по миротворчеству, 2015 г.

В этой связи предлагается в корне пересмотреть различие между беспристрастными по замыслу миротворческими операциями, которые ведет Департамент ООН по поддержанию мира (ДМТО, некоторое время назад объединенный с Департаментом полевой поддержки, ДПП) и «политическими миссиями» ООН, которые ведет Политический департамент, реализуя в том числе «силовые» резолюции СБ ООН. Политические миссии ООН, в частности такие, как операции в Ираке (1991 и 2003-2010), бывшей Югославии (1994, 1999 и др.), Афганистане (2001-н/вр), Ливии (2011), до сих пор отличались от классического миротворческого вмешательства тем, что ставили от имени мирового сообщества политические цели и условия, были нацелены на изменение образа действий политических сил в регионе конфликта, вплоть до их ликвидации, что обосновывалось угрозой международному миру и безопасности, которую необходимо было коллективными усилиями устранить. Особенно это характерно для крупных военных операций ООН в Африке (карта-схема 3.6). Многие политики и специалисты, в том числе в кругах самой ООН, считали, что подобные политические миссии отделяет от классического миротворчества непреодолимая «стена». Понятие миротворчества резервировалось для обозначения только тех форм международного вмешательства в конфликты, при которых сама ООН не ставила никаких политических целей, кроме поддержки уже наметившегося примирения. Теперь же авторы доклада Независимой группы по миротворчеству предлагают по-новому взглянуть на арсенал разнотипных операций в руках ООН.

«Зонтичное» понятие «мирные операции ООН» (UN peace operations) предлагается рассматривать как общее для десятков разнотипных форм международного вмешательства в конфликты. В частности, спектр этих операций включает направление в горячие регионы специальных посланников ООН, посредничество в переговорах, региональные миссии превентивно-дипломатического характера (превентивная дипломатия является целым направлением дипломатической практики).

Далее к этому же спектру операций можно отнести наблюдательные миссии (наблюдение за прекращением огня или за политическими выборами и пр.), миссии технических специалистов (например, специалистов по организации выборов). В тот же ряд можно поставить операции поддержки мирного процесса (операции по поддержанию мира), которые помогают сторонам претворить в жизнь уже подписанные или наметившиеся мирные соглашения. Примером тому служат африканские миссии ООН (карта-схема 3.7). Но к тому же спектру предлагается отнести и ту группу операций, которые ранее выносились в особую категорию «политических миссий», — вмешательство в конфликты по решениям СБ ООН и с участием военного, полицейского и гражданского персонала, причем в конфликты, в которых пока нет или даже не намечается мирного решения, а политические власти (например, С. Милошевич, С. Хусейн или М. Каддафи) возражают против международного вмешательства в политику их суверенных стран.

Речь идет о том, чтобы рассматривать весь арсенал мер со стороны ООН (от самых мягких посреднических и предупредительных до самых жестких силовых) как единый инструментарий. При этом вводится еще один важный принцип — предлагается считать нормой смену характера операции, так сказать, в режиме онлайн — не в смысле «электронного управления», а в смысле быстрого адекватного реагирования на постоянно меняющуюся оперативную обстановку в зоне конфликта. Например, если ООН вмешалась на стадии помощи в реализации соглашения о прекращении огня, а перемирие было сорвано какой-то из сторон и возобновились военные действия, ООН должна не сворачивать операцию по поддержанию «исчезнувшего» мира, а привлечь новые силовые средства и «навязать» сторонам новое примирение. 

  1. Неудачи операций ООН и столкновение интересов держав

В обоснование такого подхода авторы доклада Независимой группы по миротворчеству приводят примеры целого ряда неудачных операций последнего времени, в которых провалы в значительной мере были вызваны неготовностью ООН менять характер и тип вмешательства. В Южном Судане операция по поддержке становления нового независимого государства захлебнулась в новом всплеске гражданской войны. Вместо политического «миростроительства» неожиданно понадобилась физическая самозащита миротворцев, оказавшихся под перекрестным огнем.

