Тема 4. Миротворческая деятельность государств и организаций

  1. Определения миротворчества

По характеристике одного из Генеральных секретарей ООН Кофи Аннана (который до избрания на должность руководителя ООН был за­местителем именно по вопросам миротворчества), «почти невозможно дать определение такой технике действий как миротворчест­во, которая меняется почти каждый раз, когда ее приме­няют на практике. В результате растянувшейся во времени импровизации «миротворчество» использовалось то для расследования положения дел в нестабильных регионах, то для контроля над соблюдением перемирий и прекращения огня, то для верификации выполнения соглашений, то для установления буферных зон между враждебными армиями, то для помощи в создании условий, необходимых для реализации сложных соглашений, и обеспечения гуманитарной помощи местному населению, страдающему от развернувшейся войны»[1].

Существующие определения миротворческой деятельности могут быть систематизированы в четыре основные группы:

1)        правовые (прежде всего международно-правовые);

2)        функциональные (политические, дипломатические, конфликтоло­гические и др.);

3)        военные (военно-оперативные, военно-технические);

4)        идеологические[2].

Статья 33 Устава ООН перечисляет мирные средства урегулирования конфликтов и споров и относит к ним переговоры, обследования, посред­ничество, примирение, арбитраж, судебное разбирательство, обращение к региональным органам и соглашениям. Устав также оговаривает, что стороны-участницы конфликта могут найти и использовать любые иные способы разрешения спора. Помимо средств, включенных в ст. 33 Устава, к миротворчеству относят еще целый ряд действий и процедур.

Классические международно-правовые подходы относят понятие ми­ротворческой деятельности к международным организациям, а некото­рые применяют его исключительно к действиям ООН. Непосредственно в кругах ООН (в документах Департамента миротворческих операций) дей­ствия по поддержанию мира (peacekeeping) определяются как «деятельность с привлечением гражданского и военного персонала, но без полномочий осуществления принудительных действий, предпринимаемые ООН в це­лях оказания помощи в поддержании или восстановлении международного мира и безопасности в регионе конфликта»[3].

Более подробное определение можно найти в аналитических работах сотрудников Секретариата ООН: «Полевые операции ООН, в ходе кото­рых с согласия конфликтующих сторон и под командованием ООН ис­пользуется международный персонал, как гражданский, так и военный, для установления контроля над ситуацией, а также разрешения реального или потенциального межгосударственного или внутреннего конфликта, имеющего значение для международного мира»[4].

В этом определении уже отражена тенденция последних десятилетий распространить миротворческие операции не только на «классические» межгосударственные конфликты, но и на внутренние, немеждународные. В то же время здесь грань миротворчества, отделяющая его от иных ти­пов действий ООН, определяется «согласием конфликтующих сторон».

Именно такой подход акцентируется и в программном документе быв­шего Генерального секретаря ООН Б. Бутроса-Гали «Повестка дня для мира», где МТО определяются как «размещение представителей ООН в регионе, происходящее, естественно, с согласия всех участвующих в конфликте сторон»[5].

При таком традиционном «чистом» международно-правовом подходе всякие действия, производимые без или вне явно закрепленного в догово­ренностях согласия конфликтующих сторон, оказываются вовсе за преде­лами миротворчества. Любые силовые акции в соответствии с VII главой Устава ООН (например, действия против режимов в Афганистане и Ира­ке) при этом трактуются не как миротворческие, а как коллективные воен­ные действия (война) международного сообщества (олицетворяемого ООН или коалицией стран) против нарушившего нормы международного права (совершившего агрессию) государства. Однако такой подход оказался не вполне адекватным по мере нарастания тенденции вмешательства ООН не только в межгосударственные, но и во внутренние конфликты, угрожа­ющие международному миру и безопасности.

Становится уже традиционным разделение «миротворчества первого поколения», которое было характерно для периода холодной войны и стро­го дифференцировало операции по поддержанию мира и операции по си­ловому установлению мира (ОПМ и ОУМ), и миротворчества «второго поколения»[6], характерного для последних десятилетий, при этом в значи­тельной мере расширяющего и «размывающего» критерии и рамки тради­ционных типов операций.

В Великобритании (направляющей немалое число «голубых касок» в разные точки мира) обновленная доктрина миротворческих операций (и соответствующий новый армейский полевой устав) получили назва­ние «Расширенное миротворчество»[7]. В этой доктрине традиционные МТО по-прежнему определяются как «операции, осуществляемые при согласии враждующих сторон, для поддержки усилий по восстановле­нию или поддержанию мира, в целях обеспечения безопасности и со­хранения человеческих жизней в районах потенциальных или реальных конфликтов»[8]. В то же время операции по установлению мира, осуществляемые «в отсутствие согласия всех или некоторых сторон на вмешательство и сопровождаемые вооруженным сопротивле­нием», уже также включаются в расширенно трактуемый миротворческий арсенал. А между этими полярными типами помещается «расширенное миротворчество», которое понимается как «компоненты миротворческих операций, производимых с согласия конфликтующих сторон, но в среде, которая остается враждебной»[9].

На протяжении 90-х годов XX столетия и первых десятилетий XXI в. дебаты об определении и типологии миротворчества вышли за преде­лы «коридоров» ООН, поскольку многие организации стали вовлекаться в практику международного вмешательства в конфликты. В определении миротворчества, принятом в НАТО, уже отсутствует упоминание о таком условии, как согласие всех конфликтующих сторон на операцию. Миро­творческие операции определяются как «сдерживание, ограничение и/или прекращение враждебных действий между государствами или внутри госу­дарства, посредством вмешательства нейтральной международной «третьей силы», с использованием военного и гражданского персонала для оказания содействия политическому процессу разрешения конфликта, восстановле­ния и сохранения мира»[10].

В политико-академических кругах не прекращаются дебаты, является ли согласие сторон конфликта на международное вмешательство внеш­ней гранью, отделяющей миротворчество как легитимное вмешательство от иных (чаще всего нелегитимных) форм вмешательства, или такое согла­сие — лишь внутренняя грань между разными типами миротворческих опе­раций, и тогда насильственное установление мира должно рассматриваться как часть миротворческой практики. После неудачной операции в Сомали в 1993 г. бывший Генеральный секретарь ООН Б. Бутрос-Гали заявил: «Мы не можем навязывать (impose) мир». Однако все кампании 1990-х годов, и особенно серия операций в бывшей Югославии, а также действия против талибов в Афганистане, режимов С. Хусейна в Ираке и М. Каддафи в Ливии уже в XXI в. прошли под знаком отхода от таких представлений. Все сильнее утверждался подход, согласно которому международное сообщество может и должно вмешиваться и восстанавливать, «навязывать мир», в том числе силовыми средствами, если разгоревшийся конфликт настолько серьезен, что угрожает международному миру и безопасности.

В методологическом плане миротворческие операции — это лишь кон­кретные формы миротворческой деятельности. Более того, сама миротвор­ческая деятельность — это лишь разновидность деятельности по урегули­рованию, разрешению и ликвидации последствий конфликтов. В такой трактовке реальным предметом («единицей») исследования выступает кон­фликт, а миротворческая операция становится лишь промежуточной ста­дией вмешательства в него внешних акторов, а возможно, и своеобразной формой развития и протекания самого конфликта.

Можно рассматривать миротворческие операции и как форму полити­ки, точнее, как особый политический процесс, разновидность скоординиро­ванной политики государств и международных организаций в отношении конфликта. В таком процессе политические, дипломатические, военные и иные интересы и средства воздействия на конфликт государств и меж­дународных организаций переплетаются и взаимодействуют с интересами и действиями самих конфликтующих сил.

Однако миротворчество — это не всякая политика держав в конфликт­ном регионе. Это особым образом систематизированная и скоордини­рованная политика, которая включает действия строго ограниченного (международно-правовым образом) круга субъектов и регламентируется определенными принципами и правилами.

Еще одно определение миротворческим операциям может быть дано через понятие «вмешательство». В самом деле, практически все миротвор­ческие операции нарушают суверенитет государства, на территории кото­рого протекает конфликт, представляют собой вмешательство в конфликт внешних политических и военных сил. Однако понятие «вмешательство» имеет слишком ярко выраженную негативную коннотацию, которая мо­жет быть частично снята лишь в понятии «легитимного вмешательства», т.е. вмешательства по просьбе (или с документированного согласия) ле­гитимной политической власти страны, на территории которой развора­чивается конфликт. При этом вопрос о легитимности вмешательства во внутренние дела страны оказывается связан с вопросом о легитимности обратившегося за международной помощью политического режима.

Легитимизация вмешательства может осуществляться и на основе при­нятия решения о вмешательстве в форме миротворческой операции леги­тимной международной организации (ООН или региональной междуна­родной организации, если речь идет о МТО без элементов принудительных действий).

Таким образом, миротворчество и миротворческие операции «много­лики»: в разных отношениях они одновременно выступают как политиче­ский процесс (т.е. как процесс согласования и взаимодействия интересов политических субъектов), как дипломатическая деятельность, как форма вмешательства международного сообщества в дела отдельных государств, наконец, в ряде случаев, как разновидность военных действий, форм воору­женной борьбы.

Миротворческие операции есть реактивное действие, реагирова­ние на потенциальный, только разгорающийся или уже развернув­шийся конфликт. При этом субъект операции не может быть стороной конфликта.