В Мали последовали боевые нападения экстремистских групп на миротворцев. В Демократической Республике Конго операция ООН после 16 лет попыток поддержания мира оказалась под угрозой срыва в результате региональных и локальных схваток местных сил. ООН вынуждена была принять дополнение к мандату, разрешающее наступательные действия, — именно в ДРК была впервые применена со стороны ООН «бригада силового вторжения» (UN intervention brigade), которая вела военные действия наступательного характера по вытеснению сил конфликтующих сторон с ключевых территорий. В Дарфуре гибридная миссия ООН и Африканского союза не смогла реализовать изначальный мандат поддержания мира и свела свою деятельность к мониторингу вновь разгоревшегося конфликта, патрулированию периметра собственных лагерей размещения и робким попыткам налаживания местного диалога. Только с 2013 г. по настоящее время миротворцы ООН в четырех операцияхЦентрально-Африканской Республике, Ливии, Сирии, Йемене) вынуждены были эвакуироваться из мест основной дислокации на территории этих государств в результате нападения конфликтующих сторон на силы ООН.

Еще одна проблема, заставляющая пересмотреть арсенал средств операций ООН, — это поляризация региональных интересов в регионе конфликта, когда разные страны региона, как это происходит вокруг Ливии, Сирии и Йемена, а иногда и разные великие державы, в том числе постоянные члены СБ ООН, имеют явно противоречащие друг другу интересы в сфере урегулирования и политического разрешения ситуации. Как отмечает российский эксперт С. К. Ознобищев, в подобных ситуациях «ценностный разрыв создает и наращивает взаимное раздражение, препятствует разрешению критических ситуаций в мире на основе сотрудничества и толкает стороны к взаимному противодействию. В то же время не все потеряно. На примере Сирии мы видим, что, когда ситуация подходит к определенной критической черте, предшествующей возможному резкому обострению международной ситуации, Россия и США в состоянии переступить через предубеждения и начать работать вместе».

Коллективная операция с участием США и России по ликвидации сирийского химического оружия оказалась возможной, поскольку интересы великих держав по удалению смертоносных арсеналов из зоны конфликта временно совпали. Однако, как только уничтожение химического оружия (и привлечение ООН в формате миссии ОЗХО — Организации по запрещению химического оружия) было завершено, противоречия держав, которые должны были в СБ ООН сформулировать мандат на прекращение гражданской войны в Сирии, разгорелись с новой силой. Россия поддержала правящий режим Б. Асада, тогда как ряд западных держав продолжили оказание гласной и негласной поддержки силам оппозиции. Занятие части территории Сирии (и Ирака) группировкой «Исламское государство» создало новую геополитическую ситуацию, в которой формулой временного сотрудничества (или по крайней мере взаимодействия) разных держав по стабилизации ситуации в Сирии стало коллективное противодействие «расползанию» экстремистского «Исламского государства».

Один из принципов нового подхода заключается в том, чтобы ООН не оказывала помощи региональным организациям без закрепления за собой лидирующей роли в региональном мирном урегулировании или по крайней мере налаживания тесного политического сотрудничества с региональной организацией. Выдвижение подобного требования вызвано тем, что не единожды региональные организации, в частности Африканский союз и ЭСЗАГ (Экономическое сообщество западноафриканских государств — ECOWAS), начинали операции по урегулированию африканских конфликтов без должных консультаций с ООН, без разработки и согласования четкого плана, в том числе плана выхода из операции, а затем “бросали” операцию, поспешно передавали ее ООН, при этом еще и требуя возместить расходы за региональный этап операции.

  1. Переосмысление требований нейтральности и равноудаленности

В сфере миротворчества есть, так сказать, «священные» положения, которые не принято подвергать сомнению. К таковым до сих пор относились три классических принципа миротворчества.

Первый принцип — согласив сторон или, другими словами, требование начинать операцию только при наличии согласия конфликтующих сторон на международное посредничество или вмешательство.

Второй — принцип беспристрастности или равноудаленности, т.е. требование к миротворческим силам и ООН не поддерживать (как политически, так и военными действиями) ни одну из конфликтующих сторон больше, чем другую.

Третий принцип — миротворцы не должны применять силу иначе, как в целях самообороны или «защиты мандата», т.е. в целях сохранения самой возможности для ООН проводить согласованную операцию.

Данные принципы кажутся логичными, однако уже давно целый ряд стран, да и практики, вовлеченные в планирование и проведение операций, критикуют их и говорят о необходимости расширительных интерпретаций, а порой и вовсе практического отхода от этих «теоретически верных» принципов.

Прежде всего, Независимая группа по миротворческим операциям констатирует, что «принципы миротворчества никогда не должны использоваться как оправдание для того, чтобы не предоставить защиту гражданскому населению или не предпринять активных действий, нацеленных на реализацию мандата операции». В частности, принцип равноудаленности не должен пониматься как требование полной нейтральности или абсолютно одинакового отношения ко всем сторонам конфликта во всех случаях и на всех этапах операции. Такая трактовка была внесена еще в докладе Брахими по итогам операций 1990-х годов. Следует ясно осознавать, что достаточно часто одна сторона конфликта представляет собой агрессоров и нарушителей закона и порядка, а другая — жертву агрессии или насилия. Поэтому в какие-то моменты операций силам ООН приходится сильнее надавить на одну из сторон конфликта, защитив другую. Даже в случаях, когда ни одна из конфликтующих сторон не выступает явным «агрессором», нередки ситуации, когда на конкретном этапе одна из сторон переходит в наступление или нарушает перемирие, и тогда силам ООН приходится временно сосредотачивать все свои усилия на противостоянии именно этой стороне конфликта, фактически нарушая баланс сил и защищая другую сторону. Поэтому равноудаленность от сторон конфликта должна соблюдаться в рамках операции в целом — по итогам многих месяцев или лет военных действий, но на практике отдельные этапы операции вполне могут обеспечивать временную поддержку то одной, то другой конфликтующей стороне.

Отметим, что такой подход к равноудаленности и нейтральности, к которому приходят в кругах ООН, фактически снимает обвинения, исторически выдвигавшиеся западными комментаторами против ряда операций с участием России в конфликтах на постсоветском пространстве. В частности, в западной литературе не раз операции в Южной Осетии / Грузии (1992—2008) и Абхазии/Грузии (1994-2008) критиковались за нарушение принципа беспристрастности. Однако в разные периоды в этих регионах роль российских войск была различной. Скажем, в 1992 г. прибывшие на границу Южной Осетии по письменному межпрезидентскому соглашению Шеварднадзе-Ельцина российские войска предотвратили нападение на осетинское население грузинской гвардии, ранее созданной предыдущим грузинским президентом Гамсахурдиа и отказывавшейся полностью подчиняться новому президенту Шеварднадзе. Однако уже в 1994-1995 гг., когда на российском Северном Кавказе обострились сепаратистские настроения в Чечне, Дагестане и других регионах, что обусловило изменение отношения Москвы к любым проявлениям сепаратизма, грузинское руководство всерьез возлагало надежды на помощь России в преодолении сепаратистских настроений в Юго-Осетинском и Абхазском регионах. Грузия заключила соглашения 1994 г. о предоставлении России четырех военных баз на своей территории фактически именно с условием, что Москва поможет восстановлению территориальной целостности Грузии. Тбилиси в тот период принял решение о временном вхождении в Договор о коллективной безопасности (Грузия состояла в ДКБ до 1999 г.) в надежде, что этот механизм союзничества с Россией поможет решить проблемы в сепаратистских регионах. Баланс сил снова сместился в середине 2000-х годов, когда к власти в Тбилиси пришел М. Саакашвили и начал силовое давление сначала на Аджарию, а затем на Южную Осетию. Российским миротворцам на юго-осетинской границе снова пришлось вместо выполнения нейтральной разделительной функции фактически защищать югоосетинскую сторону от агрессивных действий другой стороны. Сегодня похожие обвинения в несоблюдении беспристрастности, вроде тех, что ранее адресовались с Запада российской стороне в операциях на постсоветском пространстве, адресуются целому ряду операций по мандатам ООН на других континентах.