«Классическая» роль субъекта МТО — это роль «третьей силы», ней­трального, непосредственно не заинтересованного в победе одной из сторон конфликта актора. При этом следует констатировать, что в по­литической практике абсолютная нейтральность недостижима, поэтому требование нейтральности субъекта миротворчества аналитически неиз­бежно приходится заменить на более «мягкое»: субъект миротворческих действий должен быть внешней по отношению к конфликту силой, для которой урегулирование, прекращение самого конфликта приоритетнее, чем достижение каких-либо политических целей любой из сторон в рам­ках конфликта.

  1. Понятийно-терминологический аппарат

Подавляющее большинство существующих в мире изданий по пробле­мам конфликтов, их урегулирования и миротворческих операций выходят на английском языке. И хотя русский также является официальным язы­ком ООН, английский остается рабочим языком практически всех идущих под эгидой ООН миротворческих операций, на нем составляются ориги­налы политических документов, наставлений, приказов, общаются кон­тингенты разных стран. В силу этого представляется важным прояснение некоторых смысловых разночтений между русскоязычным и англоязыч­ным понятийно-терминологическим аппаратом при описании и изучении конфликтов и миротворческих операций.

В англоязычной политической культуре наиболее распространенным родовым термином в рассматриваемой сфере является peacekeeping, до­словно переводимый как «поддержание мира». Однако в русскоязычной литературе аналогичным «зонтичным» родовым термином стало слово «миротворчество». Следует отметить, что речь идет о тенденции развития категориально-понятийного аппарата на протяжении последних десятилетий[11], поскольку до начала 1990-х годов термин «миротворчество» считал­ся в русскоязычной социально-политической литературе малоупотребляемым в силу своей связи с религиозной традицией. Однако в ходе смены идеологической парадигмы при распаде СССР он прочно вошел в русско­язычную публицистическую и научную литературу. Сформировалось и за­крепилось устойчивое словосочетание «миротворческая деятельность». При этом «миротворческие операции» стали ассоциироваться с особым типом миротворческой деятельности.

В настоящее время термин peacekeeping стал в зависимости от контекста трактоваться то в расширительном смысле (как «миротворческая деятель­ность» или по крайней мере как все миротворческие операции в целом), то в узком значении (как собственно «операции по поддержанию мира» в отличие от «операций по установлению мира», т.е. как одна конкретная разновидность миротворческих операций).

Для установления понятийных и терминологических соответствий важно, что в ряде случаев терминами «миротворчество», «миротворческие операции» переводятся также весьма употребляемые в документах ООН и военных наставлениях западных стран англоязычные термины peace sup­port operations и просто peace operations. Термин «мирные операции», хотя и имел хождение до 2000 г., в целом в русскоязычной литературе не при­жился. В первом десятилетии XXI в. в литературе стал появляться другой перевод этого термина: «операции в пользу мира». В свою очередь, в ан­глийском языке мало прижился (хотя и встречается) термин peace making, который дословно соответствует российскому «миротворчеству».

Операции, проводимые в соответствии с VII главой Устава ООН, в международной практике обозначаются как peace enforcement operations. В отечественной литературе этот тип иногда обозначается как «операции по принуждению к миру» (что в целом довольно адекватно передает смысл англоязычного термина). Однако в последнее время более употребимым становится термин «операции по установлению мира» (ОУМ). Дело в том, что аббревиатура «операций по принуждению к миру» (ОПМ) совпадает с аббревиатурой второго типа — «операций по поддержанию мира» (также традиционно сокращаемых как ОПМ), что затрудняет их распознавание. К тому же негативные коннотации термина «принуждение» придают не­свойственный международному миротворчеству смысловой оттенок всему понятию, в то время как термин «операции по установлению мира» сохра­няет позитивную смысловую окраску. [12]

В практике ООН получило широкое хождение как обозначение само­стоятельного типа операций понятие peace building. Его иногда трактуют как «миростроительство», однако чаще дословно переводят как «постро­ение мира». Вряд ли оба варианта можно признать удачными. Если исхо­дить из аналитического определения, которое дается этому понятию для выявления его отличий от ОПМ и ОУМ, то можно предложить лексиче­ски далекие, но более точно передающие суть термины «постконфликтное миротворчество» или «восстановление инфраструктуры мирной жизни», «воссоздание мирной инфраструктуры». Ведь данное понятие отражает именно меры политического, правового, экономического, гуманитарного характера, которые предпринимаются в регионе конфликта после заверше­ния его активной фазы и нацелены на воссоздание разрушенных прежних (или образование новых) форм политического и экономического управ­ления, гражданской власти мирного времени. В связи с операцией ООН в Афганистане стал широко использоваться термин «постконфликтное восстановление» или «постконфликтное миротворчество». При этом тер­мин «постконфликтное миротворчество» позволяет соотнести его с «до-конфликтным миротворчеством», охватывающим превентивные, преду­предительные действия.

При такой трактовке «миротворческая деятельность» включает до- конфликтное миротворчество, затем (в случае неудачи превентивных мер) миротворческую деятельность в ходе конфликта и последующее постконфликтное миротворчество (в форме восстановления инфраструк­туры мирной жизни). Понятие «миротворческих операций» объединяет различные виды и формы скоординированных многосторонних действий международного сообщества как на латентном, так и на актуальном этапе конфликта, а также в постконфликтный период.

При этом неверно полагать, что два наиболее распространенных типа миротворческих операций — по установлению и по поддержанию мира (ОУМ и ОПМ) соответствуют лишь средней стадии актуального развития конфликта. Некоторые разновидности принудительных действий в соста­ве ОУМ (санкции, превентивное развертывание войск, демонстрация силы и пр.) применяются как раз на доконфликтной стадии. В тоже время опера­ция по поддержанию мира в ее классическом понимании (как операция по поддержанию уже достигнутого мира) начинается лишь после заключения соглашения о прекращении огня, т.е. на этапе «замораживания» конфлик­та, перемирия и при благоприятном стечении обстоятельств постепенно и естественно переходит в peace building (в терминологии ООН) — действия по воссозданию инфраструктуры мирного управления и ликвидации по­следствий конфликта.

  1. Классификация и типологизация форм миротворческой деятельности

Миротворчество — понятие собирательное. Оно охватывает разные виды действий, связанных лишь двумя общими характеристиками: все они, во-первых, протекают в связи с конфликтами (которые, в свою оче­редь, разнотипны) и, во-вторых, являются систематизированным внеш­ним воздействием, нацеленным на урегулирование или снижение ин­тенсивности конфликта. В этом смысле простейшим решением является увязывание классификации операций с типологией конфликтов. Скажем, выделение внутренних (внутригосударственных), межгосударственных, региональных и мировых конфликтов позволяет разделить МТО по двум основаниям.

Во-первых, можно выделить «классические» МТО в межгосударствен­ных конфликтах и отличить их от более современных «неклассических» МТО в не международных (внутригосударственных конфликтах).

Во-вто­рых, казалось бы логичным выделить внутренние (внутригосударственные) МТО (и такой тип действительно может быть проиллюстрирован, в частно­сти, на примере операции по урегулированию конфликта между Северной Осетией и Ингушетией в 1992 г.), региональные МТО и МТО в мировых конфликтах. Однако последний из аналитически выделяемых классов не су­ществует на практике, поскольку в мировых конфликтах (мировые войны) не остается «третьей силы», способной встать над конфликтующими сто­ронами или блоками. Кроме того, использование понятия региональных (по масштабу конфликта) МТО вносит путаницу, поскольку с правовой и практической точки зрения более важно «зарезервировать» понятие «ре­гиональные МТО» для выделяемых по характеру субъекта миротворческих операций региональных организаций (подпадающих под VIII главу Устава ООН). Не все конфликты регионального масштаба регулируются посред­ством региональных МТО, т.е. операциями, проводимыми региональными организациями, — многие становятся объектами операций ООН — субъек­та общемирового масштаба.

Классификация конфликтов по интенсивности (от позиционной враждебности до вооруженного столкновения) или стадиям развертывания (от латентной до актуальной) может стать основанием для группирования разных конкретных видов миротворческих действий (посредничество, на­блюдательные миссии, превентивное развертывание и др.) на группы до- конфликтных (превентивных), конфликтных и постконфликтных.

Авторы выпущенной Центром им. Г.Л. Стимсона (США) «Хрестоматии по мирным операциям ООН» выделяют четыре основных типа операций:

1)        традиционные миссии по поддержанию мира (peacekeeping);

2)        многосторонние (многомерные) мирные операции (multidimensional peace operations);

3)        вмешательство для предотвращения гуманитарной катастрофы (hu­manitarian interventions);

4)        операции по силовому установлению мира (peace enforcement).

Определение первого типа традиционно, а вот специфику второго типа (многомерных мирных операций) авторы видят именно в том, что это вошедшие в практику после окончания холодной войны операции вмешательства во внутренние конфликты государств. При этом такие операции имеют значительный невоенный, гражданский компонент, по­скольку решают задачи политического урегулирования, восстановления (или первичного развития) демократических институтов, проведения вы­боров и пр.