  1. Интерпретация принципа согласия сторон на вмешательство

По-новому трактуется в кругах ООН на современном этапе принцип согласия сторон на международное вмешательство. Этот принцип был сформулирован в свое время в отношении конфликтов, в которых обе стороны представляли собой суверенные государства-члены ООН. Как отмечает российский исследователь Т. А. Алексеева, невмешательство в дела друг друга традиционно было оборотной стороной самоопределения. И только государственные акторы могли давать или не давать согласие на международное вмешательство со стороны ООН. Имелось в виду, что если уже заключено соглашение о прекращении огня, то ООН поможет поддержать достигнутый мир, проследит за претворением в жизнь мирных соглашений и своим авторитетом и вмешательством заставит отдельных нарушителей (например, отказывающиеся сложить оружие группировки) выполнить условия мирных соглашений. Именно в этом различие между операциями по поддержанию мира — peacekeeping (основанными на принципах ненасильственного миротворчества, закрепленных в VI главе Устава ООН) и операциями по силовому установлению мира — peace enforcement (базирующимися на более жестких принципах VII главы Устава, предполагающих коллективное применение силы мировым сообществом в отношении государств-нарушителей).

Однако в современных условиях большинство конфликтов, в которые вмешивается ООН, как уже отмечалось, не являются межгосударственными. Гораздо чаще одна из сторон — легитимные государственные власти, а втораянегосударственные акторы, сепаратистские группировки, несостоявшиеся государства, партизаны, внутренняя оппозиция и пр. Не менее редки случаи, когда обе (или несколько) стороны конфликта, которые «разнимает» ООН, — это не государственные власти, а политические силы или группировки, претендующие на власть. В таких условиях решающим становится наличие или отсутствие согласия на вмешательство ООН со стороны только легитимных государственных властей, на чьей территории происходит конфликт.

Отсутствие согласия негосударственных акторов не должно останавливать развертывание операций ООН, тем более что часто неясно, кто возглавляет подобные группировки и имеет право принимать от их имени решения (власть в них могут перехватывать друг у друга разные «полевые командиры» или сменяющие друг друга оппозиционные лидеры). У негосударственных сторон конфликта нет и легитимного механизма демократичного принятия решения о согласии или несогласии на вмешательство внешних сил — обычно неясно, которое из их противоречивых заявлений является официальным или окончательным. В результате на практике ООН следует заботиться о согласовании своих действий по развертыванию операций только с государственными акторами — легитимными правительствами, если они сохранились в зоне конфликта, наличие же или отсутствие согласия негосударственных акторов в конфликтах может дополнительно учитываться, но не является решающим.

  1. Изменение трактовки принципа применения силы

Изначально, несколько десятилетий назад, принцип применения силы трактовался совсем узко как «самооборона контингента ООН». Если на миротворцев напрямую нападали, им разрешалось защищаться. Во всех остальных случаях они должны были оставаться «военными наблюдателями» без применения силы. Однако с развитием практики операций появилась новая формулировка «защита мандата» (defense of the mandate). Эта формулировка достаточно расплывчата. В разных операциях она варьируется от сдерживания конфликта самим присутствием вооруженного контингента ООН (containment) до вооруженного предотвращения использования силы сторонами (<deterrence) и до форм принуждения со стороны войск ООН (coersion), до прямой вооруженной конфронтации сил ООН с силами сторон конфликта.

Иными словами, силу (и оружие) контингентам ООН теперь разрешается применять тогда, когда действия конфликтующих сторон в широком смысле ставят под вопрос продолжение миротворческой миссии и перспективы достижения мира. Такой подход можно трактовать и как разрешение руководителям миссий ООН на месте, в зависимости от содержания мандата и конкретных условий, в более широких пределах иметь свободу принятия решения о применении силовых средств и оружия. Еще раз напомним о неопределенности силовых функций, которые вменяются «бригаде силового вторжения» ООН резолюцией СБ ООН по расширению мандата операции в Демократической Республике Конго. Предполагалось, что постоянные члены СБ ООН еще предпримут дополнительные консультации по пределам применения силы со стороны intervention brigade. Однако бригада, составленная из контингентов вооруженных сил ЮАР, Танзании и Малави, начала силовые действия еще до того, как Совет Безопасности и Секретариат ООН определили пределы ее функций.

  1. Модернизация миротворческой деятельности ООН

В последние годы произошла определенная модернизация как организации, так и инфраструктуры миротворческих операций. Были, например, созданы постоянные резервные полицейские силы для использования в миротворческих операциях. Вместо сбора «с миру по нитке», т.е. отдельных малых полицейских групп из разных стран, был внедрен принцип предоставления странами цельных сформированных полицейских подразделений, которые полностью укомплектованы, имеют внутренние командные органы, оборудование и вооружение и могут немедленно, без «притирки» контингентов друг к другу, приступать к выполнению задач в регионе конфликта.

Другое новшество заключается в создании региональных инфраструктурных «хабов» (центров комплектации и подготовки) для групп операций на разных континентах. Такие центры созданы в Центральной Африке, в Западной Африке, с промежуточными центрами комплектования в Европе. Инфраструктурный центр ООН в Энтеббе (Уганда), например, сконцентрировал комплектование контингентов и оборудования, вооружения для восьми операций ООН в Африканском регионе. Именно в Уганду по морю заранее перебрасываются и складируются контейнеры с оборудованием, автомобильная техника, передвижные электрогенераторы, медицинское обеспечение, вооружение, компьютерная и коммуникационная техника (включая передвижные станции спутниковой связи), все, что затем распределяется в разные регионы проведения операций. Сюда же прибывают военнослужащие и полицейские из разных стран, проходят в угандийском центре инструктаж, предварительно знакомятся с особенностями и правовыми регуляциями страны проведения операции, формируются в единые подразделения и контингенты и лишь затем перебрасываются в район операции.

Обновилась и техническая сторона операций. Начато использование беспилотных летательных аппаратов для сбора информации и разведки. Использование практики сбора и системного анализа разведданных в целях миротворчества также является новшеством, поскольку традиционно считалось, что миротворческие операции не должны включать компоненты тяжелых вооружений, авиации, разведки. В этой сфере обнаружились и практические проблемы, связанные, например, с тем, что ряд африканских стран запретили полеты беспилотных аппаратов над своей территорией, а некоторые государства запретили запись и ретрансляцию за пределы страны видеокартинки местности с беспилотных аппаратов, разрешив лишь наблюдение в режиме онлайн. Возникли и правовые проблемы с собственностью на изображения, полученные с беспилотников, — ведь сами «дроны» временно предоставлены в распоряжение ООН конкретными производящими их странами, а ООН не располагает собственностью на собранную таким путем информацию.

У ООН появились оснащенные современным коммуникационным оборудованием комплексные центры сбора и обработки информации, в которых в одном помещении находятся компьютерные станции представителей военных контингентов, международной полиции, дипломатов-посредников — все они получают информацию по каналам спутниковой связи из регионов операций, поддерживают в режиме онлайн контакт с политическими подразделениями в нью-йоркской штаб-квартире ООН и с лагерями миротворцев в разных странах. В самом же Департаменте миротворческих операций и полевой поддержки созданы интегрированные команды управления операциями, в которых объединены сотрудники, отвечающие за военное управление, полицейские операции, политический процесс и дипломатическое посредничество, а также снабжение и экипировку контингентов. Следует помнить, что инфраструктура миротворческих операций, в которые одновременно вовлечено более 100 тыс. человек в десятках стран, сама по себе логистическая операция глобального масштаба. Например, для участников миротворческих операций необходимо ежедневно доставлять в разные концы планеты продовольствия на 1 млн долл. в день, а стоимость бензина и иного топлива для автотранспортных средств и боевой техники ООН, задействованной в 16 операциях и 23 политических миссиях, превышает 1,5 млн долл, ежедневно.

С покрытием отдаленных районов Африканского и Азиатского континентов сетями мобильной телефонной связи была внедрена практика раздачи мобильных телефонов с предоплаченными сим-картами местным «связным» в дальних населенных пунктах конфликтных регионов для регулярной связи с миссиями ООН. Сложилось что-то вроде службы «миротворческой скорой помощи», когда, например, в ряде африканских операций малые бригады миротворцев на вертолетах или автомобилях срочно выдвигаются из лагерей постоянного размещения в районы, относительно которых получены телефонные сообщения от местных жителей о применении силы конфликтующими сторонами или иных проблемах, требующих вмешательства миротворцев.