Определение третьего типа операций вызывает наибольшие дебаты. Если после Косово (1999—2000 гг.) о «гуманитарной интервенции» широ­ко заговорили как о типе операции, предотвращающей этнический гено­цид, гуманитарную катастрофу, то следует особо отметить, что до конца 1990-х годов этот тип трактовали иначе. Как примеры «гуманитарного вме­шательства» рассматривали операции в Сомали (1992—1995), Боснии-Герцеговине (с 1992) и первую операцию ООН в Ираке (1991). Характерным признаком этого типа является отсутствие согласия сторон и неизбежное силовое нарушение суверенитета государственной власти, на чьей террито­рии проводится операция. Оправданием такого вмешательства становится определяемый и признаваемый ООН риск, угроза для международного мира и безопасности, исходящая от дальнейшего развития конфликта. Спе­цификой такого типа операций называется ориентация на защиту прежде всего гражданского населения при силовом воздействии (разъединении, окружении, разоружении, насильственной демобилизации) на военные формирования конфликтующих сторон. Признается, что «нейтральность» в таких операциях недостижима, некоторые стороны конфликта могут быть признаны «врагами» международного сообщества и на них может быть оказано избирательное силовое воздействие.

Четвертый тип, операции по силовому установлению мира, не очень убедительно рассматривается американскими исследователями как пря­мое продолжение гуманитарного вмешательства, в случае когда стороны продолжают сопротивление и ООН принимает решение применить значи­тельную вооруженную силу для гашения конфликта. Примером иной раз­новидности операций этого же типа называются действия ООН в районах с разрушенной вертикальной инфраструктурой власти, гражданской войной «всех против всех» (Руанда). Наконец, к этому же типу относят опе­рацию на Гаити, где для прекращения систематических нарушений прав человека в результате внешнего вмешательства был военным путем сме­щен прежний режим и проведены демократические выборы под междуна­родным контролем.

Все относимые к последнему типу ситуации роднит общая черта: отсут­ствие согласия правительства, политической власти региона на междуна­родное вмешательство. Строго говоря, более логичным было бы отнести операции третьего типа («гуманитарных вмешательств») к тем же опера­циям по силовому установлению мира (или порядка) вопреки суверените­ту властей. Правовая природа этих двух типов одинакова. Разнится лишь «идеологическое» обоснование вмешательства.

Британский исследователь Ч. Добби относит существующие формы миротворчества к пяти основным группам:

  1. Предотвращение конфликтов (раннее предупреждение, разведка и наблюдение за разрастанием кризиса, стабилизирующие дипло­матические меры и превентивное развертывание вооруженных сил).
  2. Оказание гуманитарной помощи. Сюда включаются меры по спасе­нию, охране, возвращению беженцев и перемещенных лиц, эконо­мическая и социальная помощь гражданскому населению.
  3. Операции военной поддержки. Они проводятся для обеспечения с по­мощью военной силы безопасных условий передачи власти под международным контролем от одних политических сил или органов другим, а также для реформирования вооруженных сил и формиро­ваний, участвовавших в конфликте, под задачи мирного времени. К этому же типу относятся полицейские операции по обеспечению законности и порядка.
  4. Операции по демобилизации. Это действия по разъединению, отводу с боевых позиций, разоружению, насильственной демобилизации вооруженных формирований сторон, ранее участвовавших в столк­новениях. Такие операции могут включать широкий социальный компонент по реабилитации, возвращению к мирным профессиям и социальным функциям бывших комбатантов.
  5. Гарантии свободы передвижения или запрета на передвижение. В си­туации «расползания» конфликта приходится проводить блоки­рование внешних границ региона, или особых «зон безопасно­сти». Нередко также необходимо решать противоположную задачу обеспечения свободного выхода из «горячего» региона беженцев и перемещенных лиц или их возвращения к местам постоянного проживания.

Можно констатировать, что классификация Ч. Добби решает задачу «плавного перехода» от традиционных форм операций, проводимых при согласии конфликтующих сторон, к формам насильственного установле­ния мира и служит теоретической базой введения промежуточной катего­рии «расширенного миротворчества», которая легла в основу современной британской доктрины миротворческих операций. Однако заметно, что все приведенные разновидности операций рассчитаны на «полевые действия», в то время как политическое урегулирование конфликтов, выработка соци­ально-политических условий постконфликтного примирения, ликвидация самих причин конфликта вынесены «за скобки», должны осуществляться вне операций.

Еще более операциональную классификацию предлагают американ­ские исследователи. Следует отметить, что формирование определений и типология миротворческих операций в США протекали не в ооновской традиции, а в русле военно-оперативных разработок американской армии. В период между 1948 и 1991 гг. США не только приняли участие в опера­циях под эгидой ООН, но и провели 6 операций «псевдомиротворческих», как их называют некоторые исследователи, имея в виду, что на эти опера­ции (например, на Гренаде) отсутствовал мандат ООН, но по форме, по структуре они строились по типу миротворческих. Когда же в 1991 г. США по просьбе ООН возглавили операцию «Буря в пустыне» в Ираке, было в целом завершено доктринально-концептуальное обоснование особого типа операций с применением вооруженных сил, которые получили соби­рательное название «операции иные, нем война» (Operations Other Than War — OOTW).

Предполагается, что методологическое отличие таких операций заклю­чается прежде всего в том, что, ведя их, США не являются «стороной кон­фликта», не находятся в состоянии объявленной войны ни с каким иным государством. Вместе с тем такие операции вовсе не обязательно увязы­ваются с деятельностью под эгидой ООН или иных международных орга­низаций. Специфика американского подхода состоит именно в том, что операции «иные, чем война» откровенно рассматриваются как собствен­ные операции Соединенных Штатов, когда политические власти США самостоятельно определяют природу конфликта, в который они считают необходимым вмешаться, рамки, характер вмешательства, требуемые фор­мы, средства и пределы применения силы. При этом предполагается, что операции могут проводиться и по «заказу» ООН или НАТО, а также в рам­ках более широких коалиций из контингентов ряда стран (как операции в Боснии, Афганистане, Ливии и Ираке), но это не является обязательным условием.

Американский исследователь Л. Кейбл выдвигает несколько терми­нологических и концептуальных новаций. Как родовое понятие для всей группы разнотипных военных операций в конфликтных регионах он пред­лагает «мирные операции по вмешательству» или «операции по вмешатель­ству с целью обеспечения мира» (Interventionary Peace Operations) и определя­ет их как «действия по вмешательству, предпринятые в условиях серьезных внутренних политических потрясений, включающих компонент воору­женной борьбы»1.

Нетрудно заметить, что при таком определении основанная на нем классификация вообще не включает урегулирование межгосударственных конфликтов, а относится только к внутренним немеждународным кон­фликтам. Объяснение этому Л. Кейбл и другие американские авторы видят в том, что «разнимать» государства — это дело ООН, в то время как уре­гулировать внутренние конфликты других государств, особенно там, где прямо или косвенно затронуты американские интересы, можно и нужно собственно американскими силами. Более того, многие американские ав­торы критикуют ООН именно за излишнюю осмотрительность, нереши­тельность во вмешательстве в немеждународные конфликты.

Л. Кейбл предлагает объединить понятия «установление мира», «под­держание мира» и даже «операции по гуманитарной помощи» в единую ка­тегорию «операций по навязыванию мира» (Peace Imposition). Анализируя тексты американских армейских доктрин и уставов, он выделяет описан­ные в них несколько типов операций, к которым практически готовятся (и осуществляют их) американские военные. Это:

-     операции по оказанию военной поддержки внутренним силам в кон­фликте внутри другого государства (Foreign Internal Defense Support — FIDS);

-     операции по решению внутренних военных и организационных задач (Internal Defense and Development — IDAD);

-     операции по противодействию внешнему проникновению — контр- инсургенция (Counterinsurgency — COIN);

-     и операции по поддержке внешнего проникновения (имеется в виду, скажем, возвращение на территорию своей страны находящихся в эмиграции или вытесненных за ее границы политических и военны сил, которых США готовы поддержать).

Позицию Л. Кейбла можно характеризовать как радикальный интервенционизм. Он считает априори оправданным любое военное вмешательство в любой внутренний конфликт и не рассматривает мандат ООН как необ­ходимое или даже желательное условие.

Более традиционную типологизацию выдвигает профессор Универ­ситета Вирджинии М. Нордквист. Он, в отличие от многих других амери­канских авторов, является сторонником строгого ограничения операций рамками мандата ООН и выделяет четыре типа традиционных форм ми­ротворчества[13].

Наблюдательные миссии. Их задача — наблюдать, устанавливать факты, контролировать выполнение соглашений, проверять, докладывать. Как правило, участники таких операций вообще не вооружены, но в отдельных случаях располагают базовыми средствами самообороны. Типичные зада­чи таких операций — контроль соблюдения прекращения огня и демарка­ционных линий, границ, подтверждение вывода или разоружения воору­женных формирований, мониторинг назревающих военных конфликтов, наблюдение за соблюдением прав человека и их нарушениями, наблюда­тельные миссии в ходе организации выборов, а также контроль соблюде­ния любых политических договоренностей и соглашений между сторона­ми конфликта.