Однако, несмотря на технологические усовершенствования, основные проблемы в сфере миротворчества продолжают носить, во-первых, политический, во-вторых, инфраструктурный характер. Страны, предоставляющие военные и полицейские контингенты, часто недостаточно проинформированы о реальных требованиях мандата конкретной операции (и особенно о его обновлениях). Нередко контингент направляют в эпицентр боевых действий без должного вооружения, оборудования, тылового снабжения, коммуникационных средств.

С политической же точки зрения продолжает нарастать напряженность, вызванная неравенством в распределении миротворческих функций между государствами. Одни страны, прежде всего постоянные члены СБ ООН, концентрируют в своих руках политическую оценку конфликтов и формулирование целей и мандатов операций. Эти державы предоставляют совсем небольшой контингент для реализации собственных решений. Другие же страны вынуждены выполнять силой своих военных и полицейских требования мандатов на операции, выработанные фактически без должных консультаций с ними или вовсе без их участия.

  1. «Зеленые» и «голубые» каски

В последние годы обострился доктринальный вопрос по организации операций: кому поручить наиболее сложные и рискованные силовые действия? Существенное напряжение у организаторов миротворческой деятельности ООН вызывают ситуации, когда приходится включать в операции задачи по противодействию силовому экстремизму или задачи контртеррористического характера. В случаях, когда оперативная обстановка в зоне конфликта требует серьезного международного силового вмешательства, применения тяжелых вооружений или контртеррористических подразделений, ООН старается вообще не привлекать сборные контингенты, а использовать специально обученные силы кризисного реагирования отдельных стран и коалиций государств либо коллективные постоянные вооруженные силы региональных организаций.

Например, НАТО создало в 2007 г. Силы ответного реагирования в количестве 20 тыс. человек именно для быстрого развертывания таких сил в регионах вспыхнувших конфликтов, требующих немедленного вмешательства. Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) создала Коллективные силы оперативного реагирования (КСОР) в количестве 17 тыс., а в 2012-2015 гг. также и Коллективные миротворческие силы (КМС) в количестве 3600 человек. Такие силы, в отличие от «сборных» контингентов под знаменами ООН, проходят регулярные совместные тренировки, имеют бригадную структуру с компонентами полевой разведки, транспортной авиации, пехоты, десантников, подразделений химической и радиационной разведки, они опираются на инфраструктурную поддержку Генеральных штабов ряда стран. Вот ООН и предлагает поручать функции контртеррористического или наступательно-силового характера именно таким коалиционным подразделениям группы стран, а не делегировать их гораздо хуже экипированным и не прошедшим совместные тренировки сборным контингентам ООН. На деловом жаргоне ООН это называется различием между «голубыми касками» (сборными подразделениями, переданными в распоряжение ООН и управляемыми со стороны ООН) и «зелеными касками» (представителями национальных армий, вооруженных сил государств, которые параллельно с операцией ООН, но под национальным командованием вводятся в регион боевых действий). Примером является параллельное использование в 2001—2014 гг. войск Пентагона (подчинявшихся только американскому военному ведомству) в собственной американской операции в Афганистане рядом (и параллельно) с операцией международных сил ООН (МССБ) в Афганистане.

Однако следует понимать, что использование «зеленых касок» вместо «голубых» имеет и негативные аспекты. В частности, национальные армейские части обычно не проходят обучения в области прав человека, гуманитарного права, как персонал ООН, они натренированы стрелять «на поражение», а не беспристрастно разделять враждующие стороны. Использование «зеленых касок» (обычных армейских подразделений) вместо контингентов ООН приводит к повышению риска для мирного населения, увеличению числа жертв конфликта, может провоцировать массовые нарушения прав человека. В то же время можно понять и экспертов из Группы высокого уровня, которые призывают не вменять силовые задачи, с которыми могут справиться лишь армейские подразделения с соответствующей техникой, вооружением и тренировкой, «голубым каскам». Это приводит к росту числа жертв среди миротворцев, снижению вероятности адекватного решения боевой задачи и, как следствие, подрыву престижа ООН.