Межпозиционные (разделительные) операции (Interpositional Operations). Их задача — развести конфликтующие стороны. Чаще всего подобные опера­ции применяются непосредственно после этапа вооруженной борьбы, по­этому миротворцы должны быть вооружены и по-военному организованы. Для таких операций обычно используются регулярные части и соединения, которые вводятся в «буферную зону» или «зону безопасности» между враж­дующими группировками. Поскольку задача разъединения должна быть ре­шена быстро, нередко используются десантные войска. Разъединение позво­ляет резко снизить вероятность инцидентов вооруженной борьбы и создает благоприятные условия для переговоров сторон. Если переговоры удаются, разъединительная операция переходит в наблюдательную миссию.

Операции поддержки порядка в условиях переходных периодов (Transition Assistance). Это группа операций, предназначенных для стабилизации си­туации в период социальных катаклизмов, гражданских войн и посткон­фликтных периодов возвращения к нормальной мирной социально-по­литической жизни. Нередко такие операции проводят полицейские, а не армейские силы. Типовые задачи: контроль над действиями (и, возможно, разоружение) народных ополчений, добровольческих вооруженных фор­мирований, сбор и конфискация оружия у населения, ликвидация неза­конных арсеналов и складов оружия, организация институтов временного или постоянного гражданского управления, гуманитарная и экономиче­ская помощь пострадавшим регионам, работа с беженцами, общее патру­лирование и поддержание закона и порядка на ранее охваченных конфлик­том территориях.

Предупредительное развертывание (Preventive Diplomacy). Развертывание международных сил в районе потенциального конфликта применяется по просьбе правительства страны в целях предотвращения перехода конфлик­та в стадию вооруженных столкновений. Следует особо отметить, что речь идет о введении международных войск не вопреки, а в соответствии с по­литической волей государства, т.е. это легитимное вмешательство. Разно­видностью превентивного развертывания является демонстрация силы, которая призвана подтолкнуть стороны к переговорам, поскольку станет ясна бесперспективность военной победы любой из сторон. Если речь идет о назревающем конфликте двух государств, то может производиться раз­вертывание международных сил по обе стороны границы.

  1. Различие силовых и принудительных действий

Стоит оговорить еще одно важное разграничение: силовых (насильст­венных) и принудительных действий. Нередко в анализе миротворческих действий бытует представление, что применение в операции силовых, насильственных, военных мер, кровопролитие, использование оружия немедленно и однозначно выводит ее за рамки поддержания мира, миро­творчества в рамках VI главы и превращает в операцию по насильственно­му установлению мира, принуждению к миру, т.е. требует мандата СБ ООН на основе VII главы Устава. Однако это не так: грань между поддержанием мира и принуждением к миру носит не операциональный, а строго право­вой характер. Критерием служит наличие или отсутствие согласия на опе­рацию легитимных политических руководящих органов конфликтующих сто­рон, а если лишь одна из сторон имеет характер легитимного правительства страны, то согласия этой государственной власти. Если такое согласие на введение миротворческого контингента и проведение операции имеется, то сама операция может включать и силовые действия, подавление сопро­тивления отдельных нелояльных политическому руководству сторон воен­ных формирований или вооруженных граждан, террористов, применение военной силы к комбатантам, не выполняющим условия перемирия или соглашения о прекращении огня, и пр., и тем не менее такая операция останется в рамках VI главы, не станет «войной» мирового сообщества про­тив одной или обеих (всех) сторон конфликта.

В то же время можно найти примеры бескровных, ненасильственных операций по мандату, основанному на VII главе. Такие операции проис­ходят, когда политического согласия (или воли) легитимных властей на операцию нет, но оно может отсутствовать, например, в силу фактическо­го распада вертикали государственной власти в регионе конфликта (Руан­да, Сомали, на определенном этапе Таджикистан) или недостатка умения и воли лидеров сторон провести переговоры о прекращении огня. В таких случаях миротворцы, появившись в регионе с «силовым» мандатом, на деле не встречают серьезного вооруженного сопротивления и ограничиваются «мягким» миротворчеством.

Тенденцией миротворческих операций последних десятилетий как в мире в целом, так и на постсоветском пространстве в частности ста­ло вовлечение в операцию регулярных воинских частей и соединений со штатной структурой и тяжелой боевой техникой, приданным усилением, средствами разведки, электронной борьбы, военно-воздушными и воен­но-морскими компонентами. Все это было абсолютно нехарактерно для классических операций ООН прежних десятилетий. Означает ли это, что произошел общий сдвиг в сторону принудительных операций по установ­лению мира? Вовсе не обязательно и далеко не во всех случаях. Это означа­ет нарастание силовых, насильственных элементов, но далеко не все опе­рации, в которые вовлечены войска с тяжелым вооружением, проводятся в формате принуждения вопреки политической воле сторон.

Относительный рост принудительных элементов имеется, однако не­верно было бы считать, что повышение эффективности и результативно­сти ОПМ за счет привлечения более развитых и профессиональных во­енных структур привело к повсеместной замене усилий по поддержанию мира на силовое установление мира. В значительной мере расширенное применение профессиональных усиленных военных контингентов являет­ся следствием (и показателем) того, что за годы холодной войны и последо­вавших за ней межэтнических и межцивилизационных столкновений мир (особенно развивающиеся страны) наполнился легким стрелковым и тя­желым современным оружием, терроризм и незаконные военные форми­рования приобрели расширенные масштабы и региональные конфликты стали все более интенсивными и кровопролитными. Негосударственные субъекты конфликтов (этнические группы, сепаратистски настроенные регионы и пр.) получили возможности и навыки вооруженной борьбы, до­ступные ранее лишь государствам. В результате противостояние междуна­родного сообщества таким конфликтам неизбежно приобретает характер все более серьезных военных задач, требующих насильственных действий, вооруженной борьбы и военного профессионализма.

  1. Миротворчество как «справедливая война»

Поскольку миротворческие действия чаще всего проводятся в ситуаци­ях вооруженных конфликтов разных типов и сами нередко предполагают использование вооруженных сил и военных средств, требует прояснения вопрос, являются ли миротворческие операции в целом разновидностью войн, т.е. формой вооруженной борьбы. Существует подход, согласно кото­рому МТО, по крайней мере те из них, которые происходят с использова­нием вооруженных сил, могут быть отнесены к особому типу «справедли­вых войн» или «легитимных войн». Следует сразу оговорить, что трактовка МТО как военных действий ограничена в основном операциями по уста­новлению мира (ОУМ) и некоторой частью операций по поддержанию мира, в которых пришлось реально задействовать силовые методы. Целый ряд видов МТО (гуманитарная помощь, наблюдательные миссии, опера­ции по организации электоральных процессов и пр.) по определению не подпадают под трактовку МТО как военных действий.

Разнообразные теории «справедливых войн» могут быть с методологической точки зрения систематизирова­ны в два основных типа:

1)                  теории, в которых справедливая природа войны определяется ссыл­кой на справедливый (исторически оправданный, прогрессивный) характер социального субъекта (класса, нации, государства), веду­щего войну;

2)                  теории, в которых справедливым объявляется сам тип военно-по­литических действий (отражение агрессии, освободительная война против колониальной зависимости и пр.), независимо от ведущего их субъекта.

Миротворческая деятельность международного сообщества синтезиру­ет в своих идеологических и теоретических обоснованиях некоторые ком­поненты первого и второго типов. В частности, международное (мировое) сообщество объявляется априори «справедливым» субъектом, чьи действия, в том числе включающие применение военной силы, рассматриваются как заведомо легитимные независимо от их содержания. Одновременно распро­страняется представление, что миротворческие действия по урегулированию конфликтов — это столь же естественно справедливый тип деятельности, как, скажем, отражение внешней агрессии. И даже если он включает ком­поненты силовых (военных) действий — это «особая», разрешенная война.

В то же время эта схема легитимизации миротворческих операций име­ет ряд изъянов. Прежде всего: кто имеет право выступать от имени миро­вого сообщества? Действительно ли механизм принятия решений о политических (в том числе военно-силовых) действиях от имени мирового сообщества демократичен? Наконец, контролирует ли мировое сообщест­во в режиме реального времени, какие конкретно действия предпринима­ются в конфликтных регионах от его имени политическими и военными силами, осуществляющими миротворческие операции?

Организация Объединенных Наций традиционно рассматривается в последние десятилетия как единственный легитимный и универсальный представитель мирового сообщества. Однако ряд крупных и сильных дер­жав не раз оспаривали легитимность действий ООН. Советский Союз не­однократно критиковал принятое без его участия (и вопреки его сопротив­лению) решение Генеральной Ассамблеи по проведению под флагом ООН операции в Корее. США на протяжении почти всех 1980-х годов находи­лись в своеобразной «размолвке» с ООН, не вносили членские взносы, кри­тиковали ООН за неэффективность и предпринимали силовые действия в обход и вне механизма ООН (достаточно вспомнить ввод американских войск на Гренаду в 1983 г. по решению Организации американских госу­дарств вместо мандата ООН). Когда по мандату ООН в 1991 г. осуществ­лялась силовая операция по вытеснению Ирака из Кувейта и преследова­нию иракских войск на их собственной территории, в Ираке и ряде других исламских государств была развернута широкая идеологическая кампания резкой критики ООН, в ходе которой «голубые каски» объявлялись агрес­сорами. То же произошло, когда после второй операции в Ираке в 2003 г. ООН попыталась развернуть там свою штаб-квартиру для постконфликт­ного урегулирования. Таким образом, признание изначальной легитимно­сти ООН как субъекта миротворческих операций не носит универсального характера, ситуативно и не раз подвергалось сомнению и критике со сторо­ны государств-членов.

Строго говоря, признание мирового сообщества в лице ООН реальным целостным субъектом международных отношений возможно только в рам­ках так называемой модернистской (неолиберальной) методологии меж­дународных отношений, которая наряду с государством как традиционной «единицей» международных отношений признает наличие и оправданность существования иных, негосударственных субъектов МО — надгосударствен­ных объединений, союзов, транснациональных акторов. Несколько утри­руя, можно сказать, что признание ООН реальным целостным субъектом международных отношений возможно лишь на базе тех методологических подходов, которые готовы признать реальным субъектом международных отношений и CAW (сеть всемирного спутникового телевещания).

Для сторонников же традиционного «политического реализма» в духе Г. Моргентау и Г. Киссинджера ООН остается местом согласования и про­екции интересов великих держав. Другими словами, автоматической ле­гитимизации всех МТО ООН «по субъекту» не получается, признание или непризнание всех и всяких действий ООН «справедливыми» зависит от общей трактовки характера международных отношений и периодически подвергается сомнению не только «подсудимыми» (смещенными режима­ми в Ираке, Ливии, Афганистане), но и самими «судьями» (Вашингтоном, Москвой, Пекином и др.).

Еще меньшей легитимизирующей силой обладают региональные орга­низации, хотя многие из них, включая НАТО, ЕС, СНГ, как отмечалось, проводили и проводят собственные МТО. В ООН нет устоявшейся проце­дуры признания той или иной международной организации или соглаше­ния соответствующими VIII главе Устава ООН. Соответственно, в отноше­нии ряда региональных организаций (СНГ, ОДКБ, НАТО и др.) не утихают споры: соответствуют ли они критериям VIII главы и, следовательно, полу­чают ли право принимать самостоятельные решения об МТО (без элемен­тов принудительных действий, поскольку последние однозначно требуют мандата СБ ООН).

Существенная проблема со многими региональными соглашениями состоит в том, что они охватывают не все страны региона (а часто и грани­цы региона неочевидны). Следовательно, подобные организации не мо­гут претендовать на то, что они адекватно и полно выражают политиче­ские интересы всего региона. Именно поэтому, например, НАТО, включая лишь часть европейских стран, отказывается считать себя региональным соглашением в смысле VIII главы Устава ООН. В отношении же ОБСЕ воз­никает прямо противоположный вопрос: охватывая 57 стран Евразийского региона, ОБСЕ в силу исторических причин включает также как участни­ков США и Канаду. Их присутствие и участие в выработке решений этой европейской по сути организации относительно МТО в Европе несколько искажает сбалансированное представительство интересов региона.

Таким образом, концепция «справедливой войны» оказывается мало­применимой к практике миротворчества и в преобразованном виде пред­стает не как проблема абстрактно-ценностной «справедливости», а как международно-правовая проблема легитимизации операций.

При этом степень признания легитимности, «справедливости» миро­творчества международных организаций в целом тем выше, чем шире ут­верждается признание глобализации современного мира и международных отношений. Можно утверждать, что распространение и развитие миро­творческих операций есть одно из проявлений, форм глобализации меж­дународных отношений. В глобализующемся мире растет доверие к дей­ствиям мирового сообщества, коллективные меры государств признаются более оправданными и значимыми, чем индивидуальная позиция отдельных стран. МТО есть форма доминирования коллективной воли мирового сообщества над политической волей отдельных государственных и внутри­государственных субъектов политического процесса. В этом плане рост числа региональных и коалиционных операций в XXI в. (после высокой «востребованности» операций ООН) может рассматриваться как симптом некоторого замедления, пробуксовывания тенденций глобализации, реак­ция на встречную тенденцию суверенизации государств.

  1. Реальные субъекты вмешательства в конфликты

Немаловажен вопрос, кто же реально принимает решения от имени ми­рового сообщества. В период холодной войны, когда Совет Безопасности ООН (да и весь состав государств-членов) был расколот на два лагеря, ре­шение об МТО рассматривалось то в Генеральной Ассамблее (если группа западных стран хотела обойти вето СССР и Китая), то в Совете Безопас­ности (если его постоянные члены достигали предварительного согласия и обходились без апелляции к группам «своих» сторонников среди рядовых членов ООН). По Уставу ООН вопросы разрешения конфликтов между его членами (в том числе в сложившихся позже формах МТО) относятся к пре­рогативам Совета Безопасности. Такой механизм эффективен, но далек от демократизма. Фактически абсолютное большинство стран—членов миро­вого сообщества уже по уставным правилам оттеснены от обсуждения ре­гиональных конфликтов, не говоря уж о принятии решений в отношении этих конфликтов. В истории голосований в СБ ООН известны случаи, ког­да проведенные решения «великих держав» не соответствовали позиции значительного числа развивающихся стран и тем не менее выполнялись как «воля мирового сообщества». С учетом этого обстоятельства тезис об априори «справедливом» характере миротворческих действий, осуществ­ляемых по мандату ООН, еще более размывается.

Вопрос «кто адекватно представляет интересы мирового сообщества» усложняется также механизмом делегирования полномочий по прове­дению миротворческих операций коалициям держав, отдельным странам-лидерам или межгосударственным союзам. Не раз в силу недостатка собранных под флаги ООН сил и средств практическое проведение МТО делегировалось коалициям под руководством США («Буря в пустыне» в Ираке, Сомали, Ливан), Австралии (Восточный Тимор) или НАТО (быв­шая Югославия, Афганистан) и коалиции стран НАТО при лидерстве Франции (операция в Ливии). В таких случаях за ООН остается лишь са­мое общее политическое определение целей операции, в то время как все текущее практическое руководство и военное командование переходит на уровень государственных или союзных структур. В результате по мандату и от имени мирового сообщества начинает практически выступать и дей­ствовать Пентагон, натовский штаб SHAPE в Монсе (Бельгия) или натов­ское военное руководство Международных сил содействия безопасности (МССБ) в Кабуле (Афганистан).

Вопрос о субъекте миротворческой деятельности связан с такими пара­метрами, как определение характера конфликта, масштабов и необходимой степени вмешательства. Субъект миротворческих действий берет на себя непростое (и не всегда очевидное) решение, в какой момент вмешатель­ство в конфликт становится абсолютно необходимым. Определяя мандат и план операции, субъект операции также должен сформировать понима­ние, кто входит и кто не входит в стороны конфликта (особенно если кон­фликт многосторонний), потому что от этого зависят конкретные силовые действия в отношении людей, организаций и социально-политических сил. Наконец, субъект миротворческих действий должен определить, ка­кова политическая цель операции: иногда достаточно возвращения к status quo, но часто это невозможно (или приведет к возобновлению, повторению конфликта), поэтому понимание и формулировка целей вмешательства уже должны имплицитно содержать хотя бы в общих чертах контуры, план будущего политического урегулирования.

  1. Цели миротворчества: на грани между войной и миром

Приводят ли миротворческие действия к миру? На первый взгляд по­становка вопроса кажется странной: на то усилия и «миротворческие», чтобы приводить к миру. Однако наделе ситуация не столь однозначна.

Весьма редко, скорее как исключение, чем как правило, миротворче­ские операции приводят к устойчивому, стабильному, долговременному миру[14]. Гораздо чаще результатом (да, собственно, и целью) миротворче­ских усилий становится перемирие, примирение. И то, и другое — это воз­вращение конфликта в его латентную форму, «замораживание», «отклады­вание» конфликта. Существует представление, что задача вмешательства мирового сообщества — разнять дерущихся, а вовсе не снять глубинные противоречия интересов между ними.

Строго говоря, арсенал миротворческой деятельности ООН и других организаций по определению не нацелен на выявление и согласование глубинных (экономических, политических) интересов конфликтующих сторон. Скорее, этот арсенал позволяет провести «симптоматическое лече­ние», снять внешние проявления и признаки кризиса (вооруженное наси­лие, кровопролитие).

Методологическая посылка миротворческих операций состоит в уста­новке, что согласовать конфликт интересов стороны должны сами, а между­народное сообщество может в этом лишь посодействовать, оказать посредни­ческие услуги. Как неоднократно подчеркивается в программном документе ООН «Повестка дня для мира», конфликтующие стороны должны «хотеть помочь себе сами», иначе ООН ничем не сможет им содействовать. Другими словами, предполагается, что конфликтующие стороны к моменту начала ми­ротворческой операции должны исчерпать потенциал насильственной стадии конфликта, причем обе стороны должны разувериться в том, что для какой- либо из них достижима победа в данном конфликте.

В то же время дрейф от «мягкого миротворчества» в духе VI главы Уста­ва ООН в направлении «установления мира (принуждения к миру)», ко­торый констатируют исследователи операций в последние десятилетия, подвергает сомнению именно эту установку. В международном сообществе складывается представление, что часто слишком опасно ждать сложа руки, пока конфликтующие стороны сами исчерпают потенциал силовых «разбо­рок». Операции в Югославии, Эфиопии, Сомали, Ливии, Сирии (да и все операции в конфликтных регионах СНГ) были начаты в те моменты, когда все или некоторые из конфликтующих сторон еще боролись за военную, силовую победу.