Вообще в ООН приходят к практике соединения параллельных международных, национальных и региональных операций. Используется терминология создания «партнерств». Собственно, сама любая миротворческая операция ООН уже является по сути партнерством ряда стран, которые объединяют свои силы, средства, войска, гражданский персонал для выполнения совместных задач. Естественное развитие таких партнерств предполагает подключение, например, региональных организаций (ОБСЕ, НАТО, ЕС, Африканского союза, Лиги арабских государств и др.) к урегулированию. В каких-то случаях (как это было в Афганистане и Ираке) приветствуется параллельное развертывание армейских подразделений группы государств под национальным или коалиционным командованием. Это повышает гибкость всего военно-полицейско-гражданского конгломерата, который решает комплекс разнотипных задач в регионе конфликта.

Один из общих выводов состоит в том, что следует реже применять типовые мандаты и чаше формулировать индивидуальный мандат и конструировать каждый раз новую коалицию или «партнерство» по разрешению конфликта из имеющихся у ООН или стран-участниц компонентов.

  1. Необходимость единой системы кризисного реагирования

На настоящий момент ни в Евразии, ни в Африке, ни в мире в целом не существует единой системы кризисного реагирования и урегулирования конфликтов. Поле миротворчества не сводится к деятельности ООН, а включает механизмы кризисного урегулирования и подходы различных групп стран и организаций.

Система миротворческой деятельности ООН во взаимосвязи с другими акторами должна решать ряд взаимосвязанных задач:

-           налаживание мер конфликтогенного мониторинга и превентивных предотвращающих вооруженный конфликт действий, превентивной дипломатии;

-           эффективное международное посредничество, в том числе совместные миссии нескольких международных организаций;

-           совершенствование коллективной системы принятия политических решений по вмешательству в конфликты (проблема легитимации вмешательства);

-           создание и поддержание гибкого арсенала средств вмешательства (от гуманитарной помощи до военной силы);

-           решение проблемы постконфликтного урегулирования, стабилизации, гуманитарной помощи, восстановления мирной жизни в конфликтном регионе;

-           содействие в ликвидации корней конфликта (социальных, экономических, политических и др.) в целях предотвращения его возобновления.

Далеко не очевидно, что все эти задачи решаемы с помощью и в рамках одного организационного формата — операций и миссий Организации Объединенных Наций. Скорее следует признать, что международные системы кризисного реагирования и конфликтного урегулирования должны быть составными, — реалистично включать элементы и уже существующие ресурсы разных международных организаций, распределять между ними и координировать соответствующие функции.

Несмотря на определенный кризис отношений Россия-Запад в середине второго десятилетия XXI в., миротворческое взаимодействие России и стран Запада в конфликтных регионах остается достаточно вероятной среднесрочной перспективой. Ни Россия, ни Запад не намерены отступаться от попыток урегулирования с учетом собственных интересов одних и тех же конфликтных ситуаций (на Южном Кавказе, в Молдавии, Центральной Азии, на Украине, вокруг Ирана, Ирака, Сирии, арабо-израильского противостояния на Ближнем Востоке).

При этом роль Организации Объединенных Наций как единственной межгосударственной организации универсального глобального представительства в сфере обеспечения международного мира и безопасности остается уникальной. Россия это в полной мере признает, сохраняет приверженность развитию несиловых механизмов урегулирования конфликтов и активно взаимодействует с ООН в обеспечении международной стабильности и мира.

Литература

Никитин А.И. Международные конфликты: вмешательство, миротворчество, урегулирование: Учебник. М.: Издательство «Аспект Пресс», 2017. С.76-111.

 

[1] Департамент имеет разветвленную структуру, включающую Центр слежения за обстановкой в горячих точках, региональные отделы Африки, Азии и Ближнего Востока, Европы, Латинской Америки. Возглавляет Департамент заместитель Генерального секретаря ООН, а численность сотрудников, включая военных специалистов, колеблется от 200 до 400 человек.