В таких ситуациях нередко происходила «инверсия» представлений о противнике, и одна (или обе) конфликтующие стороны начинали все­рьез сражаться против миротворческих сил, рассматривая их как препят­ствие в доведении до конца своих политических и военных планов (вспом­ним подрыв казарм с американскими десантниками в Ливане, отчаянную (и небезуспешную) войну формирований генерала Айдида с международ­ными миротворцами на севере Африки, наконец, военное наступление всех сторон конфликта на слабо вооруженные формирования ООН в ходе операции UNPROFOR в бывшей Югославии).

Однако налицо и «инверсия» целей многих миротворческих операций. Например, в 1992—1994 гг. основными целями Коллективных миротворче­ских сил СНГ в Таджикистане в мандатах операции закреплялись охрана и «запечатывание» границы между Таджикистаном и Афганистаном, про­тиводействие проникновению незаконных вооруженных формирований, оружия, наркотиков. Такая формулировка мандата делает операцию бес­конечной и не связанной напрямую с достижением временного перемирия или устойчивого мира в межтаджикском конфликте.

В других случаях (Босния, Косово) цели и задачи операции включают прекращение и предотвращение вооруженных столкновений, создание условий для политических переговоров. Сами переговоры и последую­щие политические действия по проведению выборов, созданию новой инфраструктуры политической власти в регионах конфликтов нередко остаются за пределами начальной операции. Они могут быть объектом следующей гуманитарной, политико-дипломатической посреднической миссии (скажем, переговоров в Дейтоне или Рамбуйе). Однако сами та­кие переговоры (которые могут с переменным успехом идти годами и де­сятилетиями, как, скажем, инициированная ОБСЕ деятельность посред­нической Минской группы по Карабахскому конфликту) уже выходят за рамки миротворческой операции. Таким образом, задача многих мирот­ворческих усилий формулируется скромнее, чем обеспечение мира: это прекращение стадии вооруженного насилия, обеспечение временного перемирия, слежение за прекращением огня, создание начальных усло­вий для переговоров сторон.

Более того, не всякая международная организация берется одновремен­но за военную и политико-дипломатическую (примиренческую) часть опе­раций. НАТО и Западно-Европейский союз (ЗЕС, до его слияния с ЕС), например, неоднократно подчеркивали, что их участие ограничивается во­енной стадией операции, а налаживание диалога, постконфликтное урегу­лирование — это задачи для представителей ООН и ОБСЕ.

Подобное «разделение труда» наметилось и в операциях с участием СНГ: многосторонние институты СНГ (Советы глав государств, министров иностранных дел и обороны, Исполком) не стали реальными посредника­ми в переговорах по конфликтам на территории Содружества. Частично эти функции были выполнены российской дипломатией, частично — спе­циально созданными многосторонними структурами типа Объединенной контрольной комиссии, институционально не связанными с СНГ.

Выполнение военных задач по пресечению, замораживанию конфлик­та и политико-дипломатических задач по согласованию глубинных долго­срочных интересов сторон, как правило, недостижимо в рамках одной и той же операции. Политически вредным, контрпродуктивным может оказать­ся перекладывание политических задач создания устойчивого мира в кон­фликтном регионе и согласования интересов сторон на плечи военных[15].

Разрыв, несогласованность между военной и политической сторона­ми урегулирования недопустимы. Военная операция без понимания пер­спектив и хотя бы общей конфигурации политического урегулирования опасна. А дипломатическая активность («бумажные соглашения»), не подкрепленная практическими шагами на «полевом» уровне, дискреди­тирует мирный процесс и доверие к посреднику-миротворцу.

Между тем и опыт операций в бывшей Югославии, и опыт СНГ по­казывает, что наиболее типичной является ситуация хронического от­ставания политического урегулирования от военной фазы операции. Миротворческие контингенты обычно относительно быстро выполняют функцию замораживания ситуации, разъединяют враждующие стороны. Однако политические договоренности о новом мироустройстве, об усло­виях более длительного восстановления мира затягиваются на многие месяцы и годы, и военные вынуждены, при отсутствии согласованного рецепта «позитивного» мира, подолгу поддерживать «негативный» мир (в форме временного, не устраивающего в конечном счете ни ту ни дру­гую сторону перемирия).

При этом возрастает значение того, на каком этапе и на каких услови­ях международное сообщество заморозило конфликт. Примирение может быть политически более или менее выгодным той или иной стороне. Ска­жем, российские миротворцы вмешались в конфликт в Южной Осетии до взятия грузинскими войсками столицы Южной Осетии города Цхинвала, а в конфликт в Абхазии — после взятия грузинскими войсками столицы Абхазии Сухуми, что обусловило разную расстановку сил в ходе последу­ющих переговоров. Операция в Таджикистане была начата сразу после прихода к власти правительства Э. Рахмонова в результате временной во­енной победы над оппозицией и подкрепила результаты этой победы.

Таким образом, миротворческое вмешательство в конфликт третьих сил может не только нести примирение, но и приближать или отдалять реализа­цию политических целей той или иной стороны конфликта.

Разумеется, тем самым произвольно или непроизвольно несколько нарушается принцип невмешательства, равноудаленности миротворцев от сторон конфликта. Но такое нарушение объективно неизбежно. В по­литической практике невозможно точно подгадать момент, когда вмеша­тельство в конфликт и его замораживание не обеспечит преимуществ ни одной из сторон, будет им равно невыгодно или равно выгодно. Когда стоит задача прекращения кровопролития, миротворцы не могут ждать, пока одна из сторон «для баланса» возьмет еще один населенный пункт или отступит на невыгодные позиции.

  1. Роль международных организаций в миротворчестве

В современных международных отношениях сложился определенный баланс между интересами, действиями великих держав, с одной сторо­ны, и деятельностью ведущих международных организаций — с другой. ООН, МВФ, ВТО, ОБСЕ, НАТО, ЕС, АСЕАН, ОДКБ и иные глобальные и региональные организации оказывают на международную политику не меньшее, а порой и большее воздействие, чем самые крупные «держав­ные» акторы. Разумеется, традиционный «реалистский» подход в теории международных отношений склонен утверждать, что международные организации — это не более чем «равнодействующий» вектор интересов и политической воли стран-участниц. Организации не могут проводить политическую линию, существенно противоречащую интересам входя­щих в них великих держав.

Однако исследования в русле «неолиберального» подхода, а также глобалистики рассматривают этот вопрос иначе: относительная само­стоятельность ряда активных международных организаций, их особая линия, нередко отличная от линии любой взятой в отдельности круп­ной державы, возникает в результате относительно самостоятельных действий международных чиновников, штаб-квартир, международных секретариатов, целеустремленных генеральных секретарей, функционе­ров, но прежде всего в результате постоянного расхождения интересов стран-участниц. Особенно острыми могут быть расхождения интересов государств в отношении международных конфликтов, даже если сами эти государства не являются непосредственными участниками региональных конфликтов, в частности, нередки противоречия великих держав в со­ставе СБ ООН в их подходах к различным международным конфликтам. Возникает борьба интерпретаций, оценок, политических линий, направ­лений и методов урегулирования конфликта, когда ни одна из держав не может разрешить конфликт по собственным правилам и в собственных интересах. И в такой ситуации активизируется функция международных организаций служить механизмом поиска компромиссов среди стран- участниц. Особенно это относится к международным организациям, которые имеют практический опыт проведения миротворческих и раз­делительных операций (как ООН, НАТО, ЕС и др.) либо располагают ресурсами и механизмами для помощи в постконфликтном восстановле­нии (например, в Евразии велика роль таких структур, как ОБСЕ, Совет Европы, Евросоюз, МВФ и др.).

  1. Формы легитимизации операций

В международно-правовом аспекте миротворческие действия по вме­шательству в конфликты регулируются четырьмя группами документов:

  1. Мандат на проведение операции. Это не столько правовое, сколько политическое решение о том, в какой конфликт на какой стадии и в ка­кой форме вмешаться. Однако оформляется он как решение международ­ной организации или межгосударственное соглашение. Характер мандата определяет родовую принадлежность операции к классическому мирот­ворчеству, поддержанию мира либо силовому установлению мира вопре­ки воле конфликтующих сторон (при многих промежуточных смешанных формах).
  2. Соглашения со сторонами конфликта. Это то самое согласие на меж­дународное вмешательство, которое может быть оформлено как офици­альная просьба, обращение правительства страны в ООН, в региональ­ную организацию, к правительствам других стран или как соглашение о статусе пребывания и которое отличает ОПМ от ОУМ.
  3. Соглашения международных организаций (субъектов операции) со странами-участниками операции. Подобные типовые соглашения разра­ботаны и применяются в ООН, существует целая система резервных со­глашений. Они нужны для того, чтобы создать правовую основу участия гражданского и военного персонала разной национально-государствен­ной принадлежности в международных действиях за пределами границ тех стран, гражданами которых они являются. Характер и объем соглаше­ний приводит к появлению конкретных коалиций по проведению опера­ций, а также определяет основы и масштабы коллективного финансиро­вания операций.
  4. Наконец, договоры и соглашения между сторонами конфликта (в том числе соглашения о перемирии, о прекращении огня, восстановлении гра­ниц, постконфликтном урегулировании, демобилизации вооруженных формирований, проведении свободных выборов, изменении форм наци­онально-государственного устройства и пр.). Собственно, миротворческие операции призваны помочь адекватному и эффективному претворению в жизнь этих соглашений, а международные организации выступают их га­рантами, содействуют их выработке и реализации.

Легитимизирующая функция концепций «международного миротвор­чества» состоит в обосновании и оправдании разноплановых операций, придании всем этим разнородным военно-политическим и дипломати­ческим действиям статуса оправданных действий мирового или регио­нального сообщества. На деле ряд мер в отношении конфликтов отражает скорее сепаратные интересы отдельных вовлеченных государств, групп го­сударств и политических элит, чем мирового или даже регионального со­общества наций.

Мировое сообщество вмешивается далеко не во все конфликты, объ­ективно требующие помощи в разрешении. Вмешательство избирательно, и критерии выбора прагматичны. Геополитические, экономические и иные интересы крупных держав и межгосударственных объединений проециру­ются на миротворческую деятельность, переплетаются с «гуманитарными» мотивами, существенно влияют на характер, масштаб и направленность операций. Как и войны, миротворческие операции — это продолжение по­литики государств иными средствами.

Наконец, важным международно-правовым вопросом является во­прос о том, в каких случаях вооруженные силы одного государства могут использоваться на территории другого — иногда в согласии с волей поли­тических властей другого государства, иногда вопреки этой воле. В между­народном праве можно насчитать шесть оснований для военного вмеша­тельства в дела другого государства.

  1. Общая типологизация миротворческой деятельности

Учитывая существующие в международном политическом лексиконе и научной литературе различия методологических подходов и несогласо­ванность использования различных понятий и концепций миротворче­ской деятельности, на основании сопоставления и анализа разнотипных доктрин и концепций можно провести следующую систематизацию.

Понятие «миротворческая деятельность» характеризует весь ком­плекс разнотипных действий, осуществляемых мировым сообщест­вом (в лице ООН), группами государств, отдельными государствами, государственными и неправительственными организациями (НПО) в конфликтных регионах для предотвращения, разрешения, урегу­лирования как международных, так и немеждународных конфликтов и ликвидации их последствий.

При этом понятие «миротворческие операции (МТО)» целесообразно использовать для характеристики только той части миротворческой дея­тельности, которая представляет собой регулируемую международным политическим мандатом ООН или региональных организаций (в кон­тексте главы VIII Устава ООН), систематизированную и организованную деятельность государств и межгосударственных объединений по вмеша­тельству в конфликты с целью их прекращения и урегулирования.

Меры по предотвращению назревающих конфликтов (превентивная дипломатия, предупредительные дипломатические демарши и экономи­ческие меры, наблюдательные миссии и пр.), как и меры по ликвидации последствий уже прекращенных или стабилизированных конфликтов (восстановление политической, экономической, социальной инфра­структуры, проведение электоральных процессов под международным контролем и пр.), целесообразно рассматривать как самостоятельные виды миротворческой деятельности (доконфликтное и постконфликтное миротворчество).

Операции в рамках миротворческой деятельности различают по сле­дующим критериям:

По правовому статусу:

—                операции по поддержанию мира (ОПМ) — проводимые международ­ным сообществом с согласия конфликтующих сторон, а в случае немеждународного конфликта с согласия политического руковод­ства государства, на территории которого происходит конфликт. Как правило, ОПМ являются операциями по поддержанию еще не нарушенного или уже достигнутого мира, т.е. проводятся до или после завершения силовой стадии конфликта;

—                операции по установлению мира (ОУМ) — как правило, с элемента­ми принудительных действий, проводимые по мандату ООН без согласия (вопреки позиции) конфликтующих сторон или легитим­ного политического руководства государства, на территории кото­рого происходит конфликт.

Разделение МТО на ОПМ и ОУМ нельзя осуществлять по критерию отсутствия или присутствия силовых элементов в операции, привлечения или непривлечения военной силы. Силовые, в частности, военные средст­ва могут применяться как в том, так и в другом типе операций. Критерий различия — международно-правовой: проводится операция при наличии или отсутствии согласия на международное вмешательство со стороны ле­гитимного политического руководства государства, на чьей территории разворачивается конфликт.

По функциям и средствам:

—                международные миссии наблюдателей или миссии по установлению фактов, гражданские, военные или смешанные (наблюдательные МТО - НМТО);

—                международные миротворческие операции с привлечением вооружен­ных сил (военные МТО или МТО с элементами военных действий — ВМТО);

—                международные миротворческие полицейские операции (полицейские МТО-ПМТО);

—                международные миротворческие операции по оказанию гуманитарной помощи (гуманитарные МТО — ГМТО) в регионах конфликтов (их следует отличать от оказания помощи жертвам природных бедствий и катастроф).

При этом следует понимать, что речь идет о выделении преимуществен­ного типа действий, на практике же военные, полицейские, экономические, дипломатические меры могут в определенной пропорции применяться в ка­ждом типе операций. Например, оказание гуманитарной помощи может предполагать военную охрану средств доставки и складов продовольствия, силовые меры по пресечению мародерства в разрушенных регионах, поли­цейские меры по временному регулированию миграции и пр.

Политико-дипломатические меры и усилия по организации перегово­ров конфликтующих сторон, политическому урегулированию, содействию в выработке соглашений о постконфликтном статусе и пр. можно рассма­тривать как особый «невоенный» политико-дипломатический тип МТО (ДМТО). Но можно считать ДМТО стадией или компонентом миротворче­ства практически всех форм, к тому же такие меры обычно осуществляют­ся и в доконфликтный и постконфликтный период («добрые услуги» типа посредничества в терминологии Устава ООН), а значит, выходят за рамки непосредственно миротворчества.

В военном и организационном отношении близки к миротворчеству, но должны отличаться от него:

—                принудительные действия международного сообщества для коллектив­ного пресечения агрессии или действий, угрожающих международно­му миру и безопасности (пример — операции по мандату ООН для пресечения агрессии Ирака в отношении Кувейта, а также по ликви­дации режима талибов в Афганистане);

—                вмешательство мирового сообщества во внутренние дела одного или не­скольких государств для предотвращения гуманитарной катастрофы (употребляемое в литературе понятие «гуманитарная интервенция» следует, очевидно, признать неудачной калькой англоязычного тер­мина; точнее говорить о «международном вмешательстве для предот­вращения гуманитарной катастрофы»);

—                легитимное вмешательство одного или нескольких государств во внутренние дела другого на основании межгосударственных догово­ров и соглашений с целью содействия в разрешении немеждународ­ных конфликтов (если же имеет место международный конфликт, в котором получающее помощь государство выступает одной из сто­рон, речь идет уже о военном союзе или блоке).

Необходимо также провести разграничение миротворческих действий по субъекту:

-                   миротворческие операции и политические миссии ООН (операции от имени мирового сообщества по мандату ООН);

-                   региональные операции МТО региональных межгосударственных организаций по мандату ОБСЕ, ЕС, НАТО, АС, ОАГ, СНГ и других региональных организаций, соответствующих VIII главе Устава ООН (соответственно, правомерны понятия «миротворческая операция ОБСЕ», «миротворческая операция СНГ» и пр.).

-                   Наконец, можно выделить внутренние миротворческие операции (ко­торые с международно-правовой точки зрения по определению являются полицейскими операциями государства на собственной территории) для пресечения и разрешения немеждународного конфликта между негосудар­ственными социальными субъектами (например, этническими группами, региональными образованиями внутри одного государства и др.).

Примером такой операции в России было использование военной силы для разъединения и частичного разоружения конфликтующих сторон в ходе вооруженного конфликта Ингушетии и Северной Осетии в 1992 г. При этом статус внутренней МТО возникает лишь там, где пра­вительство выступает как «третья сила», равноудаленная от сторон кон­фликта и «разнимающая» их. В случае же борьбы центральных властей с сепаратизмом регионов или нелояльными правительству политически­ми образованиями на собственной территории (другими словами, когда государственные власти сами выступают одной из сторон конфликта) статус внутренней МТО неприменим.

Несмотря на распространение в последнее десятилетие лексики, опи­сывающей «ad hoc коалиции государств» как субъекты проведения МТО (в частности, НАТО постоянно подчеркивает, что операции в Боснии, Косове и Афганистане проводились не Альянсом как организацией, а бо­лее широкими коалициями государств под руководством НАТО, сложив­шимися именно для проведения этих операций), вряд ли целесообразно рассматривать коалиции государств как особый тип субъекта МТО. Стро­го говоря, изначально любые операции ООН проводятся не всеми госу­дарствами-членами вместе взятыми, а складывающейся индивидуально для каждой операции коалицией стран-участниц, предоставляющих кон­тингенты, средства, вооружения или технику. Кроме того, любые опера­ции, проводимые коалициями, с международно-правовой точки зрения могут быть легко разделены по характеру мандата на операции ООН или региональных организаций.

Новой международной нормой становится делегирование полномочий по вмешательству в конфликт. Между тем механизм такого делегирования не разработан, несовершенен, подчас приобретает форму нелегитимного присваивания полномочий. Развивается практика самостоятельных ми­ротворческих операций региональных организаций и групп государств. В этой связи нуждается в серьезном совершенствовании механизм формирова­ния и обновления политических мандатов на проведение операций.

Механизм ООН не справляется с задачами постоянной оценки кон­фликтной ситуации в реальном времени и выдачи обновленных полити­ческих установок (обновлением мандата) для стратегического управления операциями. Происходит фактическое «сползание» управления операци­ями с уровня мирового сообщества на уровень относительно узких меж­государственных коалиций, которые руководствуются собственными по­литическими интересами.

Приведенная в табл. 2.1 типология миротворческих операций позво­ляет на ее основе осуществить сравнительный анализ доктрин и практи­ки проведения миротворческих операций ООН и разных региональных организаций, таких как ОБСЕ, ЕС, СНГ, НАТО, выявить общие и осо­бенные для разных регионов тенденции международной миротворческой практики последних десятилетий, рассмотреть участие России в мирот­ворческих операциях и сравнить тенденции конфликтного урегулирова­ния в новых независимых государствах и дальнем зарубежье.

  1. Стадии, виды, типы и формы миротворческой деятельности в конфликтных регионах

Таблица 2.1

Список аббревиатур (здесь и далее):

ОПМ — операции по поддержанию мира; ОУМ — операции по установлению мира; НМТО — наблюдательная операция; ДМТО — дипломатическая миротворческая операция; ВМТО — военная миротворческая операция; ПМТО — превентивная миротворческая операция; ГМТО — гуманитарная миротворческая операция.

Предконфликтное миротворчество

Виды

миротворческой

деятельности

Правовой

тип

Функции

Конкретные формы и элементы МТО

Меры доверия и раннее предупреждение конфликтов

ОПМ

НМТО

Сбор и анализ информации, установление фактов

ОПМ

ДМТО

Политический диалог международной ор­ганизации и сторон конфликта

ОПМ

ДМТО

Дипломатические инициативы, граждан­ские посреднические миссии

ОПМ

ДМТО

НМТО

Взаимодействие участников операции с НПО и СМИ

Превентивные

международные

санкции

ОУМ

ДМТО

Экономические санкции (запрет торговли оружием, арест счетов и пр.)

ОУМ

ДМТО

Политические санкции (разрыв диплома­тических отношений, исключение из меж­дународных организаций, ультиматумы)

ОУМ

ВМТО

Блокада региона

Превентивные

военно-силовые

меры

ОПМ

ОУМ

ВМТО

Демонстрация военной силы в поддержку политических требований

ОПМ

ОУМ

ВМТО

Пресечение внешнего проникновения (инсургенции) и доставки оружия в реги­он конфликта

ОПМ

ОУМ

ВМТО

ПМТО

Разъединяющее развертывание, разъеди­нение позиций сторон, с которых могут начаться провокации и вооруженные си­ловые действия

Превентивные

гуманитарные

меры

ОПМ

ГМТО

ПМТО

Частичная эвакуация гражданского насе­ления

Охрана меньшинств, взятие под охрану объектов инфраструктуры (электростан­ций, аэродромов, госпиталей и др.)

ОПМ

ГМТО

Продовольственная, медицинская, гума­нитарная помощь населению

Конфликтная стадия

Виды

миротворческой

деятельности

Правовой

тип

Функции

Конкретные формы и элементы MTO

Меры

по локализации конфликта

ОУМ

ВМТО

Режим запрещения авиаполетов в районе конфликта, внешнее блокирование райо­на конфликта

ОПМ

ОУМ

ВМТО

Восстановление нарушенного режима государственных и административных границ

ОУМ

ВМТО

Контроль и подавление радиоэлектрон­ных сигналов

Защитные и охранные меры

ОПМ

ОУМ

ГМТО

ВМТО

ПМТО

Создание охраняемых коридоров для до­ставки гуманитарной помощи, сопровож­дение эшелонов помощи

ОПМ

ОУМ

ВМТО

ПМТО

Защита законных гражданских властей

ОПМ

ОУМ

ВМТО

ПМТО

Защита от разрушения и повреждения стратегических объектов в районе кон­фликта

ОПМ

ОУМ

ВМТО

ПМТО

Защита посреднических, дипломатиче­ских, переговорных миссий, медперсона­ла, представителей международных НПО в районе конфликта

ОПМ

ОУМ

ВМТО

ПМТО

Обеспечение защиты основных прав чело­века в районе конфликта

Военно-­силовые меры по прекращению конфликта

ОУМ

ВМТО

Разоружение и ликвидация незаконных вооруженных формирований в районе конфликта

ОУМ

ВМТО

Поэтапное разделение враждующих сто­рон (создание расширяющейся «буферной зоны»)

ОПМ

ОУМ

ВМТО

ГМТО

Создание охраняемых «зон безопасности», лагерей для беженцев

ОПМ

ОУМ

ВМТО

ПМТО

Насильственная демобилизация, конфи­скация оружия у населения

ОПМ

ОУМ

ВМТО

Контроль над соблюдением режима пре­кращения огня

                                                                    

Постконфликтное миротворчество

Виды

миротворческой

деятельности

Правовой

тип

Функции

Конкретные формы и элементы MTO

Меры по восстановлению мирной инфра­структуры

 

ДМТО

Организация переговоров сторон о пре­кращении конфликта и постконфликтном устройстве власти

ДМТО

Обеспечение условий для проведения сво­бодных выборов

ГМТО

ДМТО

Помощь в восстановлении политической, социальной и экономической инфра­структуры

ГМТО

ПМТО

Содействие возвращению беженцев и пе­ремещенных лиц

Меры по пре­дотвращению возобновления конфликта

 

ВМТО

ДМТО

Содействие реструктурированию воору­женных сил и сил безопасности в регионе в постконфликтный период

ДМТО

Содействие и контроль передачи полити­ческой власти

ГМТО

ДМТО

Поиск и наказание военных преступни­ков, содействие в проведении амнистии, постконфликтной реабилитации

Таблицы видов и форм миротворческой деятельности показывают, что понятия «миротворческие операции» и «операции по установлению и под­держанию мира» на деле объединяют весьма разнотипные военно-поли­тические действия. Любая миротворческая операция должна аналитиче­ски рассматриваться в ряде взаимосвязанных измерений. Являясь формой взаимодействия международных (глобальных, региональных) и национально­-государственных субъектов международных отношений, любая МТО од­новременно должна пониматься и трактоваться как форма вмешательства внешних сил в систему региональных или локальных конфликтных отношений, а также как политический процесс борьбы и компромиссного согласования интересов держав в отношении конфликта.

Литература

Никитин А.И. Международные конфликты: вмешательство, миротворчество, урегулирование: Учебник. М.: Издательство «Аспект Пресс», 2017. С. 31-54.

 

[1]Annan К. UN Peacekeeping and Cooperation with NATO // NATO Review. 1993. Vol. 41. No 5. P. 3.

[2] Под «идеологическими» имеются в виду трактовки миротворчества, чаще всего упро­щенно-пропагандистские по форме, вписывающие их в контекст интересов какой-либо конкретной политической силы, отдельной державы, политической кампании. Речь идет, скажем, о публицистических определениях операции в форме «гуманитарной интервен­ции» как «акциях по восстановлению человечности» и пр.

[3] "Голубые каски». Обзор операций ООН по поддержанию мира. Нью-Йорк: Издание Департамента общественной информации ООН, 1990. С. 4.

[4] Guiding М. Changing UN Role in Conflict Resolution and Peace-keeping. Singapore, 1991. P.9.

[5] Boutros-Ghali В. An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keep­ing. N.Y.: UN, 1992. P. 6.

[6]Термин «операции второго поколения» особенно широко распространился после вы­хода в 1993 г. известного аналитического доклада «Проект концепции многонациональных операций второго поколения», выпущенного Институтом международных исследований Браунского университета (США) и подготовленного Дж. Маккинли и Дж. Чопрой.

’Wider Peacekeeping. Army Field Manual. UK Army Doctrine Publications. Various editions 1992-1996.

[8]     Dobbie Ch. A Concept for Post-Cold War Peacekeeping // Survival. Autumn 1994. Vol. 36. No 3. P. 122.

[9]     Ibid.

[10] NATO Doctrine for Peace Support Operations. Unclassified Draft, NATO HQ, 28 Feb. 1994.

[11] Чаще всего в русскоязычной литературе термины peacekeeping или peacekeeping opera­tions переводят не как «операции по поддержанию мира», а как «миротворческие операции».

[12] Понятие «миротворчество» укоренено как в католической традиции (оно, например, не раз употребляется в папских энцикликах), так и в православии (где широко цитируете заповедь «блаженны миротворцы...»).

[13] См.: Traditional Peacekeping Operations // М. Y. Nordquist. What Color Helmet? Reforming Security Council Peacekeeping Mandates. The Newport Papers. No 12. Naval War College, 1999.

[14] В данном случае важно помнить о традиционном для теорий войны и мира различении (а) мира как (временного) отсутствия войны и (б) мира как позитивного по сущности нена­сильственного социального устройства.

[15] Политические заявления командования размещенной в Приднестровье 14-й армии о возможном вмешательстве в конфликт Молдовы/Приднестровья в 1992 г., например, сыг­рали определенную сдерживающую роль, однако подвели ситуацию к весьма рискованному рубежу. Недаром, когда политическое решение о перемирии было достигнуто, российский миротворческий контингент пришлось направлять из Ленинградского военного округа, а 14-ю армию временно изолировать от прямого участия в операции.